村庄建设规划与村土地利用联合编制方法研究多规合一背景下改革新实践

1、村与村土地利用编制方法研究“多规合一”背景下村庄新实践，童心，摘要：为应对我国农村和精细化要求，村庄迫在眉睫。作为空间体系最的两大部门，浙江省住房和城乡建设厅和浙江省国土厅选取嘉善县缪家村作为第一个试点，开展村与村土地利用编制的试点工作，对两规编制的全过程进行了完整的探索。本文对两规编制的实践工作进行了总结，阐述了编制的基本思路和工作框架，并从编制方法、技术标准和技术方法三个方面提炼了该的创新内容，具有较强的推广意义和示范作用。：，土地利用，村庄，多规合一1 研究意义1.1 农村全面深化的重要抓手农村问题一直是关注的重中之重，、农村做出一系列重要部署，要求开展农村土地征收、集体经营性建设用地入

2、市、宅基地制度试点等工作，加强农村土地利用和供给的精细化管理。村庄作为引导农业农村健康发展、安排农村各项土地利用活动、完善农村各项公共基础设施建设、提升农村环境与风貌的主要依据，也是全面深化农村的重要抓手。1.2 村庄创新发展的标杆样板作为空间体系最的两大部门，住建系统和在村庄方面的工作却并未同步。住建系统的村庄推广已久，编制技术较为成熟。尤其是浙江省，自 2003 年开展“千村示范万村整治”行动，到 2015 年推动美丽乡村建设“升级版”，在村庄领域积累了丰富的经验，已形成浙江省村庄编制导则和浙江省村庄设计导则两本技术导则，但涉及建设用地规模衔接、农用地、农业产业等内容仍存在不足之处。而的土

3、地利用仅到乡镇层级，村土地利用长期缺位，与提出的土地精细化管理、农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等具体工作极不适应。在此背景下，浙江省住房和城乡建设厅和浙江省国土厅充分对接，两厅确定嘉善县大云镇缪家村作为第一个试点，进行村与村土地利用编制（下文称“两规编制”）的探索与创划成果和技术方法将作为标杆样板进行推广。1.3 “多规合一”实现路径的先锋探索当前，我国“多规合一”工作技术方法已较为成熟，但其先后修改的本质仍存在较大的局限性（详见图 1）。而缪家村两规编制从根源上解决，在村庄层面编制一本和一张蓝图，实现两规合一，是“多规合一”实现路径的先锋探索。图 1 “多规合一”实现路径存

4、在局限性对比2 基本思路2.1 深谋划：开创村庄新格局嘉善县缪家村作为浙江省第一个两规编制试点，在编制工作开始前深远谋划，从纵向、横向两个层面构建了工作框架和技术框架（图 2）：纵向层面-工作框架：构建了“两厅合作，两院合编，两规合一”的总体框架，即由浙江省住房和城乡建设厅和浙江省国土厅合作引领，共同推进；浙江省城乡设计研究院（以下简称“院”）和浙江省土地勘测院（以下简称“院”）作为技术支持，负责具体的编制工作；通过“部门协作、分工明确、高度融合”的编制新模式，编制完成一本，一张蓝图。横向层面-技术框架：在编制技术上要求做到六个统一，即“统一基数、统一总量、统一划区定线、统一数据库、统一技术路

5、线、统一创新政策”；成果应通过住建部门和国土部门的通过后，方可获批；成果获批后将取代村和村级土地利用，直接指导村。图 2 两规编制工作框架和技术框架2.2 细调研：开展六大专项调研由于该全面包含村和村级土地利用有关内容，且村庄设计的用地、设施等内容较为细碎烦琐，因此对项目调研和基础资料收集也提出了更高要求。项目组开展了发展现状与分析、村庄产业用地与分析、土地与分析、土地权属情况、农村居民点与分析、公用服务与基础设施与分析等六大专项调研，充分夯实编制基础。调研方法包括：现场踏勘、问卷、入户访谈等。2.3 多协调：建立长效协调机制村庄虽规模小，但内容俱全，也涉及很多相关部门和相关。因此必须建立与相

6、关部门和相关的长效协调机制。做好与相关的衔接工作：缪家村范围涉及元素很多，除了传统村庄部分，还包含城镇工业区、省级旅游度假区、省级特色小镇，都有已有相应的支撑，事权、地权、空间关系较为复杂（详见图 3），可以说村庄可能遇到的问题在缪家村都得到了集中体现，这也是缪家村被选为试点的重要之一。因此，要贯彻“多规合一”的工作理念，与嘉善县土地利用总体（20062020 年）、嘉善县村庄布点总体、嘉善县旅游发展总体、嘉善县环境功能区划、嘉善县大云镇总体（2012-2030）、大云级旅游度假区总体、嘉善县大云镇巧克力小镇、嘉善县大云镇缪家村农房改造建设示范村等相关全面对接。图 3 缪家村已编情况成立缪家村

7、村庄协调小组：由浙江省国土厅和浙江省住房和城乡建设厅牵头，嘉善县有关主要负责，地方配合，设计院技术参与，其他相关部门协调，成立协调小组（图4）。小组定期召开会议，统筹协商各方意见与建议，并就问题做出及时决策。图 4 缪家村村庄协调小组情况2.4 精：全面涵盖“两规”内容村和村级土地利用是两个内容迥异却又紧密的，“两规”内容上有所侧重，也有所重合，详见表 1。表 1 “两规”内容对比缪家村村庄将两者合一，形成全新的框架，全面涵盖“两规”内容，主要包括：农用地保护：通过现状土地质量，划定村域耕地质量等级，并与已经建成的高标准基本农田、标准农田和上位划定的基本农田范围进行充分衔接，明确基本农田保护范

8、围与面积。同时对设施农用地、农田道路水利设施和农地承包流转做出安排。村：包括综合部署村域生产、生活等各项建设，人口和用地规模，统筹安排居民点的各类用地、公共服务设施与基础设施布局。产业用地：对村域三产发展方向和布局做出统筹安排。土地整治：在用地布局方案基础上明确自然村撤并和土地复垦方案，在保障耕地数量和质量的同时，为村庄产业发展腾出建设空间。景观风貌：加强对村庄景观风貌特色与村庄设计引导。2.5 重实施：构建“接地气”的村庄类型内容“两规”均包含村域空间发展框架生产、生活“三生”空间格局村庄产业发展建设用地发展规模与空间布局村特有内容村用地详细布局公共服务设施基础设施村庄安全与防灾减灾村庄历史

9、保护景观风貌与村庄设计引导村级土地利用特有内容用地保护耕地与基本农田保护设施农用地农用地承包经营土地综合整治由于村庄土地地块小但事权复杂，管理要求也越来越高，因此村庄的可实施性尤为重要，每一块用地都要实事求是的落实。采取以下措施保证实施：注重前期：前期细致，摸清现状，减少与现状。内容具有可操作性：相关衔接到位，相关部门充分协调，保障各项设施用地落实到位，土地利用更加集约高效。加强的组织：组建镇、村联制，协调国土、城建相关部门，镇对规划的指导。强化公众参与：前期通过问卷和入户访谈充分吸取，过程多次意见征询，成果通过村民代表听证和公示，让村愿在中得到体现。制定村规民约：发挥村民自治作用，进一步发挥

10、村级土地管理。对基本农田保护、宅基地使用、承包地的流转等规定做出通俗易懂的说明。3 技术创新3.1 编制方法创新：提出“合编”技术流程作为一个全新的类型，提出了“制定框架、摸清家底、确定规模、空间布局、意见征询、法定”的“两规合编”编制技术流程。制定框架：是将村和村土地利用的内容进行梳理，通过合并和筛选，制定本次大纲，并进一步确定各个章节的主导分工（图 5）。分工的主要原则是院负责建设用地相关内容，院负责非建设用地相关内容，要求两者实现无缝对接。图 5 缪家村村庄编制大纲与分工摸清家底：整理基础资料，查清村域范围内各类土地利用现状和权属状况，科学分析土地利用现状。内业通过遥感影像和地形图进行叠

11、合分析，外业对问题图斑进行实地校核，最后形成非常精确的现状图纸和基础数据。确定规模：对整个村域范围内的土地进行可开发性评估，明确建设用地、非建设用地、农用地等各类用地的规模和界限。原则上由院定范围，院定规模，之处经过内部协调、决策两次消除，形成最后建设用地的分区定界（图 6）。图 6 缪家村村庄建设规模协调图空间布局：在严控用地规模的基础上，结合村庄发展实际，明确农用地、建设用地等各类用地的空间布局。法定：方案经过村民听证、论证、住建国土部门技术，国土资源部专程调研并对成果进行了研究，最后由嘉善县，确保成果的法定化。在研究成果后后，国土部发布了开展村土地利用编制工作的指导意见。3.2 技术标准

12、创新：制定“合编”技术标准3.2.1 制定“两规”合编新用地分类标准（1）“两规”用地分类标准存在较大差异村采用的用地分类标准为村庄用地分类和代码（浙江省村庄编制导则，2015.5），而土地利用采用的用地分类标准为土地用途分类，两者存在较大差异，详见表 2。村庄用地分类和代码：分至小类（共 3 级），建设用地分类较详细，农林用地不具体划分。土地用途分类：分至三级类（共 3 级），农用地分类较为详细，建设用地不具体划分。表 2 “两规”用地分类标准差异情况（局部）（2）制定新村庄用地分类标准通过将两个用地分类标准进行对比和融合，以土地用途分类为蓝本，细化其建设用地的分类至四级类，与村庄用地分类和

13、代码中的用地分类进行一一对接，制定适用于“两规”合编的新用地分类标准，详见表 3。表 3 “两规”合编新用地分类标准（局部）一级类类三级类四级类农用地耕地水田水浇地旱地园地林地牧草地建设用地城乡建设用地农村居民点用地住宅用地混合式住宅用地村庄公共服务设施用地村庄公共场地村庄商业服务业设施用地村庄生产仓储用地村庄交通设施用地村庄公用设施用地空闲地土地用途分类村庄用地分类和代码一级类农用地类耕地三级类水田大类非建设用地中类农林用地小类其他农林用地水浇地旱地园地林地牧草地建设用地城乡建设用地农村居民点用地村庄建设用地村民住宅用地住宅用地混合式住宅用地村庄公共服务用地村庄公共服务设施用地村庄公共场地村

14、庄产业用地村庄商业服务业设施用地村庄生产仓储用地村庄基础设施用地村庄交通设施用地村庄公用设施用地3.2.2 制定“两规合编”的图纸及数据标准图纸精度及格式：以国土部门 1:2000 数据库（GIS 格式）为基础，结合住建部门 1:500地形图、高分辨率遥感影像图为参照，明确成果为 1:2000 数据库（GIS 格式），图数保持一致。图纸表达一图各表、一地两码：虽然是一张蓝图，但为了确保和国土部门的使用便利，同一张图可以表达为习惯的方式；每块用地都标注了 2 种用地代码（图7），让方便使用。图 7 一地两码的图纸表达方式3.2.3 制定“两规合编”大纲及成果要求提出了全面涵盖“两规”内容的大纲、

15、章节内容、图纸目录等，以保证对原有“两规”的替代作用。明确了两规编制的成果要求：一套文本、说明及图册，一个 GIS 数据库。3.3 技术方法创新：解决“合编”技术难点3.3.1 建立“两规”跨平台互制传统城乡拘于 CAD 平台的限制，提出了 CAD 和 GIS 文件在 GIS 数据库中进行运算并输出的操作框架（详见图 8），对 CAD 文件，尤其要确保入库前的边界全闭合、色块全填充、无重叠无缝隙。通过建立 CAD 与 GIS 平台的转换机制，实现编制过程中，建设用地与非建设用地的关系可得到直观表达，图斑比对更加快速和精确。图 8 CAD 和 GIS 运算操作框架示意图3.3.2 消除“两规”在

16、地块划分上的差异（1）“两规”地块划分上的差异“两规”在建设用地规模上存在出入的除了测算方法的不同，还与“两规”的地块划分方式不同有很大关联，同一地块在“两规”中的范围线划定往往是不同的，从而造成“两规”在用地统计数据上的差异（详见图 9）。地块划分方式：近似化中对一个地块范围线的划定是一种近似化的划定，在有地块出让红线或明确参考线（如围墙等）时，以红线或参考线作为地块边界；在无地块出让红线或明确参考线时，则以一条包含所有的外轮廓线作为地块边界。因此，的地块划分会将部分跟地块相关的一些周边用地（如宅前屋后的空地、细小道路等）也划入地块范围，相对比较粗略，但地块边界规整，整体功能结构清晰，图纸表

17、达直观性较好。地块划分方式：绝对化中对一个地块范围线的划定是一种绝对化的划定，与土地出让红线是完全一致的。因此，的地块划分是十分精确的，但过于精确且不必要的地块划分也造成地块细碎（例如村庄住宅用地完全按宅基地边界划分时，宅前屋后的空地、细小道路等也均作为单独地块划分，详见图 9），图面表达复杂不清晰，当图纸比例尺偏小时无法看清。（2）“两规”地块划分方式的统一原则通过比较“两规”地块划分方式的优缺点，制定统一的地块划分原则地块边界以出让主要依据，与其对接（GIS 转 CAD）；建设用地与非建设用地的边界线严格与相吻合；按照注重功能整体性和地块规整性的思路，对细碎用地进行适当归并，将面积小、功能

18、上非的地块合并至相邻的具有主导属性的地块中，不再单独表达（GIS数据库中仍保留原始属性），如宅前屋后的空地、小支路均划入村庄住宅用地，细小的田间机耕路划入耕地等。 在用地分类中增加空闲地，用于表达属性为建设用地，但实际未得到开发利用，功能上也未与周边地块存在相关性，且面积相对较大的用地。包括面积较大的空、弃、分布零散的民居周边的空地等。通过以上原则，实现“两规”在同一地块范围线划定上的无差别，形成“两规”完全吻合的地块划分图（详见图 9）。图 9 “两规”地块划分方式对比及协调结果示意3.3.3 消除“两规”在性质认定上的（1）“两规”地块性质认定上的对同一地块，“两规”的用地性质认定也存在一

19、定差异，并造成用地统计时出现。用地性质认定：（倾向）使用属性在用地性质的认定中倾向于采用该地块的实际属性或主导属性，与该地块的当前用途或主导用途保持一致，而可能与该地块的出让属性存在差异。例如地块底层设有商店、楼上为住宅，则认定该地块是混合式住宅用地或村庄商业服务业设施用地；例如地块底层设有医疗卫生服务站、楼上为住宅，则认定该地块是村庄公共服务设施用地。用地性质认定：（倾向）出让属性在用地性质的认定中倾向于采用该地块的出让属性或原始属性，可能与该地块当前用途存在不符或差异。例如地块出让为村庄住宅用地，不论地块底层被用作何种用途均认定为村庄住宅用地；例如地块原始属性为耕地，既是实际被改为花木种植甚至改造为农庄，仍认定为耕地。（2）“两规”用地性质认定的统一原则从“两规”对用地性质认定的方式看，“”的用地性质认定方式过于死板，且无法体现地块的实际功能，因此根据“”的用地性质认定方式来制定“两规”用地性质认定原则（详见图 10）。根据地块的实际使用属性来认定用地性质；对有多种用途的地块，根据其中的特有性功能来确定其用地性质。图 10 “两规”地块