教育资源配置对城镇化进程的影响研究

1、全国教育事业“十二五”规划专项课题教育资源配置对城镇化进程的影响研究2011年3月北京大学国家发展研究院课题组（执笔人：李力行）目录摘要2一、引言3二、教育资源配置对城镇化进程的影响4（一）教育与城镇化水平的一般关系4（二）中国城镇化的驱动力分析5（三）教育对城镇化的拉动作用估算6三、城镇化对教育资源配置的挑战和对策8（一）经济结构失衡的挑战8（二）人口的集聚和流动的挑战9（三）扩大准入以应对高等教育投入不足11（四）教育资源配置中的公平问题12四、政策建议12（一）更灵活的配置教育资源12（二）对基础教育要下决心加大投入13（三）对高等教育要扩大准入13（四）大力发展职业教育13参考文献14

2、摘要城镇化的主要特点是要素的集中，尤其是人的集聚，这会带动教育的投入和人口受教育水平的提高。反过来，教育水平的提高会增加生产效率，而这将促进城镇化的进程。跨国数据表明，各国政府的教育投入占公共支出的比重与城镇化水平具有正相关的关系；而经验案例则进一步说明，政府对教育的投入与城镇化进程是相互促进的。分析中国改革开放以来的历史数据可以发现，真正驱动城镇化进程的是第三产业的迅速崛起，而其中教育投入增加所起的作用不容忽视。利用1997-2005年各省数据进行估计发现，人均受教育年限增加一年，城镇化水平会提高超过两个百分点。如果到2020年，受过高等教育的人口比例增加十个百分点，这将能带动我国城镇化水平

3、提高大约四个百分点，为未来十年的城镇化进程做出巨大贡献。相比于其他国家，我国政府的教育投入一直不足。面对储蓄过高、内需不足的经济结构失衡现状，十二五期间正是加大教育投入的时机，而这将有助于提高下一阶段城镇化的质量。利用城镇化的契机，加大对小城镇的教育投入，适当集中办学，发展寄宿制学校，并引导职业教育，将会改变原来农村教育落后的面貌，有可能在各项公共服务中率先实现教育服务的均等化。值得注意的是，只有在教师报酬持续提高的前提下，教育服务的质量才能真正得到保证。人口的集聚和流动为教育资源的配置带来了严峻的挑战。面对数量巨大的流动人口子女就学问题，需要更加灵活的配置教育资源，把以往按户籍进行管理转为按

4、居住地管理，并且要为人口流入地配备稳定的财政支撑，使得流动人口子女就学成为当地政府的责任。在增加政府教育投入的同时，必须要放松管制、扩大准入，吸引社会资金投资教育，这样才能彻底解决教育投入不足的问题。对于高等教育，尤其要鼓励民间资本的投入，争取在经济转型期间形成企业家投资办学的热潮。对于农村的基础教育，必须通过大幅增加国家投入，确保在城镇化的集聚过程中教育公平得到保障。除此之外，大力发展职业教育，引导就业方向，培养具有市场需要技能的人才，也是调整就业结构的重要手段。一、引言统筹城乡发展、加快城镇化进程是我国下一阶段改革发展的主导战略之一，也是“十二五”规划的重中之重。据预计，“十二五”期间，中

5、国的城镇化率将超过50%。而在接下去的几十年内，中国的城镇化水平仍有大幅度提高的潜力和空间。诚然，城镇化能为中国经济持续增长注入活力并提供动力，但迅速的城镇化过程已经在不断冲击着现有的体制，不仅给我国的土地、户籍、医疗、社会保障等体系造成了压力，还对我国的教育资源配置提出了重大挑战。城镇化的主要特点是要素的集中。这其中，人的集聚尤为重要。人才集中，教师队伍稳定，再加上高质量的教育设施，无疑会产生规模效应。因此，城镇化在客观上对教育资源的配置提出了集中化的要求。然而，教育资源配置却面临效率与公平之间的选择。“教育城镇化”是近年来常见的现象，也引发了众多思考，这种现象实际反映了人民群众对城镇高水平

6、教育的日益高企的巨大需求。2010年的中央一号文件提出了积极稳妥推进城镇化的战略方针。而在随后的2010年政府工作报告中，更是具体指出要“有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。”这不但强调了加快城镇化过程这一战略，同时还提出了城镇化过程中公共资源配置的问题，并特别提到了有关教育资源的问题。具体的，就是要打通城乡户籍限制，在加速城乡要素流动的基础上尽力实现公共服务均等化。因此，城镇化对教育资金的配置，对集中和集聚的理解都提出了更高层次的要求。为了实现国家中长期教育改革和发展规划纲要（征求意见

7、稿）（以下简称“纲要”）1所设定的“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的中长期教育改革和发展战略目标，就必须大力提高政府对教育的投入，同时通过深化改革，动员社会资金投入教育。在保障政府对基础教育的投入，同时扩大准入，将能大大促进我国的教育水平，为城镇化进程提供人力资本的保障。本文围绕城镇化对教育资源的挑战展开，首先探讨教育资源配置对城镇化进程的影响，然后详细分析城镇化带来的新问题、新挑战，最后部分提出几项政策建议。二、教育资源配置对城镇化进程的影响（一）教育与城镇化水平的一般关系所谓城镇化, 就是农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域、农业活

8、动转化为非农业活动的过程。其主要特点，是要素的集中，尤其是人的集聚。随着城镇化的推进，现代工业和服务业兴起，对劳动力的技能提出了更高的要求，带动教育的投入以及全社会教育水平的提高。反过来看，城市作为一种集聚的经济体，需要大量的技术革新、溢出和信息流通带来的规模报酬递增才能形成，而所有这些，都要靠人力资本投资。单单依赖于物质资本，是无法支撑起规模报酬经济和集聚的。过去我们较多地关注由经济集中而导致的人口集中，实际上,教育的兴起同样可以引导人口集中。Glaeser等人(2004)2通过美国的数据证明，相对于教育水平低的城市，居民教育水平较高的城市经济增长速度更快。杨俊和李雪松（2007）3指出，提

9、高居民教育水平，减轻教育机会的不均等，有利于促进中国人力资本的积累和长期的经济增长。教育与城镇化之间的相互促进是显而易见，这里我们重在强调政府的教育投入对城镇化的作用。由于教育水平的提高依赖于投入，同时教育行业又具有较强的公共品特点，显然离不开政府通过公共支出来兴办。为此，本文在教育水平之外寻找了另一个指标教育开支占政府公共支出的比重，用以反映一国政府在有限财力的约束下对教育的重视程度。为了直观的展示该指标与各国城镇化进程的关系，这里把各国2005年以人口比例计算的城镇化率与教育支出占公共开支的比重以散点图的方式绘制于下图（数据见附件1）。图1：世界各国政府的教育投入比重与城镇化水平的关系数据

10、来源：2005年世界发展指标，世界银行4。从图1不难看出，各国教育支出占公共支出的比重与城镇化率之间呈现正相关关系。这反映了政府对教育的重视程度与城镇化水平的内在关系：一国政府越是重视教育的投入，该国的城镇化水平越高。事实上，这种相关关系早已被广泛流行的内生经济增长模型证明是一种因果关系了。我们不妨看看日本在19世纪后期的经验。自明治维新以后，日本的城镇化率加速上升，由此走上了富国强兵之路。许多研究都指出，日本的兴起离不开明治政府的领导人对现代教育的深刻认识。早在1882年，日本就开始实施强制性小学阶段的义务教育。明治政府尽管财政上有不少困难，仍不惜拿出巨额资金用于学校教育，而当时主管教育的文

11、部省的经费在政府各部门中是最多的，在国家和地方行政费用中的比率始终占10%左右，在地方财政支出中，从1880年至1910年约占23%。不但政府从财力上大力支持教育，国民也积极参与和支持，最终使教育改革取得成功，推动了城镇化的进程。总之，世界各国的经验表明，政府对教育的投入与城镇化进程相互促进。下面我们将从中国出发，用经验证据来考察教育对城镇化的驱动作用。（二）中国城镇化的驱动力分析中国的一大特点是城镇化水平低，但其增长速度快。根据世界银行2009世界发展报告4，与其他处在同样发展阶段的国家相比，中国的城镇人口比例要低接近10个百分点。以较低的城镇化水平为起点，中国在改革开放期间，尤其在近十多年

12、来，经历了一个快速的城镇化进程。据2009年国家统计局的报告，中国的城镇化率已从1991年的27%，已经快速增长到2008年的接近46%，年均增长速度超过一个百分点。图2：工业、服务业与城镇化水平的关系数据来源：历年中国统计年鉴。那么，面对如此快的城镇化进程，三次产业对其推动作用如何，而教育又在其中扮演什么样的角色呢？图2显示了工业、服务业，以及教育投入与城镇化水平的关系。从图2可以看出，中国的工业增加值占GDP的比例从上世纪80年代初期就已经达到了45%左右的水平，改革开放30年间变化并不大。而以城镇人口比重来衡量的城镇化水平则一直落后于工业化，这与其他国家常见的工业化带动城镇化并不太一致，

13、其原因我们在这里不做深入分析。图2直观的反映出城镇化和第三产业比重的协同增长关系。进一步观察1992年以后的全国教育经费的总投入，容易看出，教育经费投入的增长与城镇化率的提高密切相关。类似的，郭书君和米红（2005）5发现，我国的高等教育入学率与城市化率的相关系数高达0.942，高等教育规模与城市化水平和社会经济的发展存在着高度的一致性, 符合世界各国的“高等教育规模与城市化进程联动发展”这一普遍规律。（三）教育对城镇化的拉动作用估算利用1997-2005年全国各省的面板数据，我们用固定效应的回归模型估算了各项教育指标对城镇化水平的拉动作用。在控制人均财政支出、交通、人均FDI、对外依存度和人

14、口抚养比等因素后发现，人均受教育年限每增加1年，城镇化水平会提高2.2个百分点（数据和结果见附件2）。在不同层次的教育水平中，高等教育对城市化的拉动作用相对更为重要。大学以上学历的人口比例每增加1个百分点，城镇化率会增加0.40个百分点；而中学学历的人占总人口的比重增加1个百分点，城镇化率增加0.16个百分点。根据“纲要”所制订的完成高等教育的人口目标，到2020年我国受过高等教育的人口比例会增加10个百分点。而根据模型预测，这将带动我国城镇化水平提高大约4个百分点，平均每年0.4个百分点。由此看来，完成纲要的目标将成为推动我国城镇化进程的重大力量。逻辑上，不同类型的教育对城镇化的拉动原因是显

15、然的，下面将从高等教育、基础教育和职业教育三个方面进行分析。首先，高等作用对城镇化的进程起了关键作用：在现行户籍制度下，绝大多数农村的年轻人只有通过上大学后在城市正规部门就业，才能转变为城镇居民；另外，高等学校本身的外溢效应也更大，能更好带动第二三产业的发展。在数据中，高等教育人口占比最多的省份几乎也都是城市化比重最高的省份。其次，带有略微强制性的基础教育普遍提高了农村居民的人力资本水平，这一方面提高了其接受高等教育的可能性，另一方面也更有利于农村居民走进城市，寻找就业机会。这种状况不仅满足了城市工业化进程中巨量劳动力的需要，也从农村转移出了大量闲置劳动力，同时促进了城市化和农村现代化两个过程

16、。从数据中就可以看出，中学学历人数的增多也对城市化的进程起了重要的拉动作用。最后，分析一下职业教育对于城镇化过程的重要作用。所谓职业教育，是指使受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。加强职业教育，可以使得农村转移出的劳动力能够更加顺畅地找到适合的职业或工作，劳动力供给与需求更加匹配，这样城镇化的阻力也就更小。另外，教育经费的提高对城镇化水平的拉动作用也十分显著。回归结果显示，控制其他因素之后，人均教育经费增加一倍，城镇化率会提高7.61个百分点。图3以中国各省1997到2005年的数据体现了这种关系。图3：教育投入与城镇化的关系数据来源：历年中国统计年鉴。三、城

17、镇化对教育资源配置的挑战和对策抛开城镇化的考虑，我国教育资源配置面临的最直接也是最严重的挑战就是投入不足。从绝对量上看, 长期以来，中国财政性教育经费投入占GDP 的比例始终未能达到4%，预算内教育经费相应也徘徊在3%以下。另外，多年来,国家偏重于投资高等教育,义务教育经费在三级教育中的分配比例始终未能超过60%，义务教育经费投入在整个教育投入中比例一直偏低。预算内义务教育经费占GDP的比例则始终未能超过1.5%，远低于发达国家2.5%的平均水平，不能有效满足义务教育发展的经费需求。一旦将上述问题纳入城镇化的背景中加以考虑，那么问题的严重性将更加凸显。城市人口大规模的增长，产业的集聚和升级，对

18、我国当前的教育制度、教育结构和教育资源配置方式等均产生了很大影响，下面就从几个方面来具体谈谈教育资源配置面临的挑战及可能的对策。（一）经济结构失衡的挑战从公共开支的角度来看，不仅是教育支出，包括医疗、社会保障在内的福利型支出的公共投入也是长期不足。这反映了我国公共开支“重建设轻福利”的结构性失衡，其原因主要是以经济增长为核心的发展战略扭曲了各级政府的激励机制，导致政府比较在意短期的收效，而忽视了在长期起重要作用的教育、医疗等项目。具体说来，由于官员任期短，在任内急于出成绩，而福利性支出难以在短期内收到效果，另外其结果也不如经济增长率这样的数值易于考核，因此和官员的激励往往不相容，从而被忽视。诚

19、然，福利性支出难于考核在国外也是一个难题，英国著名的Atkinson报告(2005)6就详细指出了衡量公共服务的产出和效率的困难。然而，公共开支的结构性失衡与我国过分依赖出口、内需不足、储蓄率过高等一系列经济结构失衡现象却是紧密相连的。研究发现（具体结果见附件3），之所以居民储蓄率过高、消费和内需不足，很重要的一个原因就是政府公共开支的投资导向。政府的投资性行为（特别是基础设施投资）主要有利于企业，导致企业利润提高，居民收入占比相应下降。国民收入分配结构向企业倾斜，进而导致居民消费率下降。以省级数据进行估算，我们发现政府基础设施建设占财政支出比重每提高一个百分点，中国居民消费率就会降低四分之一

20、个百分点。可见，转变政府的支出导向，扭转公共开支的结构性失衡，加大在教育、医疗等领域的支出，有助于提高消费，提振内需。教育、医疗类的公共开支，非但不会挤出私人投入，反而会有正的外部性，会促进民间资金的进入。加大教育等类的公共支出也是当前城镇化过程中转变增长方式的内在要求。过去低质量的城镇建设，在注重了交通、市政等基础设施的同时往往忽略了教育、医疗等公共服务配套。当前发展各类型城市，包括建设小城镇和农村居民集中安置点，一定要注重城镇化的质量，减少基础设施的重复建设、以及高耗能高污染的工业项目等。当下，学校、医院是值得大力投资的公共设施，而后期经费的持续投入更是保障学校、医院正常运转的重要条件。对

21、学校、医院等公共设施的投入，从预算开始就要有一个长期的计划，防止面子漂亮、利用不足的政绩工程出现。（二）人口的集聚和流动的挑战人口集聚和流动所带来的问题中有两点比较突出，一是资源集中需要更多投入，二是管理流动性强的要素需要更多灵活性。1人口集聚后教育需要更高的投入城镇化导致人口集中，使得提供公共服务的成本降低了，所以可以节约政府投入。这当然对。但是，殊不知城镇化率提高之后，往往对公共服务的质量有了更高的要求，从效率的角度来看，政府投入应该加大才对。近年来行政区划的缩并和集中就给了我们这样的启示。上世纪末到本世纪初，全国进行了大规模的“撤乡并镇”。由于我国高度行政化的教育资源配置方式，行政区划的

22、合并对教育资源整合带来了巨大的冲击，这无疑提供了一个很好的视角供我们考察城镇化对教育资源投入的影响。1995年，我国乡镇的数目一共是47136个，到2000年底减少为43511个，而到2007年，这个数目进一步减少为34369，之后才基本稳定下来。属于城市行政范畴的街道办事处数目虽略有增加，但远远比不上乡镇数量的减少。乡、镇、街道加在一起，总的乡级行政区划数量从2000年的50769个减少到2009年的40858个，10年之间减少接近五分之一。与此同时，中小学教育机构的数量也在大幅减少。小学校数量从2000年55万所减少到2004年的39万所和2007年32万所，到2009年减少为28万所，减

23、少一半；而初中从2000年6.3万所减到2009年的5.6万所，减少大约九分之一。普通高中数量则变化不大。与学校数量减少同步的，是中小学教育投入的逐年加大。投入总量加大而学校数量减小，这必定伴随校均投入的大幅提高，无疑有助于提高教育质量。相对于小学的大幅减少和初中数量的小幅减少，高中的数目变化则很小，这说明行政区划缩并一般不会减少对较高层次的教育需求。撤乡并镇这一历史经验启示我们，在城镇化、人口集聚之后，包括学校建设在内的教育资源面临整合的问题，而加大投入则是保障质量提升的必要条件。实际上，在城镇化进程中加大投入可以起到改变农村教育落后面貌的效果。现代教育理念认为，教育是培育公共意识的行为，要

24、达到一个好的教育效果，就要把受教育者集合起来，处在一个公共环境之中。目前中国农村教育存在学校布点分散，条件简陋，教师队伍流失严重，教学质量低下等问题，更重要的是缺乏一个良好的公共环境。其中的关键瓶颈就在于人口分散，没有条件大幅度提升教育质量。而城镇化则是解决这一问题的重要途径。以乡镇为单位，把学生聚集起来，教育的对象多了，培育公共意识的条件相对也就更好了。从这个角度来讲，“教育城镇化”对实现完整意义上的城镇化大有裨益。集中财力、物力，在县城、集镇修建教育园区和寄宿制学校，把全县的高中和大部分初中学校办在县城或条件较好的集镇，以吸引优秀大学生毕业生在此任教，使广大农村学生享有与城镇学生同等优质的

25、教育资源。目前，“教育城镇化”在实践中已有诸多成功尝试。例如黑龙江富锦市实施农村学校集中办学，建设了寄宿制学校工程；海南省2008年开始在8个贫困县实施“教育移民”,分步将边远贫困地区中小学生整体搬迁到县城或人口较多的乡镇集中就学；山东平原县2008年农村初中全部“农转非”，农村孩子全部进城读初中；四川内江市在学校生源总量大幅减少，学生的流动性也大大增加的大背景下，撤并村小，教育教学设备向完小和中心校集中，改善了这些学校的办学条件。总的来讲，随着城镇化过程中人口的集中，如果能够充分利用教育行业正的外部性，适时加大投入、整合教育资源，其产出效率将会大大提高。尤其是通过大力补助寄宿制学校，帮助农村

26、学生到城镇就学，有助于尽快实现城乡教育均等化。考虑到教育面对的对象仅是学生群体，不像医疗、交通、通讯等公共服务面对的是全部人群，在教育上最有可能率先实现公共服务的均等化。2 流动人口的增加需要更灵活的教育资源配置根据第五次全国人口普查资料推算，2000年中国大约有14周岁及以下的流动儿童1400万，占流动人口总量的14%左右。我们关于城镇化的研究发现，大多数农民工是希望在城里留下来的，把家人接到城市居住、把子女接到城市就学是他们的最终目标。据统计，在全国适龄流动儿童中，未按要求入学接受义务教育的比例为4.8%，高于全国儿童3.3%的相应比例。全国大约有40万流动儿童没有接受应有的义务教育，这是

27、中国政府面临的重大问题。流动人口子女受教育问题的根源是户籍制度和与之相关的教育经费拨款制度。在城镇，以往的教育资源配置是按照户籍来进行的，加上义务教育经费投入本身就嫌不足，流动人口子女的义务教育往往得不到地方政府重视，处于“边缘化”状态。这也是出现许多无法保证质量的打工子弟学校的原因。现行的针对流动人口子女义务教育财政政策，只是规定了流入地的教育责任，但并没有规定流出地政府的财政责任，也不可能实现流出地的教育经费与流入地的某种联动。因此，解决流动人口子女就学问题在财政上存在巨大困难。若是通过增加流入地政府的财政拨款来解决流动人口子女在流入地公立学校的上学经费，会给当地财政造成很大的压力，因此流

28、入地的公立学校对流动人口子女的接纳能力十分有限。面对这一巨大挑战，解决的办法唯有国家加大投入，并采取更加灵活的方式来分配和管理教育资金。除了吸纳和规范社会资金办学外，城市政府应当在义务教育方面打破户籍儿童和外来流动儿童的界线，实行统一的方针政策和管理措施。流入地教育部门应该统筹安排，增加投入，改善办学条件，把流动人口子女入学作为当地普及义务教育的责任之一，尽量使流动儿童能在流入地享受到公平的义务教育权利。而针对流动人口子女的教育经费理应由各省和中央财政解决。（三）扩大准入以应对高等教育投入不足前面已经谈到，高等教育对城镇化的拉动非常明显，而城镇化的推进也对高等教育提出了更高的质量需求。然而，我

29、国高等教育面临的一个困境却是高校普遍的严重负债。以当前高校的创收能力，连利息都难以负担，许多“985”高校的负债都在10个亿以上。于是，我国高等教育的一个重要难题就是如何在经费有限的前提下提高质量。如果迫于财务压力，一味的提高学费，就可能加重贫困学生的失学问题，破坏公平教育的基本原则。如果继续盲目扩大规模，则有可能使质量降低、文凭贬值，加剧自1999年扩招以来社会对高等教育的某些负面看法。在这种情况下，如何才能既保证质量，又能扩大投入？不妨来看看西方的经验。从西方高等教育的发展历史看, 最初的大学是从13世纪的教会学校和城市学校自发发展起来的,其存在和发展并不依赖城市的开放性。随着社会的发展,

30、为了满足人口日益增长下社会的需要,大学的功用不断地被拓展。在这种情况下，民间投资教育成为一种风气。当经济发展到一定阶段，许多企业家和商人把眼光投到了高等教育上，花巨资兴办私立大学。美国从1850年到1920年，城镇人口比例从10%上升到50%。城镇化过程中产生了大量的资本盈余，大批商人把自己挣得的钱投向了教育，一时间私立大学兴起，并成就了一批世界知名的大学。这其中斯坦佛大学的故事值得一提。1884年当选为国会议员的美国铁路大王、加利佛尼亚州前州长斯坦佛，决定筹资五百万美元兴办一所大学。经过六年的筹建，斯坦佛大学在1891年开学，随后迅速脱颖而出，成了美国西海岸最著名的大学。以斯坦佛大学为中心，

31、周围的大片农场最终发展成为“旧金山-圣何塞”都市区，孕育了著名的高科技基地硅谷。可见，城镇化催生了大量私人资本盈余，这正是引导民间资金进入高等教育的契机；同时，高等教育的发展会反过来加速城镇化。与西方的经验类似，我国在城镇化进程中也逐渐出现了一批热衷于高等教育的企业家这种热衷包括利益上的热衷和情感上的热衷。利用这种动机,就成为解决高等教育投入不足的一条思路。如前所述，当前需要调整经济结构、提振内需，于是就更应该努力开拓第三产业、大力发展高等教育。这中间的阻力主要源于过度管制。事实上，政府对于高等教育应该起到质量控制的监管角色，但是不应该设置过多的门槛，阻碍民间资金的进入。减少管制、扩大准入，吸

32、引社会资金进入医疗和教育等行业，与这些行业的公益性并不矛盾。公益性并不代表没有成本，有些服务由政府提供很可能成本更高。医改的经验就启发我们，只有扩大市场准入，才能真正满足对这些服务的需求。需要指出的是，“高等教育产业化”尽管为许多人所诟病，但其实是一个似是而非的概念。在人民群众对高质量的高等教育的巨大需求面前，供给不足才是真正的问题，而解决供给不足唯一的办法只能是加大投入，并且扩大准入。从这个角度来说，目前的高等教育仍然是高度管制的，远远谈不上什么市场化和产业化。实际上，“纲要”就提出要鼓励民办教育，并且把深化办学体制改革的目标设定为“形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共

33、同发展的格局”。（四）教育资源配置中的公平问题城镇化带来人口和经济活动的集中，这种情况下集中配置教育资源可以提高效率。然而，资源的集中势必会带来不公平的问题。以教育城镇化为例，由于好的学校和师资都往中心校集中，乡初中大量消失，村小学的生源和师资大量流失，留下的那部分学生所获得的教育资源就会变少。赵人伟和李实（1997）7的研究发现，造成收入差距扩大等一系列不均等问题的一个重要影响因素就是受教育机会和水平的不均等。理解和应对这一问题，关键是要认识到，城镇化、集中和集聚是不可阻挡的自然趋势；要减少不公平，只能靠更为有效的配置与转移支付，而不能为资源和要素的流动人为设置障碍。这方面要吸取医疗改革中的

34、经验。前几年，国家对农村卫生的投入加大，不少乡镇卫生院都翻修一新，但门可罗雀。究其原因，乃是缺乏合格的医务人员和常规的经费，因此自然吸引不到病人。这说明，即便是提供公平性的服务，也要清楚需求。面对客观存在的城乡差距，需要加大政府的公共支出，在合理的成本下，保证城乡所有学生能至少享受到基本标准的教育。除此之外，政府通过放开一部分高端的教育服务，集中财力在基础教育上，对欠发达和农村地区加大转移支付。实际上，保障基础教育与开放高端市场是并行不悖和相互促进的。以美国的经验看，除了私立大学，私立中小学为数众多，同时一些公立学校还以特许学校(charter school)的形式变成民营，扩大办学多样性和灵

35、活性。不同类型的教育服务并存，满足不同群体的需要。目前，我国教育资源过分集中于一些大城市，名牌大学和中小学中的名校获取了过多的资源。对于小城镇，尽管相比周边的偏僻乡村教育资源更多，但与大城市还不在一个水平，因此仍然需要加大投入。从这个意义讲，教育资源配置的不公平主要体现在大城市和县城以下的区域，而教育城镇化并不会加剧这种不公平。如果把高端的教育需求开放给社会去投入，省下来的钱就可用于农村基础教育。对于后者，与其不切实际的谋求绝对均等，不如进行适当的集中。在县城、集镇修建教育园区、寄宿制学校，可以把人口流动造成的留守儿童的中学教育问题在城镇更好的解决。四、政策建议在综合分析了城镇化对教育资源配置

36、带来的挑战之后，下面集中谈几点政策建议。（一）更灵活的配置教育资源城镇化的核心是人口的流动和集聚，这造成资源配置的巨大困难。随着人口管理从户籍管理转向居住地管理，教育服务也要相应的转向，以适应人口城镇化的要求。此外，教育同医疗一样，说到底还是服务业。教育所提供的，最终并不是有形的书本，而是教师的服务。对服务的定价在经济学上一直是个难题，因此在实际中教师和医生的服务往往没有得到足够的回报。简单的讲，提高教育质量，必须要靠提高教师的报酬才能实现。所谓“优秀老师每三年进行一次村城轮换”这样的想法，则是完全忽略了教师的激励问题，即使推行也只会降低教育质量，并不会带来教育状况的改善。（二）对基础教育要下

37、决心加大投入要想达到“纲要”提出的到2012年教育经费占GDP比例增至4%的短期目标，肯定要加大政府投入，尤其是基础教育的投入。所谓“坚持教育的公益性原则”，主要也是针对基础教育而言。李宏彬和张俊森（2008）8指出，中国的城镇教育投资具有较高的回报率，不仅要加强居民个人的投资，更要以政府为主体进行教育投资。从财政角度来讲，可以探讨教育经费的筹资结构改革，以扭转地方政府对教育投入激励不足的状况。尤其是基层政府，承担了大量的教育支出义务，但相应的收入却很少。一种可以考虑的办法，是以制度化的方式，从地方的土地出让收入中拨付一定比例的教育基金，这相当于把城镇化和教育投入相挂钩，使得政府从人口的集聚中提取部分剩余，