德国存款保险的制度特征及其对中国的启示

1、德国存款保险的制度特征及其对中国的 启示2006-11-7 15:56何广文 冯兴元 【大 中 小】【 打印 】【 我要纠错 】一、德国存款保险体系的历史沿革早在 20 世纪 30 年代，德国信用合作业就建立了救助及担保基金， 以扶持陷于困境的成员信用合作社， 目的在于应付因经济危机而导致的银行破产倒闭事件。私人商业银行业全国协会那么在 1966 年建立了跨区 域性的救急基金 Feuerwehrfonds ，德国储蓄银行及票据清算协会在 1969 年才建立储蓄银行扶持基 金。信用合作部门及储蓄银行部门的保险机制， 一开始就着眼于对于机构的保险， 即间接地对存款者保护； 而私人商业银行业保险基金

2、那么是对储蓄账户、工资账户和退休金账户在一定额度内曾为 1 万马克的存 款的保护，后来又对自然人的在一定额度内约 1 万欧元的活期存款给与保护。1974 年，德国银行业出现了清偿力缺乏事件，特别是赫尔斯塔特 Herstatt 银行的被迫关闭，引 起了社会对金融机构的信任危机，私人商业银行业的存款保障条款也引起了较多的关注和评论，唤起了银 行业协会及立法者采取相应的措施完善其存款保障。除了确立限制外汇期货业务风险的根本原那么，成立流 动性调剂银行股份 Liko-Bank 以救济暂时处于支付危机的金融机构， 1976 年德国金融法的修订，私 人商业银行业决定并建立了全方位的存款者保护措施，并对所有

3、非银行的活期、定期、 储蓄存款给予保障，为此，商业银行自愿参与的存款保障新条例也诞生了。经过多年的运作，德国银行业存款保障体系的稳健 性已得到检验。二、德国银行业存款保险体系的三大支柱德国储蓄银行属于市镇公立银行。德国储蓄银行及票据清算协会Deutsche Sparkassen-undGiroverband ，简称 DSGV 及州储蓄银行协会分别作为联邦级联合体和州级联合体，建立在这些储蓄银 行的根底上，并且成为德国储蓄银行业存款保障体系的载体。德国的立法者企图建立一个对所有金融机构 群体具有同等本钱负担的存款保障机制，以使得所有金融机构平等参与市场竞争。但是，目前推行的存款 保障机制是一个较

4、具弹性的保障机制。尽管已有一些保障机制，但储蓄银行及州银行还是另外建立了自己 的存款保障体系， 这并非缘于保障需求， 而是出于竞争缘故。另建存款保障体系可以减轻承保主体的负担， 降低危机事件的负面影响。到目前为止，储蓄银行的存款保障机制包括州储蓄银行协会的储蓄银行扶持基 金、储蓄银行扶持基金的跨区域性均衡、储蓄银行及票据清算中心的保障性储藏、建立在储蓄银行扶持基 金和保障性储藏根底之上的执行委员会。储蓄银行扶持基金，是州储蓄银行及清算中心协会资产法定的非独立局部。其法规根底是基金章程， 该基金章程又是以 DSGV 的示范章程为根底的。 所有储蓄银行均是其所在区域的区域性协会的成员， 并自 动成

5、为基金组织的成员。当然，储蓄银行与其保障载体、储蓄银行扶持基金之间，在处理需要扶持的事件 时并不总是没有争端的。因为要获得保障机制的保障，必须就有保障需求的债务向承保主体支付费用。如 果出现需要扶持的事件，就以基金章程和 “区域性储蓄银行扶持基金统一使用章程准那么 为评判依据。如果 储蓄银行在没有亏损的情况下不能完全满足债权人的要求，就有获得扶持的可能。在特殊情况下，假设储 蓄银行将因过度负债而亏蚀自有资本，也可以获得扶持。在每种情况下，均是以储蓄银行本身战胜困难的一切努力都业已用尽为前提，这些努力尤其包括使用不公开储藏、由保证人提供担保和与其它储蓄银行兼 并。区域性储蓄银行扶持基金除给予储蓄

6、银行经济扶持措施外，也给予额外资助。在实际操作中，还给予 相关的扶助，如暂时保障、长期性利率优惠贷款或给予利息补助。独立运作的州级扶持基金，在困境中也可得到其它所有同类基金的支持。这是以储蓄银行扶持基金的 跨州均衡章程作为法律根底。假设某项扶持措施所必需的费用超过州级扶持基金所拥有的资金实力，跨区 域性均衡就发挥作用。储蓄银行及票据清算中心的保障性储藏总额应到达非银行客户在这些中心的除住房储蓄存款外所有存款总额的1%。根据储蓄银行保障性储藏章程，成员银行每年以所计算基数的1%。缴纳储藏，直到实际储藏总额到达章程确定总额的 50%. 其余 50% ，成员银行也有补充义务。 如果计算基数提高或是因

7、扶持金 融机构而使储藏减少，成员银行有继续以每年 1% 的比例缴款的义务。德国的信用合作体系由德意志合作银行 DG Bank 、区域性中心合作银行和基层信用合作社即大众银行和莱夫艾森银行组成。信用合作业现行之保险体系由群众银行及莱夫艾森银行联邦协会BVR 的保障基金 Garantiefonds 和保障协会 Garantieverbund 两局部构成，于 1976 年建立。与储蓄 银行业的存款保险机制类似，信用合作业存款保险机制也表现为对存款者是间接性保护。BVR 保障机制实施条例指出，保障基金的目的在于从保障基金中以贷款方式帮助成员机构防止危机或渡过现有难关，防止 损害合作金融机构的信誉度，同

8、时，保证银行债权人的资产平安。并且，成员银行的经济困难应是由业务 关系引起的，而不是信用业普遍存在的危机所致。隶属于 审计协会的信用合作社均参加保障基金。保障基 金和保障协会是德国群众银行及莱夫艾森银行联邦协会的特殊资产，并且与该协会的其他资产分别管理和 经营。联系本地区范围内的成员银行的区域性审计协会，接受德国群众银行及莱夫艾森银行联邦协会的委 托，管理着这局部资产。按年筹集和清偿的保费的计算根底，是信用合作社上年度末拥有的票据额、对客户的负债及通过担保和抵押所获得的债务总额。审计协会每年向信用合作社按客户贷款额的0.5% -2% 收取费用，以缴入保障基金。费用收取比例，一般是根据国民经济景

9、气状况、经济周期和整个合作银行业面临的风险程度来确91 、92、及 97 年是 0.5%；94 、95 、96 年BVR 资料提供注： 1991-1995 年期间，按照与西部信用合作社不同的存款保险费率收定。 1994-2000 年间，存款保险基金收取的保费费率为： 是 0.7% ；98 及 2000 年是 1.25% ；99 年那么为 1% 对原东德的 270 余家信用合作社实现特殊的存款保险条款， 取存款保险费。2002 年以前，德国所有的合作金融机构均是按照统一的费率向基金组织缴纳费用。德国合作金融业 已达成共识， 2002 年开始，将把德国所有的合作金融机构按照风险程度分成三类，并分别

10、制定不同的保 险费率。在需要的情况下，可以收取特殊费用，额度最高可达正常费用的四倍。如果一个审计协会的基金资金 及其特殊费用资金还缺乏以应付危机事件，就通过从其它审计协会管理的基金中支付，即采取跨区域性均 衡。跨区域性均衡，是德国合作金融业保险的重要特征之一。在一般情况下，合作金融机构缴纳的年度保 费的 90% 划归审计协会的存款保险基金帐户，由审计协会负责管理，余下的10% 由德国群众银行及莱夫艾森银行协会总部存款保险部负责管理和调剂。 当一个审计协会在处理危机事件时， 假设出现清偿力缺乏， 其缺乏局部的 90% 将由其余 12 个审计协会分摊，注：德国共有 11 个区域性的合作社审计协会，

11、 6 个 专业性审计协会，除 11 个区域性审计协会外，还有 2 个专业审计协会也负责对合作金融机构的审计，并 负责管理合作金融业存款保险基金。 另外 10% 由群众银行及莱夫艾森银行协会总部存款保险事业部承当。 由此表达合作精神和风险共担共济原那么。合作金融保障体系没有设置最高保障责任限额，其目的在于增强存款者对信用合作社的信任。在解决 危机事件时， BVR 首先通过保障协会对出现困境的金融机构给予担保或保证。 如果需要以现金来处理亏损， 可以从基金资金中获得贷款。假设贷款额度在 200 万马克以内，当地审计协会就可以视情况而做出决定。 超过 200 万马克的基金贷款申请，需由 BVR 决策

12、。在必要时，为实现跨区域性均衡，可以动用其它审计 协会的基金资金。1951 年巴伐利亚银行基金 Bayerischer Bankenfonds 的创设，标志着德国私人商业银行业存款 保险制度的开始。 1966 年，在德国私人商业银行协会的筹措下成立了跨区域性的私人商业银行业共同基 金，即所谓的救急基金 Feuerwehrfonds ，以保障小额存户平安。该基金的承载主体是德国银行业联 邦协会 Bundesverband deutscher Banken ，简称 BdB 。基金集中由 BdB 管理， 并为其特殊资产，由成员缴纳的费用形成。 现行私人商业银行业存款保险制度 是 1976 年 5 月

13、据?德国银行业联邦协会存款保险基金章程? Statut des Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Bank e.V. 在原基金上重组而成。该基金之主要宗旨在于对发生临时性 支付危机的金融机构提供援助，防止金融恐慌的发生，保护存款者的利益。 1976 年的存款保险基金章程 规定了与基金筹集和运作的有关细节。几乎所有的私人商业银行及抵押信贷银行、船舶银行、吸收存款的 分期付款银行均参加了该基金。虽然没有法律强制所有私人商业银行都必须参加保险基金，但除少数几家 在德国经营的外国银行分行外，几乎德国所有的私人商业银行都已参加该基

14、金。因此，在德国的存款保险 机制下，自愿保险原那么表达得较为充分。新注册设立的银行，首先必须参加银行协会，而银行协会那么先鼓 励其参加存款保险基金，这还成为金融当局核发经营许可的最主要的参考条件之一。参加保险基金的成员 需满足的前提是获得联邦金融监管局授予的金融活动许可、成为德国银行审计协会的成员。同时，应保持 必要的流动性及其满足金融法的有关要求。 BdB 定期公开参与基金的所有银行的名单。基金之最高管理机 构为存款保险委员会 Ausschuss f u r die Einlagensicherung 丨。基金原那么上对银行业务中涉及的银行对所有的对非银行机构的债务、对投资公司的债务、债券

15、等保管银行业务的债务均予以保障，但每个债权人的最高保障额为出现支付危机的银行上年度末责任自有资本金 由原始资本、银行拥有的股份额、从利润中提取的积累与开展基金三局部构成的30%. 例如，德国西北部的明兴格拉德巴赫 CC 银行 Moenchengladbacher CC-Bank 1993 年底的责任资本金为 1.816 亿马克， 该银行每个债权人的保额可达5400 万马克， 只有当客户在该银行的存款额超过 5400 万马克时，当该银行倒闭的情况下才会受到损失，而这种情况是很少见的，客户实际上受到全额保障。受到保障的有 活期、定期、储蓄存款及非银行客户的记名式储蓄券。在计算被保护的客户的债权时，

16、是用该客户对该银 行的所有的债权减去对该银行的债务。 不受保障的是以银行不记名可转让 证券 方式所说明的债权债务关系、 其它金融机构对该银行的债权投资公司的基金资产债权除外及该银行的发行的所有权凭证。此外，出 现支付危机的银行的业务主管、合伙人、理事会和监事会成员及他们的配偶和未成年孩子拥有的对该银行 的债权也不受保护。鉴于以银行不记名可转让证券方式实现的债权债务关系越来越多，受保障的要求也越 来越强烈，因此，这一点也被认为是存款保险制度之缺乏。存款保险基金的成员银行，每年 6月30日以其上年度末对客户负债余额的0.3 %。向BdB缴纳年度保险费。对于不动产抵押银行，鉴于其业务结构不同和保障范

17、围有限，其缴费计算根底不同，缴费比例也 不一致。当基金资产缺乏以承当支付需要时， BdB 理事会讨论通过后，可以要求成员银行缴纳年度特别费 用，章程也规定，假设基金资产已集中到一定程度，年度保费也可以减免甚至取消。新参加基金的银行， 除缴纳当年度费用外，还需一次性缴纳相当于当年度费用 3 倍的根底费用。那些没有参加存款保险机制的金融机构，将受到 1998 年成立的德国银行赔偿机构的保护。根据法律 和按照 1994 年欧盟原那么条例设定的最低标准， 该机构对每个存款户存款的 90% 给予保护， 但每个存款户 的最高保障额为 2 万欧元。由此，大多数私人商业银行通过存款保险基金对其客户提供的保障要

18、远远高于 此限额。三、德国存款保险的制度特征1974 年以后，除法定金融机构的加强外，德国银行协会建立在自愿根底上的存款保障也赋予了新的 内容，立法者也肯定了建立在自愿根底上的存款保障，有利于银行体系在竞争中因面临不同风险而采取不 同的措施。因此， 1976-77 年，德国银行业的三大群体合作银行、储蓄银行和商业银行改造了其存款 保障机制，开展成目前所具有的形式。那些拥有较高存款金额的存款者，面临风险型决策时，可以在银行 协会就金融机构对存款的保障情况进行咨询 。不同的存款保障体系新条例产生以来，银行业领域有许多撤并事件发生，但是却没有发生较大的金融危机事件。三大存款保障体系均对国内、国外存款

19、者给予保障，也不管存款货币的种类如何。虽然金融机构和债 权人均有了保障，但这种保障体系没有涉及到对整个金融业的普遍性危机事件的处理问题。就保障对象的 不同，保障体系可以区分为对金融企业的保障体系和对存款者的保障体系。储蓄银行业及合作金融业的保 障体系属于前者，而私人商业银行业的保障体系属于后者。德国政府不直接对银行业的存款保险活动进行干预，因而德国存款保险体系中的三大组成局部都是由 各有关行业协会直接管理和经营的。这样： 1所有保障机制的成员金融机构，均必须缴纳一定的保费， 形成保险基金； 2存款保障涉及到金融机构的国内外分支机构；3受保护的是储户的存款，不管其是以何种币种形式存在： 4国内外

20、存款者受保护的程度是一致的；5 基金管理者按章程处理保险事故时， 也允许各种辅助性措施的介入； 6受保护的债权人及金融机构在法律上均没有对保险机构的追诉 权； 7 存款保险机制不对金融金业面临的普遍性危机给予保障。为防止金融机构远离保险机制，根据德国金融法第三十二章第三段，联邦金融监管局在给予金融机构 存款业务经营许可审查时，还告知其可能所属的协会，由此，协会在营业许可颁发前就可以知道，根据保 险机制运作章程，是否吸收其参加保险运作机制。不过，联邦金融监管局独立决定是否颁发营业许可。金融机构可以就其在存款保险基金的所属情况客观地向客户提供情况，但不允许以此做广告。德国联 邦银行协会基金章程中还

21、包含有这方面的条款。在德国金融法中还指出，假设一个金融机构没有参加保险 运作体系，应该在其普通业务条款、价格公告、客户存款帐户开立申请说明书中说明。假设退出保险运作 体系，也应及时地以书面形式告知其非银行客户。有效运作的存款保险机制，需有一个最高的保障限额。在德国，不管是对存款者直接保护的私人商业 银行存款保险体系，还是间接地对存款者保护的储蓄银行及信用合作业存款保险体系，其保险基金章程中 均规定，每个存款者的保障额度为银行责任自有资本的 30%. 当然，保险机构必须拥有一定的资金，即再 融资可能性，以便在出现危机事件时能够及时地应对。目前，供德国存款保险体系支配的财力及其调节工 具，已经完全

22、能够应对危机事件，而不会给被保护的存款者造成损失。德国联邦银行本身并不是存款保障机制的一个组成局部，同时，金融机构在需要保险机构的扶持时， 也不需要联邦银行的批准。联邦银行也不发挥保险机构的 “最后贷款人 的作用。在以市场为导向的组织体 制下，保护出现支付危机事件的金融机构，不是中央银行的任务，德国联邦银行法在这方面已有明确的界 定。中央银行仅以购置债权和抵押方式提供资金。那些信誉较好的金融机构，在出现流动性危机时，可以 通过上述 Liko-Bank 再融资。德国联邦银行从一开始就着力防止在稳定政策方面的任务与银行体系平安保 障方面的任务之间的冲突。税收优惠 政策 税务部门对保险基金所实现的收

23、益，例如保险基金的投资收益等，只要是用于基金章程 所规定的扶持银行和保护银行债权人权益之目的，就免征公司税，营业税和财产税。德国信用合作社、储蓄银行及其信贷银行的存款者，所受保障的最高限额是所在银行责任自有资本的30%. 那些小型的金融机构，其最低自有资本为 600 万马克约 300 万欧元，其每个存款者所受到的保 障至少到达 180 万马克约 90 万欧元，实际上是受到完全的保护。而在其它一些国家，保险额明显低 于德国，如法国仅约 6 万欧元，英国约 2.5 万欧元，意大利约为 60 万欧元，荷兰约 2 万欧元，希腊约 2 万欧元，美国最高保障额不到 9 万欧元，日本不到 7 万欧元，加拿大

24、不到 5 万欧元。注： Deutsche Bundesbank ，Juli 1992 ，P36 ； 2.BdB ，1999. 四、德国存款保险制度建设对我国的启示德国存款保险制度建设已经有了 70 年左右的历史，为我国的存款保险制度建设提供了可资借鉴的丰 富经验：1 、存款保险制度发挥作用的前提是银行真正成为市场活动主体。在中国的主要问题是消除政府对银行公开的和隐形的信用担保，应让银行在市场竞争中求生存，优胜劣汰，资不抵债就应该破产清理。也只有 这样，银行才能在危机中不断地扩张自身资产实力。亚洲金融危机以后，中国金融理论与实务部门对建立 中国存款保险制度的探讨较多，并且较多的意见均倾向于首先在

25、农村信用社领域建立存款保险制度，以克 服农村金融体制的脆弱性，这在中国农村信用社真正成为市场主体之前，是没有必要的，要建立农村信用 社领域的存款保险制度，前提也是农村信用社系统产权制度、经营机制改革的深化。2 、改革国有商业银行制度， 拆分国有商业银行，建立地方性中小商业银行， 消除国有商业银行市场垄 断地位，明晰所有银行和其他金融机构的产权，可以为存款保险制度作用的发挥创造制度根底。3、存款保险应该设置一个适宜的、对存款额的最大保险补偿百分比以及一个适宜的保险补偿额上限。 对存款额的最大保险补偿百分比应该低于 100% ，一般应在 90% 左右。 1998 年 8 月 1 日生效的德国存 款保险与投资者补偿法 ESAEG 规