论农民市民化进程中的问题及对策

1、论农民市民化进程中的问题及对策内容提要：农民问题曾是我国革命的根本问题，现在仍是我国建设的根本问题。解决这个问题的关键是减少农民，农民市民化则是减少农民的重要途径。宁波市在农村城市化进程中，大力推进农民市民化，使农民快速增收。宁波经验启示我们：政府必须从战略高度重视农民市民化问题，加大对涉农工程和贫困农民的扶持力度，在管理和服务上不断创新。同时，大力发展第三产业，引导农民充分就业，提高农民收入。特别值得重视的是，要切实改革有关制度，为农民市民化清除障碍。关键词：宁波经验 减少农民 农民市民化 问题 对策 建设中国特色的社会主义，重点在农村，难点也在农村。早在民主革命时期，党的第一代领导毛泽东同

2、志就清醒地认识到：中国革命的根本问题是农民问题,，思考一切重大的社会问题，必须从这个基本国情出发。进入21世纪，综观我国面临的各种问题，农民问题仍然是我国社会主义建设的根本问题。要实现十六大提出的全面小康目标，必须重视和解决农民问题。我认为，解决农民问题的关键在于减少农民，而农民市民化则是减少农民的一个重要途径。宁波市农民快速增收的经验告诉我们：必须加快推进农民市民化进程。一、宁波市农民收入快速增长的现状及原因近年来，我国农村出现了农业增产不增收，农民收入增长过缓的问题。造成这种状况的因素固然是多方面的，但农村劳动力过多，人均支配的土地资源少，劳动生产率提高缓慢无疑是根本原因。农民投入到土地的

3、劳力和资金受到土地收益递减规律的制约，制度创新和技术创新的收益效应受到土地资源的限制。一些先进的农业技术的推广，一方面使农业迅速增产，另一方面又往往使供给很快过剩，价格下跌，造成农户增产不增收，这虽与农民组织化程度低，农产品结构不合理，进入市场难息息相关，但在农业已从供给约束型产业转变为需求约束型产业的背景下，农民很难依靠经营小块土地增加收入，脱贫致富。宁波市下辖11个县市区，农民的收入状况也有很大差别。但总的来说，在改革开放后，全市农民收入步入了快速增长期。改革开放前，宁波农民收入长期在低水平上徘徊，多数农户生活只能勉强维持温饱。据资料记载，1958年农民人均从集体分配的实物和现金收入仅为5

4、8元。到1982年改革开放初期，人均收入也只有353元，23年里只增长了5倍。然而，从1982年到现在，在二十多年时间里，农民收入不断跃上新台阶，生活水平实现了从温饱到小康的跨越。有关资料统计显示，近年来，宁波农民收入变化很大，人均纯收入从1982年353元增加到2003的6140元，21年增长了16倍多。改革开放前后宁波市农民收入的增长变化，究其原因，主要是由于推进了农村城市化，农民市民化，农民在待遇、就业和居住方式发生重大变化后，收入也得到了大幅提高，从根本上改变了宁波市农村贫穷落后的面貌。探索宁波市农民快速增收的原因，主要是在政府的高度重视下，加大了对涉农工程和贫困农民的扶持力度，在管理

5、和服务上不断创新。同时，大力发展第三产业，引导农民充分就业，提高农民收入。特别值得我们重视的原因是通过制度改革，扫除了农民市民化的障碍。主要是对四个方面的制度进行了改革：一是改革土地制度，改变农民的就业方式。宁波市在做好第二轮农村土地承包的基础上，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推行土地使用权流转，发展各种形式的土地规模经营，目前，全市规模经营的土地面积已占全市耕地总面积的25.5%。农村土地制度改革推动了农村大量剩余劳动力向城市转移，进一步解放和发展了农村生产力。二是改革农村税费制度，切实减轻农民负担。宁波市全面实施了以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容的农村税费改革，

6、通过农村税费制度改革，从根本上解决减轻农民负担问题。据有关部门统计，全市农民人均负担税费经过改革从1998年的89元降到目前的32元，减幅达到了64%。三是改革户籍制度，促使农业人口向城市转移。为加快农城市化进程，宁波市率先打破户籍制度障碍，降低“农转非”门槛，促使农村人口向城镇转移，使在大量农民进入城市成为市民。去年，全市城镇常住人口达200万人，城市化率达到55%，有力地推动了农民的市民化。四是改革社会保障制度，解决农民的后顾之忧。宁波市于1996年7月在全省率先推行城市居民最低生活保障制度，后又于1998年建立了农村居民最低生活保障制度。到目前为止，宁波市已初步形成了以农村低保、五保供养

7、、大病统筹和失地农民养老保险为核心的比较完善的农村社会保障体系，农村社会保障制度改革解除了农民的后顾之忧，加快了农民市民化的步伐。 二、当前在农民市民化进程中普遍存在的问题所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。随着我国改革开放的深化，特别是20世纪90年代以后，大批农民开始向城市流动和转移，形成了农民进城的时代潮流。据有关部门统计，我国进城农民已达9400多万人，超过了传统的国有、集体产业工人8700万人的数量。但目前

8、农村剩余劳动力仍达2亿多人。从实现我国工业化、现代化的目标看，推进城市化战略，加快让农村剩余劳动力向城市转移，实现城镇人口比重的较大幅度的提高，让更多的农民变市民，仍然是摆在我们面前一个亟待研究解决的重大课题。由于受各方面条件的限制，目前在农民市民化的过程中仍存在很多问题，还受到多种因素影响和制约，主要表现在以下几个方面：一是认识误区阻碍着农民的市民化。一方面，从城市方面看，由于在建国之初，我国政府在制度上就确定了农民与市民的身份区别，长期以来，人们思想观念上受城乡对立，体制上受城乡分治的影响，无论是政府官员还是城市居民，都存在着对农村城市化、农民市民化认识不到位的问题，对农民有一种根深蒂固的

9、偏见，担心农民进城会带来住房、交通、社会治安方面的问题，还担心农民进城务工经商，会加剧城市劳动力供求矛盾。受这些观念的影响和制约，造成了城市对农村的排斥和歧视。另一方面，从农民自身来看，由于受传统小农经济思想的影响，既有转移流动的强烈愿望，又受传统思想文化的制约，不愿离土离乡、舍弃农村的责任田，把进城务工仅看作是挣钱改善生活条件，他们依然把土地作为自己的根本和失业保障，把游离于城乡之间既能挣钱、又能种田作为最理想的生活模式。二是制度制约阻碍着农民市民化。就目前状况而言，突出的障碍主要存在于户籍、土地、社会保障和教育等方面。从户籍制度看，我国一直是城乡二元分割的户籍制度，把农民拒之于城市大门之外

10、，即使是已进城多年改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到市民的福利保障待遇。地位、待遇的不公，使其很难融入城市社会。目前城乡二元分割的户籍制度格局虽已有所松动，附属于户口上的城乡利益差别明显缩小，但农民进城仍然受到许多限制，进城的成本仍然偏高。在有的地方，农民进城仍需交纳社会事业建设费，少则几百元，多则几千元。从土地制度看，为了确保农村土地的稳定，党和政府实行土地几十年不变的承包政策，不准土地自由买卖、自由转让，这是完全必要的。但这种制度使承包的土地成了农民离不开的根，不能完全从土地上解放出来。在城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下，一些农民虽然人进了城，心却还留在农村

11、，制约了农业劳动力转移。从社会保障制度看。农民进城所关注的重点不仅是户口，还有是进城后能否保证有稳定的收入以及能否享受到城镇居民社会保障的问题。而目前的状况是：一方面，政府的社会保障能力相对较弱。另一方面，进城农民大多数在私营企业就业，对进城农民的社会保障权益难以得到有效保证。从教育制度问题看。由于进城农民没有城市户口，孩子入学教育就会遇到很多困难和障碍，即使最终解决了子女入学，支付的成本则大大高于有户籍的城市人口。要解决这一问题，又遇到城镇教育机构布局还欠完善，投入相对不足的问题。三是信息不畅阻碍着农民市民化。由于我国农村分布及其广泛，加上各地农村发展的不平衡，还有很多农村信息非常闭塞，加之

12、个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，因而在劳动力向城市转移的过程中出现了农民盲目流动的现象，其结果，不但无助于实现农民市民化，也会对城市的安全和社会稳定带来一些问题。从目前农民流向和流动的地区分布看，比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动，通常占转移农民的50%以上，原因就在于农民得不到进行跨省流动的有效信息。同时，由于进城农民信息闭塞，社会经验不足，缺少捕捉就业机会的能力和手段。目前跨省市流动寻找就业机会，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助。有关部门曾对农民求职途径进行过调查，通过老乡和亲戚朋友介绍求职的占71%以上。这种信息障碍，致使农

13、民无法了解各地城市劳动力供求情况，不知道向什么城市流动以及如何获得城市就业机会。四是素质不高阻碍着农民市民化。农民的素质的高低也是农民是否能取得市民资格的一个重要条件，决定着由农民向市民转化的成功率。由于农村劳动力素质不高和城镇就业竞争的加剧，阻碍了农民的进城步伐。农民能否变市民，除了客观因素外，还取决于农民自身的文化、能力等整体素质状况。一般而言，素质相对较高的农民，进城后容易获得较多的就业机会和稳定的收入，容易取得市民资格。许多调查显示，在进城的农民群体中，年龄一般低于劳动人口的平均水平，绝大部分集中在20-35岁之间，受教育的程度也高于农村平均水平，大多数为初中以上，这就充分说明了农民的

14、整体素质对进城就业乃至最终达到市民化的重要性。目前，在农村城市化过程中，农民市民化的进程之所以不快，主要障碍之一就是农民的整体文化知识和能力素质不高，造成了向城市转移的能力相对较弱，即使进了城，在就业方面也存在竞争力不高的问题。三、 加快推进农民市民化进程的对策思考农民市民化是农村城市化的结果和目的，是农业现代化的关键所在，同时也是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。这一转化是传统农民脱胎换骨走向现代文明的过程，是推进社会历史进步的过程，也是实现我国现代化目标的过程。然而，如上所述，在农民市民化进程中还存在很多制约因素，解决这些问题是我们的当务之急。总结宁波经验，在农民市民化问题上我们得到以下几

15、点启示：启示之一，要走出认识误区，将农民市民化问题提到中国现代化的战略高度来认识宁波市的农村改革，在市委和市政府的高度重视下，把农村城市化和农民市民化纳入了整个现代化进程发展的规划中。农民市民化并不是一个孤立的过程，而是与中国实现现代化密不可分。农民市民化对缩小城乡差别，加快农村农业现代化进程，乃至对促进整个中国的现代化都具有重要意义。可以说，在中国，没有农民的市民化，就没有农村的现代化，也就不可能有中国的现代化，我们必须从这个战略高度来认识农民市民化问题。要提高认识，政府就必须通过文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径，大力开展宣传教育，使全社会都充分认识到农民市民化的重要性、必要性和紧迫性

16、，提高全社会对农民市民化意义的认识，澄清对农民市民化的种种认识误区，形成重视、支持农民市民化的有利氛围。树立城乡平等的观念，打破城乡分割的壁垒，促进农村人口向城镇转移。这样才能更好地发挥城乡资源优势，实现城乡共同发展，农民变市民的问题解决了，中国由农业国转为工业国的问题也就解决了。因此，当中国绝大部分农民变为城市市民之日，也就是中国现代化实现之时。 启示之二、要加大对农民的扶持力度，在管理和服务上不断创新宁波市在农村改革过程中，注重对涉农工程的财政扶持。自1997年以来，全市累计投入各类水利建设资金48.3亿元，加强了农业基础设施建设，主要用于标准海塘建设、水库建设、除险加固、流域治理、围垦海

17、涂和节水灌溉等工程，为农村城市化奠定基础。同时，还加大了扶贫力度，引导农民共同富裕。宁波虽然是经济发达地区，但由于特殊的地理位置，全市原有海拔在300米以上、坡度在25度以上、人口在500人以下的偏僻山区村171个，涉及14000户，实际常住人口28000人，人均收入不足全市平均水平的一半。在原有扶贫帮困工作成效的基础上，从2001年起，全市加大了扶贫力度。通过迁址移民、下山脱贫等方式有效地解决了农村贫困问题，基本使农村现了“五通”目标，即通路、通电、通邮、通广播电视、通电话，目前进城务工已经成为山区农民主要的收入来源，据统计，约有25%的山区农民已经在城镇就业。农民市民化涉及的部门多、范围广

18、，政府在管理和服务上还要不断创新。宁波市政府在农村改革中就多次制定相关政策，如宁波市农业和农村现代化建设纲要、关于加快农村经济和社会发展的若干政策意见等，引导农村发展。同时，还千方百计为增加农民收入和促进农村发展服务。如全市各相关部门为农产品的市场流通开辟绿色通道，建立了宁波农村经济综合信息网，免费发布农产品供求信息，为农业和农村发展架起了信息平台。从宁波经验中，我们得到的第二个启示是：政府应根据城市的现有规模、发展目标以及城市经济增长速度和各项基础设施建设的承受能力，分年度作出具体规划，做到有计划地吸纳农民进城，将进城农民的住房、公有设施包括其子女上学等问题，纳入城市总体建设规划，统筹考虑。

19、同时，为进城农民提供务工经商的信息，建立各种中介机构，有序地组织农村劳动力就业。政府还可以通过适当补贴方式，对农民进行法律、工作技能、城市生活等方面进行培训，提高农民遵守法律法规和依法维护权益的意识，提高农民的整体素质，为农民市民化创造条件。 启示之三，要加快各项制度改革，为农民市民化清除各种障碍宁波市通过制度改革（见本文第一个问题所述），扫除了农民市民化的各种障碍。制度问题不是局部问题，而是普遍存在的问题，也是人为设置的农民市民化障碍。从目前看，主要有四个方面的制度迫切需要改革：一是户籍制度改革。要彻底打破城乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体化的户籍管理制度。允许在

20、城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民。放宽农民进城落户的条件，解决目前城乡居民在身份、就业和待遇方面的不平等问题。二是土地制度改革。土地的不可流动性是制约农村劳动力进城、制约城镇化的重要因素，因而，要建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度，在保持转移农民原有土地承包关系稳定的前提下，可根据各地的实际情况允许土地流转形式的多样化，比如转包、转让、互换、入股、租赁等，彻底将进城农民从土地上解放出来。三是社会保障制度改革。要扩大社会保障覆盖面，提升统筹层次，将进城农民工逐渐纳入到社会保障体系中来，加快建立统一的社会保障机构。四是教育制度改革。要增强教育吸纳能力，加快教育布局调整力度和教育投入，建立民间办学机制，鼓励各种力量办学，使教育资源合理配置，解决进城农民的子女读书问题