英国城乡规划的经验及启示

1、英国城乡规划的经验及启示写在英国城乡规划第14版中文版出版之前戚冬瑾周剑云摘要英国的规划体系注重经验与惯例的积累，在针对城乡规划的基本矛盾如何应对未来的不确定性时，采取了指导型的开发规划与自由裁量式的开发控制模式，使得城乡规划有能力去处理多样的需求以及不断变化的问题。当前中国规划体系在面对社会经济转型的过程中仍暴露出许多问题，结合中国国情参考英国经验将有助于中国规划体系的构建和完善。关键词英国；城乡规划；开发规划；开发控制中图分类号TU982561文献标识码B 英国是一个拥有悠久城市发展历史的高度城市化国家，并且在20世纪初率先建立起完善的城乡规划体系。其务实、理性的文化性格使它在近百年的发展

2、中，尽管也面临过多次的社会和经济变迁，但仍然能够稳定地通过多方面的改良来完善规划体系。巴里·卡林沃思（BarryCullingworth）和文森特·纳丁（VincentNadin）的巨作英国城乡规划自1964年出版以来，历经42年已再版14次，其内容和结构跟随英国规划体系的数次变革不断更新，为我们勾勒了完整的英国城乡规划体系面貌。一英国规划体系的特点规划体系是近代才出现的概念。早期的城市规划与建设是一体的，当时主要是以建筑规范或乡规民约的方式进行建设控制。由于建筑以自用为主，屋主会自觉地考虑房屋的卫生、美观等问题。英国在16世纪后期，也有出于社会控制的因素而进行的开发控制，

3、但开发控制基本与土地利用规划无关。这一自主发展的阶段到了英国的工业革命发生后逐步被破坏。对于资本主义而言，获取利润是第一目标，建筑成为了商品，建设的目标也由以自用为主转为以投机获利为主。建设目标的异化伴随着人口密度的剧烈增长，导致了生存空间的严重恶化以及疾病的威胁。英国城市规划的起源正是针对市场失效引起的公共卫生问题，逐步形成了基于公共利益，通过公共干预解决社会问题的机制。城市规划的原则和目标透过技术手段转化为法律和政策，成为城市新开发的约束机制。英国规划体系的广义目标是“基于公共利益规范开发和土地利用”1，其中土地利用是通过开发规划去分配。英国早期的规划编制是以形态规划与区划条例形式为主，后

4、来纳入了社会经济等因素，逐步转化为政策的制定。而开发控制的历史远早于开发规划，只是到了19世纪末，开发控制的目的转为确保新开发符合城市长远的发展目标。在英国早期的规划体系中，开发规划直接等同于开发控制，1947年规划体系改革后，开发控制又被分离出来，成为与开发规划紧密结合却相对独立的一个系统。开发规划的编制与开发控制的运作均与规划机构相关。英国非成文宪法及中央集权式的议会制度奠定了英国的政治基础，由此产生的机构安排对城市规划政策的制定、改变，城市规划权力的分配等都有直接的影响。而不同时期的法律法规则成为规划体系运作的法律保障，其中1947年和1968年的规划法对英国城乡规划体系的影响最大。对英

5、国规划法规的理解需要立足英国的普通法传统之上，它的特点是强调诉讼形式优先，因此尤其注重通过程序确保公正的判决，而非对权利义务的界定。另一特色是案例入法，注重经验甚于理论，由此也发展了“区别”技术，有关城市规划的规则制定和司法判决，案例经验尤其突出。二英国开发规划的经验与启示1英国开发规划的历史演变英国开发规划在历史上共经历了三次改革。第一次改革发生在1947年，它主要是将区划手段控制土地这一僵化方式在规划体系中废除。到了1968年，英国开展了第二次开发规划改革，对规划内容和规划层次做出了实质性的变革，进行了结构规划和地方详细规划。这次改革不但在空间层面对规划类型进行划分，更重要的是将规划的对象

6、从纯粹的土地利用扩展到社会、经济、环境等主题，并且将这些城市发展的关联要素投射到空间层面。而距今影响最大的第三次改革出现在2004年，其标志是正式提出了区域空间战略和地方开发大纲。2001年底英国政府发表了“规划绿皮书”，提出了规划改革方案，目标是：简化规划体系，减少规划层次，明晰不同层次规划间的关系。并建议以区域空间战略和地方开发大纲替代结构规划、地方详细规划和单一开发规划。其中区域空间战略是在欧盟各国制定了空间发展规划以及英国将权力逐步下放区域的背景下推出的。区域空间战略和地方开发大纲均为战略性的政策，发展战略的编制并不仅仅是编制物质性发展规划（土地利用或形态规划），而且还是地区发展的综合

7、目标和政策在空间尺度上的整合和协调，包括对土地利用、房屋政策、交通运输、基础设施、经济运行、农业生产、矿产采选、垃圾处理、环境保护、地方财政和机构等确立一系列战略方针。尤其值得关注的是，在欧洲各国全面重视可持续发展的背景下，战略规划也融入了可持续发展的视角，制定了在经济、社会和资源利用上的可持续发展方针和策略。区域空间战略具有以下特点：清晰描绘区域在政策实施末期的空间展望，并且显示出它是如何实现可持续发展的目标；为实现展望，提供一个空间战略，定义其主要目标，再以一个核心图表描绘出来，并清晰地强调其政策；与其他区域性大纲和政策保持一致，包括区域可持续发展大纲以及区域文化、经济和住房战略2，等等。

8、地方开发大纲在成果形式上做了更进一步的改革，它将由一组文件组成3，所表达的地方空间政策与社会政策保持一致，同时也与区域空间战略基本一致。部分核心的文件将通过法定程序进行咨询和讨论，并具有法定地位。在开发控制中，这些文件中的政策将被首要考虑。另外，地方开发大纲也包括了不具法定地位的文件，如辅助性的规划指引。它们可能是关于特定主题的基本设计说明或者为局部地区所作的非正式的地区综合规划、场地开发概要，等等。这些无法定地位的文件可以通过简化的程序被采用，但它们在具体的开发控制决策中将处于次要地位，能否被考虑将取决于辅助性的规划文件与地方开发大纲中的法定部分以及区域空间战略是否保持一致。这种规划形式使政

9、府能够更灵活地应对城市环境变化，一旦需要调整规划，调整的内容仅局限于不适应的规划政策内容或某个具体地区，而不需要对整个规划进行重新修编。当然，这种规划形式要求政府部门经常监控本地区及周边地区经济和社会的发展和变化，随时调整规划政策。此次开发规划体系的改革，实际上是采取了更为灵活，更能促进城市社会经济发展，更有利于城市竞争的规划模式，这种动态的方式有利于开发规划在面临不确定性的环境下及时应对可能出现的挑战。自此，英国规划编制的框架已形成一套以法规、条例、规则、政策、通告、指引、开发规划等构成的庞大的文件库，其规划层次注重类型与作用的关系，例如针对即将开发的地区，采用城市设计的方式为项目开发提供明

10、确指引；而地区和区域层面的规划内容则体现为战略和政策。“空间战略”成为当前规划编制的一个关键词，一方面它能有效地使规划涉足并整合更多社会、经济、环境等层面的目标；另一方面，即便外部环境发生变化或规划法律出现重大变更，该体系依然保持相对稳定，可通过局部的调整或增加主题来弹性地应对变化的需求。2英国开发规划经验对我国规划编制体系的启示（1）从理性综合规划向空间发展战略转型回顾英国开发规划的发展历史，其总的趋势是规划的形式已跳出单纯的土地利用规划或形态规划，开发规划表现为综合性的空间规划政策。它既有从中央规划政策综述到区域空间战略再到地方发展大纲的政策深化过程，亦有根据不同规划主题、规划目标制定的辅

11、助性规划指引。需要开发建设的地方会编制行动规划，行动规划针对特定地区提出发展策略，并且从城市设计的角度提出具体的建设标准和指引，以指导具体的开发实施。由此可见，英国的规划编制体系是目标的层层解读和深化，而这些目标又不是一成不变的，它从宏观到微观可以在每一层次的规划编制中深化和调整，因此具有灵活性和现实性。反观我国城市规划编制体系，仍处于由计划经济模式向市场经济模式转型的阶段。在计划经济时期，城市规划实质为自上而下的国民经济具体化和空间化，这导致了当前的规划思想和方法带有强烈的历史痕迹。例如，强调技术特征的建设规划依然是我国城市规划的主要目标；在目标向现实的转化过程中，规划编制内容仍停留在综合理

12、性规划层面，它将规划成果等同于终极目标的表述，以规划图纸作为目标实现的直接控制依据。这种带有强烈“计划”色彩的编制体系已趋于一种机械的技术衔接，既缺乏针对特定地区特殊的开发类型，也缺少因应时势改变而灵活对应的政策体系。规划法对规划层次的协调是一个技术和线形的关系（粗略地说就是土地和道路在下一层次规划中不断的落实和深化），导致城市规划在编制中容易落入技术的标准而非对目标的评价。要摆脱这一困境，需要对规划与计划的差别进行反思。在市场经济下，由于利益主体的多元性和未来变化的不可预测性，城市规划不可能像在计划经济环境下掌握影响建设实施的全部要素，况且市场（包括投资者和使用者）的目标并非与规划当局的城市

13、规划完全一致。因此，城市规划必须具备协调的功能，否则无法取得进展。另一方面，随着市场要求规划发挥公共调节的功能，规划的对象不可能再仅仅局限于建设领域，而是站在公共政策的角度去促进和维护社会公平。西方国家近年还在规划目标中纳入环境保护思想，从规划角度实现资源和城市空间的可持续发展。因此规划的目标必然是多重性和综合性的，规划的手段也必然是多样化的。控制性要素只是一个技术手段而非最终目标，若连地区的发展目标与发展形态都尚未明确就机械地贯彻技术控制，无疑是一种徒劳、无谓之举。规划编制体系最重要的是如何确保规划目标能最终体现在开发控制中，其实现手段不是单纯的下一层次规划对上一层次规划的深化，事实上对每一

14、类型的地域发展都需要一个政策目标制定的前提，它既有可能是延续上一层次的规划原则，也有可能在新的发展需求下重新确定新的发展目标，上一层次规划应对此类情况的控制留有空间和余地。（2）从规划“三足鼎立”向统一的区域规划转型我国当前“城市总体规划”与国土部门编制的“土地利用总体规划”以及发改委编制的“国民经济和社会发展规划”呈三足鼎立之势。由于各政府部门按照各自职能划分运作，缺少对各项政策进行统筹整合的平台，导致城市空间发展不协调不配套的情况十分严重。虽然法律要求三者相互衔接，但如何协调，谁去协调却是当前规划职能的一个矛盾所在。比较英国的区域空间规划体系，区域议会制定的区域空间战略从内容上已超越了单纯

15、的土地利用规划，它是从社会、环境、住房、基础设施、农业等综合政策出发制定的空间框架。从内容涉及的主题看，它类似于我国发改委制定的发展规划，但同时它将政策议题投射到空间层面，通过空间规划来落实和协调不同政策议题的发展意向，确定在功能区域上希望达到的结果。在针对经济发展的问题上，英国单独将其分离出来归属于区域发展局负责。区域发展局制定的经济战略与区域空间战略是处于一个合作的关系，因为这里存在着经济问题和社会问题两个不同的规划目标，最终如何协调实质是一个政策选择的产物。但给我们的启迪是至少在区域层面需要一个统一的空间战略指引下一层次的规划编制和实施，而不是将部门之间的矛盾自上而下地传递下去。在传统的

16、行政机制中，尤其是与国土部门和发改部门相比，城市规划最擅长对空间资源进行配置和有效利用，因此由城市规划来实现城市发展的综合协调功能，实施空间政策将会是最强有力的手段。然而这一构想的具体实施，依然受到当前规划体系的约束，因为城市规划最终要实现空间协调的职能和权力，必须获得法律的确认和授权。（3）法定规划与辅助性规划相配合当前中国的规划界也一直在探讨除法定规划外的其他规划类型。例如概念规划、城市设计分别从战略发展层面和物质形态层面有效地适应了当前城市建设发展的要求，然而这些有效的规划类型至今仍然是属于非法定规划，其地位不能在规划编制体系中得到确认。但也正因为其非法定的地位，可以免去了法律规定的程序

17、从而高效地发挥作用。因此，如何及时把新的规划经验进行总结，如何在规划编制体系内纳入新的规划类型是需要思考的现实问题。英国从1960年开始，在城市快速发展时期也曾经出现许多非法定的规划类型，为了加强程序上的监管同时又能有效地补充法定规划的内容，英国规划体系提出了辅助性规划指引（SPG）这一规划类型，非法定规划与法定规划的最大差别是缺少法定的公众参与程序，因此他们在政策的时效和灵活性上展现优势，并成为地方政府乐于采用的规划模式。尤其在面对亟需解决的城市发展问题而又等不及法定规划修编时，这些非法定的规划往往能发挥作用，及时成为规划管理的依据，并可能在下一轮法定规划修编时被吸纳为法定内容。针对特定议题

18、或城市设计范畴的辅助性规划是中央政府倡导的非法定规划形式，它们需要经过有限的公众参与，由于政策的目标明确，具有针对性，因此制定的过程相对高效。同时辅助性规划的形式非常灵活，有效地补充了法定规划的细节内容，在最新一轮的规划体系改革中，它们依然是被肯定和倡导的规划模式。三英国开发控制的经验与启示1英国开发控制的经验（1）开发的定义与开发规则在英国的开发控制中，首先要明晰什么是“开发”，以及它是否被许可。1990年城乡规划法中对“开发”的定义是“在地面、地上、地底所开展的建设、工程、采矿等活动；或对建筑和土地进行用途的实质性转变（materialchange）”。在这个定义之上还有许多精确的法定附带

19、条款，一些行为也包括在“开发”的定义中，例如“建筑物的拆除、将一个住房分为两个或更多的单元、建筑物的结构转变、原材料的采掘工程、广告的展示等”。其他的一些行为则不在“开发”定义内，例如“大部分的建筑维护工作、市政设施的加固工程、在自家宅院内出于偶然性休闲享乐的行为、以农业和林业为目的的行为等”。此外一些由中央大臣指令实施的行为也可以排除在“开发”以外4。开发不仅仅指物质上的工程，还包括土地或建筑的用途改变。若构成开发，这种改变必须是实质性的，也就是本质性的事实上这个概念难以定义，在法律中也没有定义。种类上的转变是实质性的（例如一个住宅变成商店），但是在程度上的转变也有可能是实质性的，例如某个家

20、庭的私人住所里收留了一个寄宿者，这本身并不构成实质上的改变，只要这个住所还保留了原有的私人居住用途；但是当一个私人住所变成一个公开的为寄宿者提供住宿、饮食服务的地方，或者变成私人旅馆时，那么这种实质上的改变就构成了开发。实践中的难题还在于建筑物部分用途的改变、辅助性用途的产生，以及用途的实质性转变与用途中断之间的差别。对此法庭根据大量的案例，给出一些边缘性的情况和审查时需要考虑的标准。为了实现充分的开发控制，除了要对开发进行复杂的定义外，还需要通过开发规则去管理开发行为。开发规则是指中央环境事务大臣制定的城市规划一般开发许可规则（GPDO），城市规划用途分类规则（UCO）和城市规划专项开发规则

21、（SDO）。城市规划用途分类规则共分为四部分用途，每一部分用途都细分了一定的类别。在同一类别内的用途改变并不构成开发，因而是不需要规划许可的。例如一个商店可以由理发店转变成殡仪馆或者甜品店（反之亦然），但是它不能转成旅馆或者熟热食品外卖店，因为他们是在不同分类里的。需要强调的是，这个规则只是指用途的改变，而不是指任何建设工程；而且在不同用途之间的转变是不能随意进行的，至于这个转变是否构成开发，则取决于转变是否是“实质性的”。城市规划一般开发许可规则针对全面的开发行为，按照开发程度为特定类型的开发预先给出一般开发许可，尤其是小型的开发行为。规则中涉及的开发行为有33种，内容包括：住宅庭院内的开发

22、，其中开发强度限制在带露台住宅体积的10%，分离式住宅体积的15%，总体积不得超过115立方为；小型开发项目，例如筑墙或者栅栏并在上面绘画，但高度不得超过2米；与建造以及临时性的采掘作业相关的临时性建筑和用途5，等等。城市规划专项开发规则通常是针对特殊地区或者特殊的开发类型。它的内容与其它规则相似，也经常需要接受议会的辩论或因上下议院的决定而被取消。在英格兰和威尔士制定的19条城市规划专项开发规则中的大部分都是为了促进城市开发公司的工作，规则授予的许可通常是针对公司提出的计划，地方规划机构对此无决策权，必须由中央环境事务大臣通过。（2）规划许可中的实质性考虑1990年英国的城乡规划法致力于建立

23、一个“规划引导”的开发控制体系。英国开发规划的内容与开发控制是紧密相连的，但开发规划并非开发控制的唯一依据，对于开发申请或者规划上诉的决策除了根据开发规划来确定外，还可以有其他“实质性的考虑”。英国开发控制体系中的“实质性考虑（materialconsiderations）”是一个广泛的概念，它没有法律上的定义，法院对此的解释通常是透过案例的总结去阐述它的特征。基本上“任何与土地使用和开发相关的要素都能成为开发控制的考虑范围”。为检验在具体规划决策中的考虑是否具有“实质性”，上议院曾经给出一个三重的检验标准：是否以规划目的为依据；是否与开发项目相关；是否是合理的6。然而以上的标准只提供了十分有

24、限的指引，在具体的个案审批中，需要考虑的因素繁多复杂，例如包括了拟建建筑的位置和外观，基地的适宜性以及可达性等。其他与之相关的因素还包括开发项目对环境的影响，基地原有的历史与美学特征，开发所获得的经济和社会效益等。此外，对于一些个案还有财政上的考虑，包括所有者个人的经济条件。这些考虑是否会成为实质性的，取决于每个个案的具体情况。基本上，很少的考虑因素会被法院认为是非实质性的，除非它故意忽略规划收益或公然违法。除了个案的自身和相关因素，中央政府的通告和规划政策指引在规划决策中也总是作为“实质性的考虑”。虽然它们没有正式的法定效力（指通过正式的公众参与和审查程序，如法定开发规划），但是地方规划机构

25、在做出决策时必须考虑，例如在开发规划之后颁布的国家政策修订是特别重要的考虑要素（以政策修订来补救规划的滞后）。与欧洲大陆法典化的国家不同，英国的规划法律文件除了中央颁布的通告和规划指引外无处不在，“法院认为相关的政策包括白皮书、通告、政策指引、以前的决策、议院的书面答复，甚至是午餐后的演讲或专家会议上的宣言”6。总而言之，对于哪些事项应被视为规划决策的实质性考虑，实际是很少限制的，也缺少清晰的指引。正是由于“实质性考虑”这个概念，英国地方政府才有了他们著名的自由裁量权。（3）开发控制中的其他管理手段地方政府在开发控制上的权力远不止授予或拒绝规划许可。政府还可以干预现有的用途并撤销已经发出的许可

26、，即使这个开发已经发生。撤回命令和修改命令是在开发还没有产生时（或用途发生转变前）发出的。地方规划机构在撤回或修改的许可条件中必须“考虑开发规划和其他实质性的因素”，并且不能过多地影响原已审批通过的开发。若该命令遭到反对，地方规划机构必须将其呈交给事务大臣批准。同时要向受影响土地的所有者、占有者以及认为受到规则影响的人发出通告。在通告生效的一定期限内（不少于28天），相关受影响的人可以向事务大臣指定的人员申请会面和聆询。事务大臣最终根据相关意见批准命令或做出修改。若命令没有遭到反对，规划机构必须针对因命令造成开发中途夭折的损失进行赔偿，因此地方政府总是很慎重地使用这些命令6。中止命令拥有更广泛

27、的权力。英国的规划法律并没有假定当规划政策生效时，现有与规划不一致的用途都要消失。中止命令是处理那些已经存在的土地用途。它可以中止任何现有的土地用途（无论是合法的或不合法的）或对继续使用该用途增加条件；要求更改或拆除建筑物或构筑物；同时还可以对符合该命令特定条件的开发授予规划许可。当地方规划机构认为有利于本地良好的规划利益（包括宜人性利益）时，就可以做出中止命令。与撤回命令和修改命令不同，中止命令必须获得国务大臣的通过。在批准该命令前，事务大臣需要听取受影响者的意见，只有当案件涉及面非常大时，才会批准使用。同时根据规划法的赔偿要求，政府需要赔偿执行该命令时产生的各种花费和贬值差价。因为该命令涉

28、及的赔偿费高，因此对于大型项目规划的审批当局均非常慎重，以避免最终会发出中止命令的可能6。2英国开发控制经验对我国规划管理的启示（1）探索相对独立的开发控制体系英国规划编制框架中的所有文件都是开发控制的“实质性考虑”因素，即规划文件并非直接限制开发控制的权利，规划管理人员有充分的自由裁量权结合项目实际去权衡、平衡各类型的规划要求。英国采用的自由裁量式体系是建立在案例法和实用主义的传统上，对于预先定义整个开发行为抱有怀疑的态度，它认为在决定个别的规划许可之前是不可能预测所有的情况的。在自由裁量的体系中，规划和开发控制的决策没有绝对的关系，最终决策也许是依赖别的因素而非规划成果。规划是政策的预测而

29、不是政策的结果，开发控制可以在正式规划成果缺位的情况下存在，调用被公认的规划政策标准。只有建立约束机制的自由裁量权才能有效地发挥作用。英国规划体系中，这套潜在的约束机制包括了三个因素：一是“代议制”的民主制度，作为民选官员随时受到民众监督；二是决策时所依据的地方和国家的政策，以及开发规划和开发控制随时可能接受中央政府的“抽审”；三是当决策的合法性受到质疑时需要接受司法性的审查。我国现行规划管理是实行“一书两证”的规划许可制度。这个制度主要借鉴了英国开发控制中的许可证制度，但比其更为严格和复杂。城市规划行政主管部门通过核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，依法对开发建设

30、活动实施管理和控制，以确保城市规划的意图得以贯彻和实现。在行政审批过程中，控制性详细规划是开发控制的重要依据，但并不是唯一的依据，规划管理人员还可以考虑其他必要的因素。例如不同城市根据自身的实际情况将城市设计政策、法定图则、特定地区（如历史街区）的规划政策等也作为城市开发的依据。而且由于规划部门具有控制性详规的编制和审批权力，因此实际上也具有规划的调整权力，这为适应城市规划的不确定性提供了一种灵活的开发控制方式，并且赋予规划部门较大的自由裁量权。然而新版城乡规划法强化了控制性详细规划的法定地位，明确规定控制性详细规划作为出让土地的前提。通过控制性详细规划法定化的模式试图解决规划管理中任意调整规

31、划以及可能出现的寻租行为，却难免会陷入一个自相矛盾的错位困境：解决行政中的腐败问题应寻求行政和法律手段，而城市规划管理应遵循城市发展的本质。城市发展存在不确定性的特征，当法定的规划成为规划管理的直接依据，实际也就禁锢了自由裁量权的运用，削弱了管理机构在具体实践中对规划进行调整、修改的权力，“一书两证”制度成为多余的环节。英国的自由裁量权是在传统“控权式”的程序法背景下逐步授予行政机构去实现开发控制的目的，中国的规划管理是参考英国模式强化自由裁量权的外部监督，建立相对独立的开发控制体系，还是采用美国区划模式将规划转化为法律直接约束管理者和开发者的行为，依然需要在实践中探索和总结。（2）扩大规划管

32、理的对象我国规划管理的对象是城市规划区内新建、扩建和改建的建筑工程和市政工程。这些对象需要符合城市规划的要求才被纳入管理范畴，而城市规划的管理手段主要是透过对土地使用性质和开发条件进行限定。这样的限定在现实中就很容易忽略了许多类型的开发行为，譬如规划没有覆盖的地区开发行为应如何管理？建筑物的装修改造、住宅的租赁行为若造成负面的环境影响，是否应属于规划管理的对象？最为现实的问题就是，在市场化的选择下，建筑物的性质并非一定与土地的使用性质相吻合，因此仅仅通过土地用途进行管理是不可能涵盖所有的建筑使用功能的。比如商住混合的现象，商业与居住各占多少比例，传统的用地分类标准是不能解决这类问题的。由此可见

33、，只有对城市规划的管理对象也就是开发行为进行全面定义，才能有效管理城市的建设。在英国，开发控制是作为一个相对独立的运作体系。除了1990年城乡规划法中对“开发”的定义本身，还有许多精确的法定附带条款。由于用途的实质性转变难以用成文法去定义，对此法庭根据大量的案例，给出一些边缘性的情况和审查时需要考虑的标准。对开发行为的控制，除了依据开发规划外，英国还有一系列的开发规则，它们适用于普遍性的开发行为，同时也有效地提高了规划管理的效率。由案例式管理转向通则式管理，便于规划管理的公平、公正与公开。这对改善我国规划管理工作是一个非常有价值的经验。（3）完善规划救济制度城市规划管理作为行政管理的一部分，依

34、照一系列的行政法，建立上诉和复议等救济渠道是保证规划管理公开公正的手段。同时，在开发控制的过程中，规划上诉构成了整个规划体系的反馈环节，诉讼内容实质反映了规划政策以及体系的运作效果。在中国，行政复议法和行政诉讼法赋予了规划行为相对人对于规划行为的行政救济和法律救济手段。然而规划法里对救济权利仅赋予了违反“一书两证”的个人和组织，对于城市规划行政主管部门侵犯了公民合法权利的违法行政行为（如违法编制城市规划，违法核发建设用地规划许可证等），却没有给予受害人提供任何救济途径。对此争论的焦点在于城市规划的制定和成果是一种抽象的行政行为，根据目前的行政复议法和行政诉讼法是不可诉的。至于起诉人又必须是利益

35、相关人，导致公益诉讼无从诉起。救济权利中的另一个问题是复议机构的法律责任不明确。根据行政复议法，申请人可以向做出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，但是城乡规划法并没有明确技术违规和行政失责的追究程序和责任主体的具体界定。譬如是市规划局作出的决定，市民应该到市政府、省政府、还是省人大去申请？而且规划的行政决策往往是根据上一级部门的精神，因此复议机构的中立性是受到质疑的。若诉讼者不满足复议手段，他还可以采取行政上诉的渠道，通过法院进行判决，以司法部门介入行政范畴。然而，这里也存在一个司法有限性的问题，司法手段如何对专业的行政内容做出审查？若法院最终通过两审制度必须对规划诉讼做出判决，是否意味着法

36、院间接成为了规划部门的上一级决策机关？若法院不能对实体内容进行专业审查，是否应转移至程序的保障呢？尤其在具体的规划决策中，其意义更体现在利益的协调关系上，因此我们的规划体系应建立起相关利益主体的参与机制和规划决策的公布机制，而司法审查的重点只需要放在程序的履行义务上。在英国，规划纠纷的解决方式是把半司法性的聆询和听证引入规划编制的公众参与以及规划复议阶段，形成规划体系的内部循环。尽管本质为行政行为，但通过司法的形式有助于各方意见的充分表达与协商。聆询主持直接由中央环境部的监察员承担，其角色确保中立和专业。整个规划运作体系架构简单，关系清晰。以专业人士充当半司法角色，对政策的合理性，在实施中出现

37、的问题都能及时发现和纠正。在规划复议中若原告不服可进一步上诉至最高法院，但最高法院只能对复议的程序性问题进行审查，对于规划决策是否符合地区规划，是否合理等技术性问题，法院是不能进行裁决的。此方式对于法院与行政部门的角色分工，实体审查与程序审查的清晰界定是值得我们参考的。（4）完善规划管理手段英国开发控制的覆盖面不但包括授予规划许可的行为，对于已发出的规划许可可能出现的调整、撤回、中止等情况，都有相关的手段进行处理，包括修改命令、撤回命令和中止命令等。其中中止命令还可以干预现有的土地用途。这些手段对完善规划管理工作十分必要，因为规划是不可能一成不变，尤其在城市快速发展时期，规划往往跟不上变化，已

38、发出的规划许可很可能因现实条件的转变而需要调整或撤回。英国规划体系正是立足于城市规划缺乏绝对确定性的本质，大部分规划工作都是与不确定性作斗争。我国规划体系改革也必须认识到这一本质问题，完善规划运行的机制，一方面要赋予行政机构应对各种开发情形充分的权力，另一方面也要赋予利益相关者协商和获取赔偿的权利，两方面结合起来才能全面地规范规划管理工作。（5）构建绩效评价体系从撒切尔政府上台后，英国的开发控制体系一直处于政府公共管理改革的范畴内。早期的改革只是单纯提高审批效率，后期意识到效率和质量并重，并为此制定了一系列的绩效评估标准。1997年工党政府上台后，推行“最大价值”的绩效目标。它不仅仅是针对经济

39、及其效率的，也关注公共服务的效率和质量，通过建立一个广泛的绩效指标和目标的框架，将提高效率和质量结合起来。这些指标部分是全国性的，部分则是由地方政府自己定义的。地方规划机构需要制定一个五年计划，并且每年进行检讨总结。在“最大价值”的规划绩效指标中，关于开发控制的评分条款包括：提供预申请的讨论；用公开的出版物说明开发控制过程中每个阶段的目标；上诉的案件少于40%；委托决策的数目占70%或更多；没有针对规划部门关于徇私舞弊的调查；提供一站式服务7。从英国规划领域的公共管理改革，我们会发现规划是一个综合目标和综合管理的过程，综合目标包括资源、环境、社会、经济等；综合管理包括预算、审计、监察、成本结算

40、、效果评估等。开发控制作为政府的一项管理职能，同时也是属于面向市民的公共服务，以现代公共管理的方式监控开发控制的运作，有助于提高政府工作的效率和质量。四对我国规划体系的反思与展望当前我国的规划体系正处于转型与变革阶段。在这个时期，法律法规的建构仍在探索与完善，社会经济关系正在重新调整和建立。在这个宏观的背景下，我国的城市规划模式也在改革中不断摸索，并未形成一个成熟定型的模式。英国城乡规划为我们展示了全面的英国规划体系，诚如作者所言，规划文件浩如烟海，越来越不确定城乡规划应该包含哪些内容。在开发规划和开发控制的主轴之外，作者经过甄选后为我们详细解读的规划议题包括了规划的本质及其历史演变；中央、区

41、域和地方政府的行政管理职能；欧盟及其环境和区域政策；开发控制机制；城市增长管理和住房供应政策；规划的可持续发展原则；乡村的社会和经济发展；自然环境规划，废物和污染的控制；历史和自然遗产的保护；城市复兴与更新；社区参与规划；规划职业的转变以及规划师的教育，等等。这些领域深入的研究和不断更新的成果，为我国当前枝叶尚未繁茂的规划体系提供了富有价值的参考，例如乡村规划除了关注乡村建成区外，还涵盖所有自然保育中与空间相关的领域，其目标指向了人与自然的和谐共处。我国虽然已提出城乡规划的概念，但乡村规划等同村庄规划，城乡规划尚未实现国土全覆盖，乡村规划如何促进乡村发展，同时保护广大乡村地区的自然环境，同样可

42、以向英国的规划体系取经。我国在改革开放后的30年间已快速经历了西方需要近百年来解决的种种挑战与矛盾。在城市化快速发展期，城市规划的主要任务是提出规划方案，而与此同时，市场经济的多元化又迫使我们要关注规划过程，通过规划磋商和利益平衡来解决矛盾。如何编制适合中国国情的规划方案，如何与市场打交道，如何制定有效的“游戏规则”，如何切实保障市场经济下的公共利益，如何通过制度建设完善我国的城市规划体系是当前规划学者需要不断思考的问题。城市规划体系是一个整体协调的系统，我们在思考城市规划出现的局部问题时，需要以一个整体的视角重新审视与反思现有规划体系的运作。此次笔者参与翻译的英国城乡规划已是第14版，足以见

43、其在英国具有经久不衰的影响力。笔者在数年前阅读本书英文版，遂感此书内容之精湛，启示之深刻，此番推介到中国，希望能为规划界展现英国城乡规划的历史维度和充分信息，提供完整深入的英国规划体系全貌，从中汲取有益养分，为我国规划体系的茁壮成长贡献力量。注：英国城乡规划第14版中文版将于近期由东南出版社出版，此篇文章为笔者译后的思考和体会，希望能成为读者阅读此书的导引，其中总结的若干观点也期待与同行交流共享。【Abstract】AnotablefeatureoftheBritainurbanplan-ningsystemistheunusualextenttowhichitembracesdiscre-tionItisbuiltonatraditionofcaselawandofapra