转型发展背景下的城市策略以深圳市罗湖区为例

1、2000人432529468， 限！发展背景下的城市更新策略以市罗湖区为例，熊清扬摘要：发展时期，市罗湖区作为城市更新的示范窗口，不但的升级，城市更新也进入观念转换、价值提升的新阶段。罗湖区发展背景下城市更新的问题与困境，本文首先分析总结了城市更新的主要阶段及特征，然后结合罗湖区、空间面的发展，提出了以有机更新为理念，全面统筹、战略引导、均衡发展的罗湖城市更新策略，最后得出在进入稳定发展时期的高度地区，城市更新应在整体格局的宏观引导、人文环境的塑造及操作机制的科学规范等方面予以加强。：发展 城市更新 有机更新 罗湖1 引言城市发展决定城市的空间结构模式。中国进入新常态，新常态不仅意味着增速的放

2、缓，更意味着增长动力的转换和发展方式的转变。随着和土地资源的紧缺，城市建设发展将从“增量扩张”逐步转为“存量优化”。如何土地潜能，优化城市结构，发展瓶颈是摆在中国城市发展面前一个非常重要的课题。作为开放的一个前沿阵地，经过三十年的快速发展，经历了城市发展史上的一个重要，城市规模和人口密度都高度增长。作为最早开发的城区，罗湖区快速发展，是的金融中心和商业中心，第三产业比重超过 90%，但同时也率先遭遇到发展空间受限、优质不足等现实情况。罗湖区总面积 78 平方公里，可建设用地面积 35平方公里，一半土地是水源和保护区，一半土地已经建满了楼。近年来，通过城市更新挖潜存量用地、以利用方式转变促进发展

3、方式转变，罗湖开展了一系列的探索和创新。罗湖是高速发展中的中国城市的典型缩影，研究罗湖城市更新改造的特征与问题，探讨发展背景下的城市更新策略，可为其他城市提供参考和借鉴。2 城市更新的主要阶段及特征城市更新伴随城市发展的全过程，是发展的主要，具体体现在：缓慢2000人432529468， 限！发展时期，城市更新以旧城的物质环境为主，即以物质更新为主的旧城改造阶段；进入快速发展时期，城市更新则以拆除重建、用地空间为主，即以土地价值为主的城市再开发阶段；当达到稳定发展时期，城市更新则表现为以促进均衡发展为主的有机更新阶段。2.1 以物质更新为主的旧城改造阶段成立以来至 20 世纪 90 年代，我国

4、自经历各种与，发展保持持续缓慢增长。这一时期我国水平较低，进程缓慢。城市开始走上工业化的发展道路，剩余农业人口逐步向城市转移。旧城区环境卫生恶劣，交通拥堵，基础设施缺乏等问题开始凸显，出现了大范围的旧城改造运动。这一阶段的城市更新改造基本上是由主导，侧重于对旧城区居住条件的；是以局部危房改造，基础设施建设为主的小规模形体更新。该阶段的城市更新，指导思想以保障民生、凸现职能为特色，在改变城市脏乱地区，解决住房问题，交通状况，体现现代城市形象等方面成效较为显著。但也存在改造方向单一，改造措施简单化，过于依赖，只注重物质性老化问题等不足。以罗湖东门步行街整治为例。1998 年，市将老东门商业步行街区

5、的商业环境改造列入为市民办的实事之一，以彻底整治东门老街房屋老旧、街景破败，乱搭乱建等问题。改造历时 3 年，改造面积 17.6 万平方米，耗资 5.7 亿元，形成了街道平整、电线下地、排水设施畅通完善、规范整洁有序的营商环境。但同时，以单一追求现代化商业风貌为的更新目标也反映出一些问题，例如城市历史记忆断裂，造型各异，石板古街特色遗失等。图 1 东门老街改造前图 2 东门老街改造后2.2 以土地价值为主的城市再开发阶段进入 21 世纪，我国步入快速发展时期，城市工业基础雄厚，实力明显增强。这一时期持续高速的增长对城市土地的需求日益高涨，促使建设用地日趋紧缺，亟需通过城市集约再开发获得空间。同

6、时伴随和房地产市场的不断成熟，土地市场形成，土地的投资价值逐步凸现，开始了以市场化的模式推动城市更新。这一阶段的城市更新以自下而上，、业主、市场多元合作的更新方式为主。改造对象多为旧村旧工业，改造方式主要是拆除重建。以渔农村改造为例。渔农村是市第一个采取“主导、市场”方式，整体拆除重建的城中村，位于洲大桥以西，紧挨河，与隔河相望。该改造项目人工16 栋总面积为 5.1 万平方米的投入约 3 亿，公共设施和周边交通进行投资补贴，开发商金地投入 10 多亿元建设全新的金地名津口岸小区。改造后不仅带来了良好的城市环境，还产生了丰厚的效益，主要来自公寓住宅和商业裙楼的物业销售、商务住宅物业出租和口岸商

7、业营业。图 3改造前渔农村图 4人工渔农村图 5改造后渔农村2.3 以促进均衡发展为主的有机更新阶段当城镇化水平超过 70%后，进入稳定发展时期。这一时期不再是单纯考虑物质因素和因素，而是综合考虑就业、教育、等因素，将城市看作不断演化成长的具有生命的有机系统，提出对城市和空间多元融合的可持续的有机更新。有机更新阶段不再一味地拆除重建，而是结合历史人文因素，构建有机秩序，提高现状质量与环境品质，加入公共项目、福利项目解决问题；着眼于整体、综合、持续的城市形态演化，顺应原有城市肌理，达到有机秩序。以中国台北在世运会背景下进行的城市更新为例，整合了爱河中上游的湿地、景观、河道、滞洪池、水岸码头等多项

8、工程，改造成了市民休闲的公共空间，还通过“水路”系统串连各购物中心；此外，还在盐埕老工业区营造了一条长 1200 米、宽 40 米的绿廊，融入船舶、五金、波浪等历史记忆元素，配置各种公共艺术品；结合解说系统，使盐埕的产业与人文历史得再现和推广。图 6 盐埕老工业区图 7 爱河之心市民休闲空间3发展背景下罗湖城市更新的问题与困境是我国开放的前沿阵地，也是最早、率先进行发展的先行地区，而罗湖作为最早的建成区，土地“零增长”的紧约束，率先开始城市更新的尝试。然而单纯从更新改造角度讨论城市更新，已不能解决发展下罗湖科学发展的全局问题，必须充分结合新形势新目标，从产业、空间等多方面，认识目前城市更新存在

9、的问题及的。3.1 面向的城市更新战略目标不清晰2010 年加快转变市通过了罗湖先行先试建设国际消费中心行动计划，行动计划提出发展方式这条主线，通过城市更新改造和拓展产业空间，以时尚产业为引领，将罗湖打造成为联手、融合珠三角、服务、辐射亚太、影响全球的国际消费中心。3.1.1 城市更新缺乏整体谋篇布局罗湖先行先试建设国际消费中心行动计划提出了未来 5-10 年罗湖计划重点推进的五大产业片区建设，在重点更新对象上给予了一定引导，然而对于全区总体更新目标，更新方向等缺乏统筹考虑。由于战略层面城市更新目标与方向的，使得更新项目缺乏明确引导与约束，难以平衡与组织，形成促进城市发展的合力，从而与建设，发

10、展脱节。3.1.2 城市更新促进产业升级的路径不清晰罗湖区城市更新已有三十多年的历程，但基本着重于更新标准与技术，虽然也涉及部分促进产业升级的探索，但仍然是以单个项目为出发点。对于如何更好地发挥城市更新的作用，怎样利用城市更新推动产业升级，还需在辖区整体层面中提出清晰的路径及策略，形成与产业发展直接对应的引导措施，从而矫正和评估既有实施规则。城市更新是产业集聚和的主要空间保障。随着城市发展中心西移和外拓，使得其他地区，能以更高的、更低的成本、更大的空间和更近的市场，全方位吸引罗湖区原有产业和潜在的市场投资。如果不及时形成产业升级与城市更新之间清晰有效的传递路径，将使罗湖在产业发展效率上大打折扣

11、。3.2 面向的城市更新政策机制不健全2013 年中共定，决议中明确了三中全会通过了关于全面深化若干问题的决的要点，即收入分配制度，促进共同富裕，推进领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的治理体制，确保既充满活力又和谐有序。3.2.1 缺乏功能改变和综合整治的扶持政策，无法有效鼓励集约的改造方式城市更新改造模式包括综合整治、功能改变和拆除重建三种。其中，拆除重建的操作规范较为完善，例如 2010 年市出台的关于试行拆除重建类城市更新项目操作基本程序；2012 年罗湖区制定的区级城市更新工作规范性文件市罗湖区拆除重建类城市更新实施办法（试行），及 2014 年制定的罗湖区旧住宅

12、区拆除重建类城市更新项目公开选择市场主体工作规程（试行）等，使得拆除重建市场积极性高，推进顺利。而功能改变和综合整治由于缺乏扶持政策，市场反应平淡，更新活动较少。根据罗湖区城市更，罗湖区计划更划项目共 63 个，其中拆除重建类 52 个，面积共 367.63新十二五万平方米。“十二五”期间实际列入计划更新的 47 个项目，基本也以拆除重建为主，已完成的 5 个更新改造项目均是拆除重建。：（ha）：（个）图 8 罗湖区“十二五”计划项目数图 9 罗湖区“十二五”计划项目面积3.2.2 多方主体协调共赢的利益平衡机制尚待建立城市更新涉及地方、投资商、社区公众等多方利益主体，不同的利益需求往往衍生出

13、多种利益博弈及，影响城市更新进度，甚至造成不安定因素。建立多方主体协调共赢的利益平衡机制，公平公开解决分配问题，减少更新过程中利益博弈成本，是推进更新工作的重要保障。如果缺乏分配与平衡的规范指导，完全市场化的拆赔补偿易出现非理性行为或分配不公等问题，比如原业主仅能获得在拆迁谈判中得到的补偿，而无法享受改造后物业的增值。此外，还应考虑更新后低收入群体的归宿，避免简单式的拆迁。3.2.3 传统保护与传承机制不健全是一座年轻的城市，但罗湖是各个区当中最有记忆也最有沉淀的区域，罗湖区内仍有一些简洁实用、纯朴厚实风格的客家围屋，以及了城区发展历史的古和古树。尽管部分古不能称之为“文物”，显得十分破败，但

14、在维护城市历史，保留人文气质等方面仍具有不可替代的价值。城市更新应建立传统保护与传承的机制，鼓励多种形式的保护利用，避免全部推倒重建，注重保护城市独特的空间形式、居住形式、生活方式等，保护城市符号与城市记忆，从而增添城市，增加空间活力及归属感。3.3 面向空间的城市更新方法体系善市城市总体（2010-2020）中提出了“三轴两带多中心”的轴带组团空间结构。罗湖处于惠-产业聚合发展的东部发展轴及全面对接的南部都市功能带上。空间下，城市向存量优化的土地利用方式转变，趋向于有机更新。新形势下，如何提高城市发展的主动性和土地利用的效益、提升环境、适应有机更新，是罗湖区空间转型要求下需的问题。因此，罗湖

15、区需要在片区统筹、公共建设、容积率和功能调整等方面做出探索，从而进一步完善城市更新的方法体系。3.3.1 项目更新为主，片区统筹有待加强罗湖区当前阶段“项目更新”的推进模式，呈“零敲碎打”状态，局部更新和小地块更新的特征突出，城市功能整体性不强，片区统筹有待加强。罗湖区“四旧”面积达 8.3 平方公里，但是更新项目平均规模只有 7 公顷。“十二五”期间的“四旧”改造共 47 个项目，平均规模只有 4.8 公顷；其中，数量最多的旧工业区更新项目平均规模只有 4.1 公顷；城中村项目平均规模只有 3.7 公顷，用地较分散零碎；旧商业区改造项目平均规模 12.2 公顷，整合程度相对高一点。表 1 “

16、十二五”期间城市更新项目情况3.3.2 公共空间和基础设施建设缺乏系统考虑罗湖区公共空间和基础设施建设缺乏系统考虑，在更新计划中，公共空间和公共服务设施比例偏低。按照目前城市更新计划，罗湖区的总体容积率将不断提高，而公共空间的比例将进一步缩小。据 2013 年罗湖区城市更新项目相关数据统计汇总，更新项目的空地率只有 20%。表 2 截至 2013 年 3 月罗湖区城市更新项目相关数据目前城市更新计划项目的公共服务类面积仅占 2.4%，比全区现状公共服务类面积统计（截至 2010 年 12 月），罗湖区公共配面积的 4.2%；据罗湖区城市更新项目相关数据面积的比例还低。根据市各区各类套、行政办公

17、和公共设施面积占总统计（截至 2013 年 3 月），已列入计划的 31 个项目面积总计 1206 万平方米，其中，公共配套面积为 29 万平方米，仅占 2.4%。项目数拆迁用地面积（万平方米）总建设用地面积（万平方米）计容面积（万平方米）空地率（%）积率净容积率312091681206205.87.2数目项目面积（公顷）平均规模（公顷）旧工业区2499.004.13城中村1554.903.66旧商业区561.1012.22旧住宅区311.603.87总计47226.64.824 面向发展的罗湖城市更新策略4.1 全面统筹，强化发展战略引导加强对城市更新的主动引导，从战略层面自上而下统筹引导全

18、区更新目标、策略及更新时序，有序开发城市存量空间，实现有质量的稳定增长和可持续的全面发展。（1）明确空间触媒，立足区域，提高城市发展品质。关注罗湖发展的新形势与新变化，明确未来发展的区域，借助空间触媒落实城市更新战略，提升周边用地价值，强化城市品牌建设，助推城市地位提升。（2）制定城市更新空间指引。根据城市发展方向，结合各片区生产生活环境成熟度的不同，划定更新功能引导分区，包括产业集聚区，综合服务区、商贸物流区、居住区、休闲区等，保障城市发展结构，实现布局优化。（3）制定产业升级类的更则。主动适应产业升级需求，根据产业及发展目标，结合未来物业类型，产业业态及相应的生产者和消费者，制定推进产业空

19、间升级的引导政策。4.2 动态调校，按需分配各类型产业空间（1）制定动态更新、科学调校的城市更新年度实施行动计划。建立常态申报、动态更新的城市更新计划项目库，对全区更新活动的规模、类型和空间分布全面追踪，科用城市更新决策支持系统，提高决策质量和速度，合理引导更新用地的总量及类型分配。（2）建立公开共享的综合计划，促进产业与空间高效对接。充分空间及企业需求，兼顾近远期实施（3）开展相关试点工作。包括旧工业区综合整治、小地块更新单元等，探索特殊类型更新项目实施办法。（4）促进工业化与互动。建设都市型工业集聚区，鼓励工改工项目，为具有创新和小批量生产的特点的中小企业提供发展空间。4.3 系统，保障良

20、好公共空间品质以公共利益为优先，营造良好的产业、人文和环境，提供特色化的生活、工作空间。（1）编制全区层面的城市更划，明确公共空间、公共服务和城市公共交通等设施的最低配置标准。加强对项目建设的，保障合理的公共空间比例。引导全区的城市更新计划，总体容积率、空地率等。（2）划定城市更新统筹片区，保障空间整体性及协调性。以更新项目为基础，统筹考虑片区发展，将密切及产生影响的区域整体纳入更新统筹片区。在更新统筹片区内，总体平衡，统一完善，整体提升。（3）充分考虑城市更新新增物业空间带来的人流，对新增物业比较多的项目进行交通承载力分析，保证城市适度集聚、保障轨道交通系统持续发展，良性循环。4.4 完善政

21、策，规范和制约市场行为完善城市更新实施操作规则及相关政策，提高系统性和配套性，提高城市更新效率，规范和制约市场行为。（1）出台相关实施操作规则。例如出台综合整治和功能改变类城市更新实施办法、历史街区更新保护要求，社团用地更新处置办法等。（2）研究设立相关指导标准。例如建立城市更新拆迁补偿指导标准，推动解决“搬迁难”问题。制定城市更新单元容积率测算指引，科学指导城市更新项目开发强度。（3）创新空间供给模式，房地并举，加大保障性住房、创新型产业用房贡献力度。拆除重建类的城市更新单元改造后含有住宅的项目按住宅总规模 5%30%的比例配建保障性住业升级类项目按照 5%12%的比例配建创新型产业用房。4.5 搭建平台，建立互动开放的参与和评估监督机制（1）建立互动开放的城市更新公众参与制度。将公众参与贯