完善我国水权制度若干构想

1、水是人类生活、生产的必需品，水权与每个人息息相关。因此，应当以完善的法律制度予以 充分保障。无论实体上的制度还是程序上的制度，都必须科学可行并得到切实的遵守，这样 社会才会秩序井然，水资源才能得到最优配置。然而，我国现行水权法律制度还存在许多缺 失，因此，完善我国水权制度势在必行。笔者认为，应从以下方面完善我国现行水权制度。一、建立水权交易制度，充分发挥市场机制有效配置水资源的作用我国在 20 世纪 90 年代已成为世界第一用水大国，水资源短缺成为我国社会经济可持续发展 的重要制约因素。因此，节约用水、合理用水，克服用水危机成为当前我国经济发展所必须 面对的问题。水法 规定的节约用水制度对缓解

2、我国水资源匮乏的局面无疑是有益的， 但是 它毕竟是一种导向性的软约束，对水资源的培植起不到决定性的作用。在市场经济中，作为 市场主体的企业和个人都是理性的“经济人” ，是自身最大利益的追求者， “趋利性”是其 本质，缺乏强有力的软约束制度很难要求他们为社会去牺牲个人利益。因此，笔者认为，利 用“经济人”的趋利本性，建立水权交易制度，充分发挥市场机制的作用，是合理高效配置 水资源的有效途径。然而，我国现行法律制度对此持否定态度；但现实中却在悄悄进行，所 以建立水权交易制度势在必行。（一）科学界定我国水法中水资源的概念水法对水资源概念没有作科学的定义， 只是对水资源的存在范围作了规定。 水法规定：

3、 本法所称水资源，包括地表水和地下水。此规定不是对水资源概念的作科学定义，它没有反 映水资源的本质特征存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范 围来界定水资源的概念显然是不科学的和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还 有产品水 （包括人造水） 。尽管产品水来源于自然资源水， 在物理性质上与之毫无区别， 但由 于它包含人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行水法关于 水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地 表水和地下水” ，“水资源属于国家所有” ；你家游泳池的水属于地表水， 所以你家游泳池的属 于国家所有

4、。 显然，这个逻辑结论是错误的。 因为，你家游泳池的水是你花钱买来的产品水， 怎么变成了国家所有呢？结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地 表水和地下水” 。因此，笔者认为， 水法对于水资源的定义应修改为： “本法所称水资源， 即自然资源水，是指存在于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和 地下自然资源水”二）明确地表明各种载体中水的权属 明晰的产权是交易的基础。要实行水权交易制度，首先必须明晰存于自然界各种水载体中的 水产权。我国水法 规定，水资源属于国家所有。 水资源的所有权由国务院代表国家行使。 农村集体经济组织的水塘和由 农村集体经济组织修建管理的

5、水库中的水， 归各该农村集体经 济组织使用。这是法律对水资源权属界定的依据。根据本条规定，地下水属于国家所有的自 然资源是毫无争议的，因为地下水所存在的场所简单统一，完全处于自然状态，没有介入人 类劳动；而地表水属于国家所有争议极大，因为地表水所存在的场所非常广泛和复杂，介入 人类劳动的情况和程度也不一样。江河、湖泊天工所成，其水来自于自然，属于国家所有， 大家均无意见，但对水塘水库等人工载体之水属于国家所有则众说纷纭。笔者认为，该条存 在以下两个问题：1. 水法将水塘、水库等人工载体中的水界定为国家所有，与其他法律法规相悖，也与水 权理论不符笔者认为，水塘水库等人工修筑的水载体犹如一个取水装

6、置， 其所载之水已介入了人类劳动。 不再是自然资源水，具有产品水的属性。其理由有二：一是人工水塘水库本身包含了大量的 人力物力，应视为取水工程，已进入取水工程的水属于工程水即产品水；二是人们拦截雨水 或泉水进入水塘水库中的水界定为自然资源水，其权属归国家所有，水塘水库的投资修建者 对水体只享有使用权而无处分权，那么投资修建者就不能够将水塘水库中的水进行处分。这 与实际情况是不相符的，在实际中因抗旱的需要，往往工程的投资修建者或管理者都要卖水 或因养殖人捕鱼的需要而抽干水，这些行为都是一种实质的处分行为。所以，这种界定与民 法原理相悖，而且不利于调动社会力量投资水利事业的积极性，使自然资源水白白

7、地流入大 海。笔者认为，对水塘水库等人工载体中的水应界定为产品水，其所有权归工程投资修建者 所有。但是，法律应对其所有权作以下限制。（1）投资修建者应向国家缴纳水资源费。 因为， 水塘水库等人工载体中的水来源于国家的水 资源，不管是天上降水还是地下泉水都属于国家水资源范畴。（ 2）居民为了生活生产所需少量用水， 有权以人力、 畜力的方式在水塘水库中免费取水。 这 是为了保障公民生活用水权优先的需要而设计的制度。（ 3）国家为了公共利益的需要， 有权对水塘水库等人工载体中的水进行征用， 但必须给予适 当的补偿。这样的制度安排也符合宪法中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产

8、实行征收或者征用并给予补偿”的规定。2. 法律只对农村集体经济组织的水塘、水库中的水的权属进行了界定，没有对其他经济主体 修建的水塘、水库中的水的权属作出规定随着市场经济的发展，水权交易制度的实施，投资水利建设的市场主体将越来越多，假如其 他单位和个人投资修建的水塘水库，他们对水塘水库中的水没有使用权或所有权呢？显然， 这种立法理念比较 “短视”，其观念和思维还停留在计划经济时代， 只看到了计划经济条件下 修筑水塘水库的单一主体农村集体经济组织，而没有看到市场经济条件下水塘水库投资主 体将多元化。笔者认为，起码应遵循“谁投资、谁受益”的原则来设计和界定水资源的使用 权。水法应增加一款： “其他

9、投资者修建的水塘水库的水归其所有。 ”综上所述，笔者建议水法第三条修改为： “水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务 院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归 各农村集体组织所有。其他投资者修建的水塘水库中的水归其所有。 ”三）完善水权体系的有关法律规定1. 完善宪法对水权的确认和保障 笔者认为 , 应当在宪法明确规定以下内容：（ 1） 中华人民共和国水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。这一 规定旨在表明国家水资源所有权的唯一主体。（ 2）任何单位和个人都有权依法获得水资源的使用权，但同时负有保护水资源的义务。 这一规定旨在赋予公民

10、和单位对水资源的使用权。（ 3）国家鼓励单位和个人依法开发水资源和进行水利基础设施建设，以保护其合法权益。 这一规定旨在引入竞争急智，促进水资源的有效利用和保护。2. 完善民法 、水法等法律对水权的确认和保障建议在未来的民法典和修订水法时明确以下内容。（1）明确确立水权的财产权性质，并在此基础上构建水权体系。（2）明确赋予单位、公民个人的水资源使用权；同时，允许依法取得的水资源使用权、特许 取水权的买卖、出租、抵押或以其他形式合法转让，以实现对水资源的优化配置。（ 3）完善水权责任制度， 确立对高危作业侵犯水权的严格责任制度， 其法定免责事由除受害 者故意引起的外；因第三人过错、不可抗力的情形

11、引起的侵权行为，加害人如果采取了相应 合理的措施仍不能避免的也应纳入免责范围。（ 4）赋予农村集体经济组织对其所有的水塘和修建的水库中的水以所有权， 赋予其他投资者 对其兴建的载水工程中的水以所有权。（ 5）规定其他组织和个人对自己享有所有权的载水工具中的水可以实施处分行为， 但要向国 家缴纳水资源费，以体现水资源的国家所有。二、完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制水价包括水资源费、环境水价和工程水价。水资源是指水资源所有人为了彰显自己所有权， 保护和管理水资源，使其达到永续利用的目的，而向水资源使用者征收的费用。水资源具有 的经济价值是水价产生的基础。水是一种特殊的商品，这就决定

12、了水作为一种商品进入市场 的必要性和必须尊重市场经济客观存在的价值规律。（一）现行水价制度不合理的主要表现长期以来， 在计划经济体制下， 水被认为是 “社会福利” ，是无偿供给的， 因而形成了水无价、 廉价的思维定势，无视水资源的商品属性和市场规律，制定的水价不能体现水作为商品所应 具有的价值，从而导致水资源的极大浪费。我国现行水价制度不合理主要表现在以下几个方 面。1. 确定水价依据不科学水资源在我国的分布存在着空间和时间上的差别，加之水资源的稀缺性。因此，应当根据不 同地域和不同季节实行不同的水价，以此来体现水资源作为商品的属性。国家发展和改革委 员会与水利部联合制定，自 2004 年 1

13、 月 1 日起实行的水利工程供水价格管理办法第 10 条规定：“根据国家经济政策以及用水户的承受能力， 水利工程供水价格按供水对象分为农业 用水价格和非农业用水价格农业用水价格按供水生产成本和费用核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加23个百分点确定。”笔者认为，现行法律规定还存在不足，主要体现在以下两方面。（1） 单纯依靠用水量多少作为以下厘定水价的标准, 不能体现水资源的稀缺性程度。水作为 一种商品，自然应当尊重价值规律，其价格同商品的稀缺性程度紧密相关，水资源的价值随 供求关系而上下波动。在

14、我国，这种供求关系影响不仅表现为用水量的多少，在很大程度上 还表现为季节和地域影响。我国北方地区水资源相对贫乏，相应的水价应当较高；南方水资 源丰沛，水价可适当降低，经济发达地区的水价在同一程度上应当高于经济欠发达地区的水 价。但我国仅根据需要水量的多少来制定水价的做法并未真正反映水市场的供求状况和稀缺 程度，与价值规律的要求相悖。需要指出的是，笔者所称的不同季节和地域对价格的影响不能单纯的割裂两者关系的角度考 虑，否则在我国经济尚欠发达且水资源又十分匮乏的西北地区。高昂的水价将使人们难以承 受；同样也并不意味着在水资源丰富的地区，水资源就可以任意获取而无需支付任何代价。（2） 对工业、农业和

15、生活用水的水价未能作出明确区分。水利工程供水价格管理办法仅 区分了农业用水和非农业用水： “农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、 经济作物用 水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其 他用水。”而对于工业用水的价格， 没有依据水源状况、 污染程度、 供水时间以及提高水量和 改善水质而采取的工程措施等差别，分别采用不同的收费标准；对于城市用水收费未能从供 水企业的成本考虑出发制定水价。对于农业用水的状况就更为混乱：一方面，对直接抽取地 下水灌溉农田而不缴纳水资源费的行为，国家还没有采取有效的制约和监督措施加以解决； 另一方面，在我国的总体耗水中，农业

16、所占的比重相当大，而农业用水价格的制定没有从水 资源状况和供求关系方面考虑供水成本，客观上纵容了水资源浪费行为。2. 水价偏低水资源有偿使用制度在我国计划经济向市场经济过度的过程中确立的。水价偏低是我国近年 来普遍存在的问题，它不反映价值也不体现供求关系，是有偿使用制度确立后存在的问题。 据资料显示：在水价问题上我国长期实行的是全民财政补贴政策，水费在工业产品成本中约 占 0.1% 0.4%，在其他发达国家中则远远高于这一比重；在我国一般工业生产中原材料费用约占产品成本的 70%，大大高于发达国家；而水费在居民生活费中的比例却不足0.5%，许多国家则约占2%截止2001年底，全国36个大中城市

17、居民生活用水已由0.14元/m3调整至1.27元/m3。但在法国巴黎，城市供水价格折合人民币为21元/m3,甚至连水资源丰富的加拿大，供水价格也约为人民币5元/m3。我国自来水作为稀缺性资源的价值仍没有得到完全体现。低廉的水费不但使我国供水公司面临开工不足和亏损的困境， 而且抑制城市供水事业的发展， 甚至严重阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么 一个理性经济人的用水量就会趋于不断扩大，而不会自觉节制。实践中，我国工业用水的重 复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅仅在技术方面 的限制，更在于缺乏水价的激励。水价过低带来的直接后果

18、，就国家方面而言，是国有水资 产严重流失，财政收入降低；就供水企业而言，它也会因此而入不敷出，水利工程老化，导 致缺乏水工程的维持管理资金，从而制约水资源的可持续发展开发和利用；而对用户来说， 低价必然导致用水浪费，排污量大，不利于节水措施的开展，给节水环境和供水带来巨大压 力。（二）我国水价制度的完善水价不合理是我国长期实行计划经济体制留下的后遗症。近年来，随着市场经济体制的逐步 确立，我国已开始对水实行收费。但这种收费并非建立在科学标准基础上，以至于出现水价 过低、水价结构不合理现象。笔者认为，应当从以下几方面完善水价制度。1. 确定科学的水价制定依据制定水价是一个复杂的过程。在市场经济条

19、件下，制定水价必须有科学的依据。只有按照科 学依据参照各方面的因素制定的水价，才符合市场经济的发展规律，既反映价值规律，又体 现供求关系。概括起来，制定水价应当参照如下因素。（1）所有权因素即直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让金，即水资源费。其原因在于作为资源 的所有者，不但享有水资源的所有权，还要投入大量的人力、物力、财力进行水利、水保工 程建设及水资源管理等活动，水资源费不仅是一定水资源的对价，还是对所有者的投入的一 种补偿。按照所有权因素制定的水价是水市场价的基准价，其他因素是影响水价上下波动的 直接原因。（ 2） 可供水总量因素制定水价应当考虑当年水资源的丰枯程度， 在确定可

20、供分配的水资源总量的基础上确定水价。 这是因为在市场经济条件下，水价格应随供求关系的变化而上下波动。如果不按可供水量定 价，必然违背市场规律，不利于保护水资源。这也是水的以供定需原则在水价上的反映。（3）地域、季节因素制定水价应当考虑用水地域和季节，对水资源丰沛地区实行低水价，水资源相对短缺地区实 行高水价；对丰水季节实行低水价，枯水季节实行高水价，以避免无节制取用水，造成水资 源浪费。（ 4） 产业因素这与国家的整个产业发展政策直接相关。 制定水价对国家重点发展的行业应当给予优惠政策， 以实现国家对经济的宏观调控职能，如对当前国家扶持的农业、环保产业等用水应当实行低 水价。（ 5） 用水水质

21、因素 对水质要求高的用水者应当适用高水价， 对水质要求低的用水者适用低水价； 对取用自来水、 地下水实行较高水价，对使用回用水实行较低水价。这表明水价也必须体现以质论价、高质 高价的理念，这样才有利于减少污染和浪费。（ 6） 水污染因素根据用水者的排污量确定水价，对污染较大的企业适用高水价，污染小或无污染的用水者适 用低水价，有效控制污染源。（7）水务企业的经济效益因素水务企业同样要追求经济效益，如果水价过低，企业经济效益差，必然挫伤水务企业的生产 积极性，也没有足够的资金提高供水质量，更不利于保证正常的用水秩序。2. 优化水价结构，使之符合市场经济规律要求和保护水资源的需要水价结构是指构成水

22、价的各种比例关系。考察我国现有的水价结构，一个突出的问题就是还 不能收真正体现市场供求关系、保护水资源、实现水资源的可持续利用的水价。优化水价结 构必须遵循价值规律和可持续发展的原则，一方面完善水价构成。使水价体现价值规律的要 求；另一方面对不同的产业用水实行差别水价。（1）完善水价构成水价包括资源水价、工程水价和环境水价。由于水资源属于国家所有，除特殊情况外，取用 水者都应当向国家缴纳水资源费。工程水价是指经水工程加工的产品水的市场价格，应当包 括水工程的加工费用、税金和合理收益。环境水价即污水处理费，包括取用水带来的外部性 补偿和产生的污水处理成本。（2）实行差别水价过去我国的水价要么没有

23、包括水资源费，要么没有包括污水处理费，要么象征性地收取水资 源费和污水处理费， 甚至有的两者都不收取。 这不仅造成水价过低， 水务企业经济效益低下， 而且造成大量的水污染和浪费现象。科学的水价结构应当是：直接从江河取用水的包括资源 水价和环境水价；使用水工程供水的应当包括资源水价、工程水价和环境水价。必须改变传 统的收费方式，调整水价结构，把水资源费和污水处理费纳入收费项目。据此，应当及时修 订城市供水价格管理办法 ，对供水成本中要考虑水资源费， 同时合理确定污水处理费， 水价结构逐步趋于优化，满足市场规律的客观要求，促进水资源的可持续利用。以前，我国在水价制定上仅仅考虑用水量，对不同行业使用

24、统一水价。这种“一刀切”的做 法不仅不能体现国家的产业政策，导致国家对扶持行业的优惠政策失灵，同时还因为节约用 水与不节约用水一样，造成水资源的极大浪费，不利于节水政策的推行。为保障国家产业政 策的实施， 鼓励节约用水， 应当针对不同行业， 不同企业实行有差别的水价政策。 具体办法： 对国家需要大力扶持和鼓励发展的行业，如生态农业、园艺业、环保产业等实行低水价；对 需要稳定发展的行业、 企业采用中等水价， 如对工业中的低污染企业等； 对需要限制的行业、 企业，如污染严重的化工、 冶金、 纺织、造纸等行业采用高水价， 以促使这些行业改进技术， 提高水资源利用效率，尽量将经济的外部性成本内在化，直

25、至迫使其研制、开发新的污染小 的环保替代产品。三 . 健全用水制度，提高水资源的利用率目前，我国对水资源的利用效率仍然停留在较低的水平上，这除了科学用水水平低和节水观 念淡薄等原因外，更重要的还在于用水制度的不健全。具体表现在以下几方面：（一）我国用水制度不健全的主要表现1. 工业污水的回收利用制度不健全 由于设备陈旧、工艺落后、管理水平低等原因，我国很多地区的工业生产耗水率很高。同发达国家相比，目前我国工业万元产值用水量103m3,美国是8m3日本只有6m3,用水量是发达国家1020倍；我国工业用水重复利用率仅为55%左右，而发达国家平均为 7585%（刘毅我们离节水社会还有多远 ，载人民日

26、报 2002年 10月 24日）。工业高耗水率和低 重复使用率的现实，迫切要求推行污水回用制度。但由于国家污水回用制度规定不健全，污 水的资源化的利用就存在着制度上的巨大障碍。（ 1 ）污水的回用制度规定不完善。在我国水法 、水污染防治法等有关水资源的法律法 规中均约束对污水回用制度进行规定，导致污水的资源化利用存在着制度上的巨大障碍。（ 2） 污水的 回用缺少相关的技术标准。我国的污水回用工程建设起步晚，工程设施设计、 建设的标准、规范及相关的配套制度不完善。（ 3）缺乏鼓励污水回用制度。 问题主要在两个方面： 一是对于工业污水处理厂的设立缺乏政 策上的有力扶持，污水处理的市场未开放。笔者认

27、为，建设污水回收利用工程是缓解我国日 益严峻的水资源危机的一条新出路。我国现有条件下，污水处理的成本较高，而国家又缺乏 这方面的优惠政策，这不仅使得国内的民间资金难以介入，而且国外资金的投入也存在诸多 限制。二是由于我国污水处理的成本较高，相应的再生水的价格也就高，这就使得企业愿意 选择自来水而不选择再生水，这又在很大程度上阻碍了污水处理工程的发展。2. 农业灌溉节水制度落实不力农业灌溉用水约占我国目前用水量的70%，但有效利用率不到 45%，比先进国家 7080%的利用率低 2030百分点，不少灌区灌溉水量超过农作物实际需水量的 30%到1倍。在黄河灌区， 由于普遍采用漫灌的方式 （特别在中

28、上游地区） ，农用水的利用率极低， 每立方米水的粮食生 产能力只有发达国家的 1/3 左右。如果农业灌溉用水的有效利用率提高 10个百分点， 就可以 节约5001000亿m3的水（葛颜祥、胡继连解秀兰 水权的分配模式与黄河水权的分配 研究，山东社会科学 2002 年第 4 期）。据此，农业种植结构和灌溉方式缺乏合理的制度引导 是造成我国目前农业耕作用水耗水量的重要原因。尽管我国水法规定，各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输 水工程采取必要防渗漏措施，提高农业用水效率。但是，对此在实践中却缺少具体的引导， 尤其是在水资源贫乏的西北地区更为严重，其中突出表现有三：一是以往的种

29、植目标多偏重 于早熟、高产、优质、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了当地水资源的供应状况；二是对 于有耐旱能力的新品种， 国家未采取相应制度予以鼓励耕种， 以至在追求高产的传统观念下， 很多地方对有限的水资源进行掠夺式的经营；三是在农业节水灌溉方式的推广上，由于缺乏 国家资金上的扶持，节水灌溉方式如滴灌用水方式的推广率很低，从而造成水资源利用的严 重浪费。3、城市生活用水存在着较为严重的制度缺陷随着城市居民住房卫生设施条件的不断完善和生活水平的提高，以及城市化进程加快，特别 是第三产业和城市建设的发展，城市生活用水量不断增加。虽然各级政府在城市供水方面做 出了许多工作，增强了城市的供水能力，但是

30、依然不能解决城市缺水问题。在全国600 多个城市中，有 400多个城市存在供水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有110 个，全国城市缺水总量达60亿m3o这表明我国城市生活用水存在着危机，而这种危机与城市生活用水 制度的下列缺陷有着直接的关系。（ 2） 水价低廉导致公民节水意识不强。水是一种商品，在市场中水资源的价格应当体现其 稀缺性。水价低廉使得市场中每个追求个人利益最大化的经济人不会主动地采取节水措施， 外在节水压力的缺乏必然导致在生活用水中不同程度的浪费。（ 3）城市公共设施用水缺乏严格的制度约束，造成大量的公共用水浪费。 由于城市建设的发展，使得城市绿化用水、道路洒水、公园补充用水等不断增加。本来这类用水对水质要求不 高，然而许多地方使用清洁水甚至使用符合饮用水标准的自来水。对这个问题我国尚未用法 律法规手段加以规范。（二）我国用水制度的完善我国大面积用水主要分布于工业，耕作农业和城市，水污染和浪费也要发生在着三大领域。 现在必须通过完善用水制度，提高水资源的利用率。1. 完善工业用水制度由于技术、 管理等方面的原因， 我国工业用水存在着严重的高耗水率、 低重复利用率的现象。 针对这一现象，笔者认为应当建立健全以下几方面制度。1 ）实行严格的淘汰制度 这就需要对高耗