领导干部任期经济责任审计评价报告

1、领导干部任期经济责任审计评价（徐萍）一、 经济责任审计评价的 定义审计评价 具有两 层 涵义一是指审计人员根据财经法规和审计证据，对 被审单位的财政、 财务 收 支的正 确性、 合法 性及 效益 进行 评判 和 界定 的 行 为 ， 它 贯 穿 于 审计 的 全 过程。二是指审计报告（或审计结果报告）中应出具的审计评价，即审计组、审 计机构根据财经 法规及与审计 事 项 有关 的 事 实 ， 对 审计 事 项 所 作出 的 结论 性意见，它是在第一层涵义审 计 评 价的 基础 上 形 成的 。审计署6号令 中规 定： 审计评价意见， 即根据不同的审计目标， 以审计 结果为 基础 ， 对被审 计

2、单 位 财政 收 支 、 财 务 收 支 真实 、 合 法 和 效益 情 况 发表评价意见。真实性主要评价被审计单位的会计处理遵守相关会计准则 、 会 计制度 的情 况， 以 及 相 关会 计 信 息 与 实 际 的 财政 收 支 、 财 务收 支 状 况 和业务 经营活 动 成果的符 合程 度。 合 法 性 主要 评 价 被审 计 单 位 的 财 政收 支 、 财 务收支 符合 相关法律 、 法 规 、 规 章 和 其它 规 范性 文件 的 程度。 效益 性 主要评价被审 计单位财政收 支 、 财务 收 支 及 其经 济活动 的 经 济 、 效 率 和效 果的实现程度。发 表审计评 价意 见

3、应 运 用 审 计 人 员 的 专 业 判 断 ， 并 考虑重 要性水平、可接受的 审计 风 险、 审计 发 现 问 题的 数额 大小 、 性 质和 情 节等 因素。审计机关只 对所审计 的 事 项发 表 审计 评 价 意见 。 对 审计 过程 中 未涉 及、 审计证 据不 充分、 评价 依据 或 者 标 准 不明 确 以及超 越 审计 职责 范 围 的 事项，不发表审计评价意见 。经济责任 审计评 价是审计 机关根据审计结果， 依 照法律法规和有关规 定 对领导干部一定任期内履行经 济 责 任的 情 况 发 表 的 审 计意 见 。这里所指的领导干部就我 市而言是指市、 县、 区、 乡（镇）

4、党委、 政府正 职领导干部和市、 县、 区 、 直属 的 党 政机 关 、 群 众团 体、 事 业 单位 的 党政 正职领导干部以 及国有企业 、 国 有资 产占 控股 地位 或 者 主 导 地 位的企业领导人员二、经济责任审计评价的地位和作用对审计事项进行评价、表明审计意见，是审计机关的一项法律责任， 因为审计机关审定审计报告后，向被审计单位由具的审计报告或审计结果 报告，是具有法律效力的书面文件。同时，审计评价意见的形式，既与审 计过程的质量相关，又与审计实施阶段结束后对相关资料进行分析、综合 的程度相关，是一项能够体现审计职业责任和业务技能的工作，也能表明 审计目的的实现程度。任期经济责

5、任审计的审计评价在于便于利用任期审 计结果的机构和部门有所参照，便于直观了解最终审计结果和被审计对象 的经济责任，它是任期经济责任审计当中的重要组成部分。首先，只有一 目了然的审计评价才便于当地党委、人大、政府和组织人事部门清楚被审 计对象的经济责任，以正确了解评价和使用干部，形成正确的用人导向； 其次，通过量化政绩的审计评价，可以扎扎实实地开展工作，履行职责， 创造实绩，对浮夸虚报等弄虚作假行为起到遏制作用；再次，通过审计评 价中对遵守财经法纪方面经济责任的表述，能促进干部廉洁自律，自觉遵 守财经法纪，避免和减少违纪问题的发生，从而在一定程度上对纠正经济领域中的不正之风、端正党风和社会风气起

6、到一定的推动作用。因此，统 一和规范审计评价，客观公正地由具审计评价意见，对明确法律责任，规 范审计行为，提高任期经济责任审计质量，减少审计风险及对审计结果的 合理运用等都具有重要意义。审计评价是审计报告的一个重要组成部分， 也是难题。因为评价归根到底就是对被审计对象的经济责任下结论。三、当前经济责任审计评价中存在的难点审计评价是经济责任审计中的一个重要环节，运用经济责任审计成 果，其中一个重要的前提是审计评价必须客观公正。但在具体工作中发现 目前在经济责任审计评价中存在以下难点：一是缺少具体的评价标准和评价指标体系，尽管申办、国办两个暂 行规定中规定了经济责任审计责任人的直接责任和主管责任，

7、但条文规 定仍过于宽泛和笼统，不便于实际操作。二是由于经济责任审计手段的局限性，对个人经济活动无据可查，特 别是社会关注的领导干部贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费等经济问题，一 般很难从单位会计帐上发现，即使发现莫种线索，如果没有相关执法执纪 部门的技术手段和强制措施的配合和支持，仅凭现阶段的审计执法手段是无能为力的，因此，在实际操作过程中，准确评价领导干部个人廉洁自律 等方面情况是非常困难的。三是对莫些经济指标的评价存在较大风险，由于领导干部任期内涉及 政治、经济、社会、文化等诸方面，而一些经济指标只能根据被审计单位 或相关部门提供，故全面评价存在较大风险。四是对某些事项主管责任和直接责任难以界

8、定，对领导干部直接责任 进行区分和评价需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史的与 现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种 因素的影响。在这种情况下，审计很难找到界定领导干部个人经济责任的 依据，难以量化领导干部个人经济责任轻重。但是，是不是因为评价具有风险就避重就轻、有失公允呢？亦或是没 有统一的评价标准就超越审计职权范围随意评价呢？显然两者均不可取。 经济责任审计评价作为经济责任审计的重要一环，经过近几年的边实践、 边探索,初步总结由了经济责任审计评价应遵循的基本原则、方法和内容。四、经济责任审计评价的基本原则任期经济责任审计结果影响干部的升迁去留和任用。因

9、而，任期经济责 任审计是一项责任大、 风险 大、 要 求 高 的 工 作 ， 这 些 特 点 决定 了 在 审计工 作中必须坚持客观公 正 、 突 出 重 点 、 谨慎 稳 重 的 审计 评 价 原则 。 这 是 进行 经 济责 任 审计 评 价必须坚持的 总 的 原则 ， 贯 穿 审 计的 全过 程。（一 ）客观 性原则。经济责任审计 评 价要 围绕 审计的 内 容和所取 得 的可靠 数据与查证的事实， 以 写实 和 量 化 的 方 法 发 表独 立、 客观、 公 正 的 审计意 见 。 坚 持是什么 就评 价什 么 ， 审计 什 么 就 评 价什 么 ， 对事 实 既 不 夸 大 ，也不缩

10、小,这是进行审计评价的出发点和着眼点;对审计中查出的问题作客观 性分析，必要时介绍一些背 景 资 料 ， 以 及 这 些 资 料对 一些 问 题 的 影 响 。（二 ）重点性原则。经济责任审计评 价要突出重点，应着重评价与履行经 济责任有重要影 响的经济事项 。（三 ）慎重性原则。经济责任审计评 价应持有稳健、谨慎的态度。对所需 进行评价的事项 都要进行审计 并 取 得 充 足审 计证 据或 证明 材料 、 资 料 ，评 价需注 意防止 言 过其实。审计 未 涉及 的 问 题不 评价 ， 证据 不 足 的不 评 价 ，不 属于审计范围的 不评价，责 任不 清或 审 计难 以 界 定的 不 评

11、价， 只 予 以 客观 反映。评价用语要准确，措辞 要 恰 当 ， 表述 要 清 楚。五 、经济责任审计评价的 方 法审计评价 前应编 制评价工 作底稿 ， 将审计工作底稿进行归纳 、 汇 总 ，为 审计评 价作准 备。（一 ）定量评价。定量评价是以审计 查证和取得 的可靠数据与经 济责任目标 （计划 ）、经济责任审计评价指 标、 行业 标准等进 行对 比分 析 ， 客观 反映 履行经济责任的 情况。（二 ）定性评价。定性评价是以审计 结果为基础 ，对被审计单位 财政收支 、财务收支和有关经济活动 的 真实 性 、合法 性 、有效 性 的 评价 。1、 真实 性主要评 价被审 计单 位的 会计

12、 处理 遵循 相关 会计 准则 、会计制 度的情 况， 以及 会 计信 息 与 实 际 的 财 政 收 支 、 财务 收 支 状 况 和 业务 经 营 成 果的符合程度 。2、 合法性主要评价被审 计单 位财 政收支、 财务 收支 和有 关经 济活动符 合相关法律、法 规、规章和 其 它 规 范性 文 件 的 程 度。3、 效益性主要评价被审计单 位财 政收支、 财务 收支 和有 关经 济活 动的 经济、效率和效果的实现程度 。这三个方面与审计署6 号令 中关 于审 计评 价意 见的 阐述 是完 全一 致的。（三 ）综合评价。综合评价要 求综 合 运用 上述 两种评 价方法 ，对 被审计领 导

13、干部所在地区 经济社会发 展 、 财政 收 支 、 重 大经 济决 策 等 情 况及 存 在问 题和所在单位财务收支、财 政性 资金 管 理使 用 、 重 大经 济 决策 等情 况 及存 在问题以及所在企业的管理、 发 展、 资产 营 运、 重 大经 济 决策 等情 况 及存 在问题进行综合分析，客观反 映 领 导 干 部 经 济 责 任的 履行 情况 。六 、经济责任审计评 价的 内 容总体来讲，经济责任审计评价的主要内容应着重从以下五个方面进行：一要评价 财政财 务收支的 真实 、 完整性。保证会计 信息真实可 靠 ,是法人的主要经济职责也是审计检查 的 基础,还是审计评价 工作内容 之一

14、 。 只有把财政财务收支和会计信息的真实性搞清楚 在此基 础上进行的审计评价才有效,才可靠 、 可信 。二要评价 各项经济活动 的 合法 、 合规性 。通过经济 责任审计,看 其经济活动是 否合法合规 。 一切经济活动必须置于法 律、法 规范围之内,出 现违法违规行 为 ,单位领导 负 有不可推卸 的主 管责任和法律 责任 ,不仅要评 价钱花得好不好,还要评价经济行 为 有无违 规违纪。三要评价国有资产是否保值增值。国有资产是否保值增值是衡量领导干部政绩的 一个重要量化 指标 ,特别 是 国有 企业改 制 过程中国 有资 产保 值增 值是 核 心 。 作为 一 个领 导任 职 几 年 ,使 国

15、 有资产大量 流失 ,这样的 干部还谈什么 政绩 。 属 于 随意拍 板 、 盲 目投资、违 规操作 造成损失的 ,必然追究 有关人 员 的 法律责任 ,属于 财务管理 方 面的问 题 ,以 帮助 规范 为主 ,提 出 管理意见和建议 。四要评价 领导干 部重大经济 决策 的规范性 、 合理性和效益性。领导干部 决策正 确与否 ,直接关系 着 国 家和人 民的 利益 ,关系 到 廉政 建设,有些失误的背 后,往往 隐藏 着领导干部滥用职权的行为 ,因此,对领导干 部具体决策行为 的评价,是经济责任 审计 不 可缺 少的 一项 内 容 。五要评价领导干部是否存在短期 行为 。看其经济决策是否兼顾

16、国家 、 集体 、 个人三者利 益,是否兼顾长远利益与 眼前利益,兼顾局 部利 益与 全局利益,做不到这几个兼顾就是短期行为 ,这样 的 领 导 就是不称 职。分述具体 评价内 容：（ 一）地方党政领导干部经济责任 审计 评价内 容 ：1、 为发展和 管理 地方经 济 所做 的 工 作 。 包 括年 度经 济工 作 目 标的 制定 ，为发展和管 理地方经济所制 定的 政策 或 制 度及 采取 的 措 施；2、 主要社会经济 指标、经济工作目 标完成情况 ；比如： 根据统计部 门、发改委 、 财政部 门 等提供的资料 ， 获取 GDP、固 定资产投资额 、 农民人均纯 收 入 、 财 政 收 入

17、 、 财政支 出 等 指 标 数字 ， 来评价领导干部任期内所在地区主要社会经济指标、经济工作目标完成情 况。3、 通过对财政收支的审计， 指出 存在 的问 题，同时 分析 财政 收支 增长 水平和结构， 反映地 方经 济 的 质 量 和 发 展状 况 ；比 如 ： 财政收 支审计中是 否 存行 政事 业 性 收 费 、 基金、 罚 没 收 入 、 国有 资产处置收入等应列未列预算 收 入 、 行政 事业 性 收 费 等应 缴未 缴财 政专户 并 从中坐支、虚 列支出 、将 预算 内 资 金 转入 预 算 外 、 超预 算 拨款、 挤占挪 用滞留各类专项 资金、设立 帐外 帐及 其 它 财 政

18、财 务管理方 面的 问 题； 是否 存 在 违规租用农用地并支付租 金、 违 规代 缴招 商企 业 土 地出 让 金 、 契 税 、违 规返还招商企业土地出让金、 违 规集 资 等问 题。 通过 审计 ， 来 评 价 领 导干 部任期内所在地区财政财务收 支 真 实 性 、 合法 性 情 况 ， 并 进行 责任 界定 。4、 通过对社会保 障体系 的建 立、资金 投入、征 收、 发放 、管 理、 使用 及效益情况的审计，反映构 建 和 谐 社会 的 情 况 ；5、 通过对农业、 教育、 科技 、环 保、 计生 、交 通、 城建 等专 项资金分 配、管理、使用 情况的审计， 反 映 财政 支 出

19、 结构 和 调 发 展 情况 ；6、 通过对土地征用和出 让的 审计 ， 了 解土 地资 源决 策 的 科学 性、 合法 性以及土地有偿使用费的征收 、 管 理、使用 情 况 ，揭 示存 在的 问 题 ；7、 、 通过对企业 改制、国有 产 权转 让 的 审计 ， 反 映决 策 情 况 是否 合规和 国有资产是否有严重流失的 情 况 ；8、 、 通过对重点建设项目的审 计， 了 解 决策 、 资 金来 源 、 资 金管 理、项 目招投标 、环境保护、资金使 用 效 益等 情 况 ，揭 示存 在的 问 题 ；9、 、 通过对政府采购的审计， 了 解 政 府采 购 招 投标 管 理办 法 的执行

20、情况和揭示存在的问题；10、 、 领导 干部 遵守 廉洁 从 政有 关 规 定情 况 ；11、 其它 需要评 价的问 题 。（二）部门党政领导干部经济责任审计 评价内 容：1、 单位预算编制和 执行情 况 ；2、 、 单位财务收 支的真实性 、 合法 性 和 效益 性 ；3、 、 重大经济决 策的合规性 及 效果 ；4、 建设项目 的资 金管理和 项 目 招投标情况 ；5、 专项资金 的管 理和使用 情况 ；6、 通过对支 出结构 的分析 ， 反 映支 出 的合理性和节约情况 ；7、 、设备购置和 固定资产管理 情况 ；8、 罚没收入、行政性收费和政府基金 的收缴 、管理情况 ；9、 内控制度

21、的建立和执行情况 ；10、 、 领导 干部遵 守廉洁 从政有关规定情况 ；11、 其它 需要评 价的问 题 。（三）事业单位领导干部经济责任审计 评价内 容：1、 单位预算编制和 执行情 况 ；2、 单位财务收支活动的真实性 、合法性和效益性 ；3、 专项资 金的管 理和使 用情况 ；4、 重大经 济决策 情况及 效果 ；5、 事业收入与经营性收入情况 ；6、 设备购置和固定资产管理情况 ；7、 经济责任目标完成情况 ；8、 内控制度的建 立和执行 情况 ；9、 领导干部遵守廉洁从政有关规定情况 ；10、 、 其它 需要评 价的问 题 。11、 四）企业领导人员经济责任 审计评价 内容：1、

22、企业 主要经 济指 标、 工 作 目 标完 成情 况 ， 国 有 资产 保值 增 值 情 况；比如： 主要经 济指 标评价 内 容 ， 反 映企业盈利 能 力状况 的主要包括净资产 收益率、总 资产报 酬率 、销 售 （营业 ）利润 率 、 成本 费 用利 用 率等； 反 映 资产营运 能 力 状况的 主要 包 括 总 资 产周 转 率 、 流动 资产周 转率 、 应 收 帐款 周转率、不良 资产比率等 ； 反 映 偿 债能 力 状 况 的 主要 包 括 资产 负 债 率 、速动 比率等；反映发展能力状况的主要包 括销售（营业 ）增长率 、 资本积 累率等;反映总体经济 实力的市 场 占有率

23、、 利 税占有率等。 另 外还有反映社 会贡 献指标， 如： 上 缴税金、环 保投 入、 节 能 降 耗 等 ； 反映 劳 动 保 障投 入指 标 ， 如： 养老保 险、 事业保 险 、 医 疗 保 险等 。 实 际 工 作中 应 针 对 不 同 的 单位 ， 有 针对性 地选 择其 中的 一 些 主 要 指 标 ， 进 行对 比 分 析 评 价。 在利 用 这 些 指标时可以采 取与任职初基期 比 ， 还 可 以 与 本地 区 ， 乃 至 全国 同 行 业 相比 较。通过 纵向、 横向比较， 看出 被审 计 单 位的 管 理水 平和 企 业 状况 ， 为正 确评价使用企 业领导人员提供 较为

24、 全面 的 第 一手 材料 。再比如： 国有资产 保值增 值情况评价，应在核实资产真实性的基础上，结合资产负债表中所有者权益部分（包括实收资本、公积金、公益金和未分配利润） 的离任时与任职初的增减变化来进行考核评价，以说明资产是否 保值增值，以及 增值 的幅 度 。 一 般用 国 有 资 产增 长率 、 国 有 资 产流 失率等 经济指标。比如 考 核国 有资 产保 值增 值 ， 用 离 任时 所有 者 权益 余额 占 任职 基期所有者权 益余额的百 分比 来 计 算， 其结 果等 于 1 为 保 值 ， 大 于 l 为增值， 小于 l 为减值。如属 特殊原因增值则应作具体分析。 如某一企业在

25、 任 期内对 资产进 行了评估 ， 土 地升 值多 少 ， 房 产升 值多 少 。 但这 些 不 动 产 的 升值对企业本身 正常的生产经 营 并 没有 多 少 利 益 可言 ， 企 业 不 改 制 、 不联 营、 不 合资 、 不出 售， 评估 的效 益是 体现 不出 来 的。 但 如 果 是 企业 创 出 了 名牌， 使无 形资 产 经过 合法 的 资 产评 估 机构 评 估 升值， 并 且取 得 社 会认可 ， 那就是企 业实 实在在的效 益， 在评 价企 业国 有 资产保 值 增 值 时不 能 就账 论账， 应使评 价更客观合 理， 审计 结果 更好 利 用 。2、 企业资 产 、负

26、债、所 有者权益的 真实性 、 合法性 ；比 如 ： 要 通过审计了解该企业 是否 存 有 国 家 明 令 禁止 生 产经 营 的 产品或 商品，是否有偷税漏税问题， 是 否 有违 规转 移 和 挪用 国 有 资本 的 行 为 ，是 否有冒领国家出 口退税和国 家 政策 补 贴 专 项 资金 ， 是否 有 走 私 商品 和 其它 欺诈行为的非法 收人等。 因 此， 评 价 不 能 机 械地 只 看 效益 和 利 润 ， 首 先应 检查和评价是否 合法经营， 对于 严 重 违反 财经 法 规 和 有 关 法 规 的 应 客观评 价，同时说明企业领导人员 应 负 的 责任 。再比如： 资产方面，

27、要通过 审计 了 解该企业是否存在通过收益不入账、 多 转产品成本、搞 账 外物 资等 形式 ， 将 应 该 纳入 国 家预算 的 收 人 和 资 金隐瞒下来，形成账外资产和“小金库” ， 很容易造成资产流 失和贪污舞弊问题 ； 是 否存在虚盈 实 亏的 问 题 。 负 债方 面， 重点 检查 流动 负 债中 多 年 未 变的 应付账款和其它 应付款外， 还 应 重 点 关 注 长 期 负 债的 真伪 。 损 益方 面 ，则 是收入、 成本、 费用的真 实 性 ， 如 发 现企 业领 导 人员 在 任 期 内 将应 并入损 益的 费 用损失故意挂入待 摊、 待 处理 以 及往 来 账 时， 要

28、 按 核 实 后 的 真实效 益进行评价 ， 并 指出 存有 上 述资 产、 负 债 、 损 益不 真实 的 原 因 及领 导 人员 应负的责任， 评 价是否存有故 意 指 使 会计 人员 报假 账、 虚 报政 绩的 行为 。3、 财务管 理制度 建立健 全及执行情况 ；4、 重大技改、建设项目 决策 、资 金来源、 项目 招投 标及 项目 效益 情 况；5、 长期投 资决策 、 管理及 投资收益情况 ；比 如 ： 企业重 大投 资决策 是企 业 经 营决 策 的 一个 重 要方 面， 主要 包括 对 外投资 和重大 建设项目投 资。 通 过对 企业 领导 人员 重大 投 资 决 策程 序 和

29、 效 果的审 计评价， 可 以看 出 决 策者 的 预 见 性 、 综 合分 析 能 力 和 在 社会 主义 市 场经济环境中掌 握现代经营 方 法 的 领导 水 平 。 对审 计发 现 的一 些 违 反 国家 产业政策， 盲目 投资， 决策 失误 ， 造 成 重 大损 失 的投 资项 目 ， 在对 企业领 导人员的任期经 济责任审计中 ， 进行 审 计评 价， 以 分清 企 业 领 导 人 员 在投 资决策中的责任。6、 重大融 资、担 保决策 及资 金使用 效益情况；7、 任期内企业改制、国 有产 权转让 、 重大 资产 处置、 坏 账 核销决 策情况；8、 大宗、 批量物 资采购 情况

30、；比 如 ： 通过审 阅有 关资料 ， 查 找一 些 关 键控 制 点 进行 测 评 和 符 合 性测 试 。 如原材 料的采 购、 人库、保 管、 领用 诸环 节 制 度如 何 ， 手 续 传递 怎 样 ，中 间有无漏洞。 这样在评价中 就 能 有 的 放 矢 ， 切 中 企业 要 害 。9、 企业对 环境的 保护和 投入情况；10、 、 维护 职工合法 利益的情 况 ， 是 否 依法 为 职 工 交 纳 养 老 保 险 、 失业保 险、医 疗保险 等；11、 企业 领导人 员遵守 廉洁从业有关规定情况；12、 、 其它 需 要评 价 的问 题。七 、经济责任审计评价意见经济责任审计实施结束

31、后，要根据审计结果和评价原则，围绕评价内 容、 指标，采 用 综合评价的方 法 对领 导 干 部 履 行经 济责 任 的 情 况作 出 客观 、 公 正的评 价， 发表审计评 价意 见 。 实 事 求是 地反 映被 审 计 领 导 干 部 的成 绩 和存 在的问 题， 并对 领导 干 部 未履 行或 未能 正 确 履行经 济 责 任的 行为 应 当 承 担 的责任进行界定。包 括 直接 责任 、 管 理责 任和 领导 责任 。2008 年 4 月 15 日国务 院法制办公室颁发 的经济责任 审计条例 ( 征求 意见稿）中规 定：领导干部未履行或未能正确履行经济责任的行为应当承担的直接责任 包括

32、以 下方面 ：（一）直接违反法律、 法规、国 家有关规定和单位 内 部管理规定的行为；（二 ）授意、指使、强令、纵容、 包 庇下 属人 员违反 法律、 法规 、 国家有 关规定和单位 内 部管理规 定的 行为 ；（三）失职、渎职的行为；（四）其它应当承担直接责任的行为。管理责任是指除直接责任外 ， 领导 干部对其直接主管 的 工作不履行或不 正确履行经济责任的 行为 应 承 担 的 责任 。领导责任是指除直接责任外 ， 领导 干部对其非直接主管 的职务范 围内的 工作不履行或不 正确履行 经 济 责 任 的 行 为 应 承担 的 责 任。八、经济责任审计评价应把握的 “六 个依据 ”、 “五个

33、慎 重”在这里特 别要强调 的是，在进行经 济责任 审计评价 、 发表审计评价意见、进行 经济责 任界定时要 注意把握以下 “六个依据”、 “五个慎重”。把 握经济责任审计评价的“六 个 依据”在实施审 计和出 具任期经 济责任 审计报告时 ， 经济责任 审计评价主要 应把握以下6 个依 据：（一） 以经济为主的依 据审计机关对党政机关领导干部和企业领导人员监督实行的任期经济责 任审计所检查和 评价的是经 济 行为 和 经 济 责 任， 其 中 的 重 点 是 直接 经 济责 任，还包括 与经 济责任有关 的 主 管责 任 ， 这是 由 审 计机 关 的 职 责和 权限决 定的 。 审计的宗

34、旨是维护国 家财 政经 济 秩序 ， 促 进廉 政建 设， 保障 国 民经 济健康发展。依照 审计法 和 两个 暂 行 规定 及 有关 法 律 规定 ， 审计 机关对领导干部 任期经济责任 实 施 审计 ， 主要 是 对 党 政 机 关 领 导 干 部 和企 业领导人员所在单位的财政收 支 、 财 务 收 支 的 真 实 性 、 合 法 性 和 效 益依法 进行审计， 检 查和确认其任职 期 间 在 本单 位实 际 经 济活 动 中 应 当 承 担 的经 济责任。 对于 与财政财务收 支 和 经 济 行为 责任 没有 直接 联 系 的 责任 和 行为 ， 审 计机关不予 以评价 。 作 为 履

35、 行审 计职 责 的 审 计人 员 和 审计 组， 在 实施 任期经济责任 审计和评价时 ， 必 须认 真 把握 审计 的 范 围 ， 坚 持 经 济 责 任为 主的原则，维 护 任期经济责任 审计 的 法 律性 和 严 肃性 。（二 ）政绩量化的依 据利用审计 手段对 领导干部 和企业领导人员 进行监督和经济责任评价 ，就 是要明确其任职期间在本单位 经 济 活动 中 应 当 负 有的 经 济 责任 ， 量 化 其政 绩。 我们 在评价一 个领导干 部 时 ， 如 果 单纯 用 一 些 原 则 的 而 不 是具 体的 ，外 延很大的词语进行空洞的评 价 和 结 论， 就 失去 了 任 期 经

36、 济 责 任 审计 的 意义 。 因为组织 人事 部门确定对 领导 干部 实 施任 期 经 济责任审 计时 ， 需 要 的是 有具体数据和其它实证资料的 审计 结果 ， 以 弥 补 自 身 考察 干 部 的 不 足 。这 就要求在评价时要有一些证明 政绩 的 具 体数 字 、 比 例 和 实 证材 料。 比 如审计一个乡镇党委书记或乡镇长，在任职的几年中乡镇财政收入增加多少 ， 增加 比例多 少 ， 镇办 企业 如 何 ， 向 农业 ， 教 育 等方 面投 入多 少 ， 效果 怎 样， 有没有 靠大 量借债来显 示个 人政 绩 ， 有没 有拖 欠乡 镇 教师 工 资 以 及农 民收入及负担如

37、何； 资 产增 值多 少 ， 税收 收 人多 少 等 ， 都 必 须 用 数 据和实 际资料体现出来。 在作纵向比 较 的 同 时 ， 如 果 再进 行横 向 比 较 就更 有 说服 力。 所以在实施 任期经济责 任审 计和 评 价时 ， 能 用 数字 量 化 的 政绩 一 定要 用数字 来表明，使 政绩 一 目 了 然 ， 这 样更 便于 组 织人事 等 部 门 对审 计 结果 的比较 、鉴别和 运用。（ 三）区分现任责任和历史 责任 的依据现任责任 就是我 们要审计的 领导干部和领 导人 员 的 责任 ， 历 史责任就是 前任所应负的责任。 不仅企业经 营是 连 续的 ， 而 且 机关 事

38、 业 单 位的 经 济活 动也是连续不断的， 有些前任领 导遗 留 下 来 的 问 题， 可 能 对本 任领 导 工作 产生较 大影响（如 接任前已有的 未 进损 益的 待摊 费 用 、 待 处理 财产 损 失 ，以及前任形成的坏死账又不到处理期限的），致使其任期目标难以实现。如 果不能 界定清 楚前后任责 任， 其 经济 责 任的 评 价 ， 在一 定 程度 上 也 失去 了 客观真实性 。 因 此，在 分析 评 价 领 导 干 部 和 领 导 人员 的 任 期 业 绩 时 ， 一定 要具体分析这 种 影响， 按照有 关 规定 划 清 现任 领导 责任 与 历 史 责任 的 界限 。 其 作

39、用在于， 要防止离 任 者将 责 任 推 给 前 任， 也 要防 止 将任 职期 间 的经 济责任推到后任身上。特别 应 注 意， 对首 次进 行任 期 经 济 责 任 审计 的 单位 ， 接 任时未经审 计的 ， 更应 注 意 划 清 这个 界 限 。 在 实 际 操 作 中 可能 会遇到 一些损失挂账的 问题，按制 度规 定， 在没 有 有 关 部 门 批复 的 情 况 下 ， 企业 不得自行处理， 审计 中就 要 做过 细 的 工 作。 无 法 列 账 处理 的 ，在评 价中要 说明存有多少潜亏或遗留问 题 。 另 外 ， 审 计中 对本 届 领 导 无 法 处理 但存有 隐患的问题也应

40、 做交待。如 盲目 担保 等 事项 ， 就有 可能 给 接任者造 成 损失 ，这方面的情况应予说明。（四）区分主管责任与 直接责 任的依 据在审计对 象职权范 围内的有关经济活动 ， 由 于执行审计对象认同 或批准 决定、 规定和制 度； 或直 接 经 办 ， 直 接签 署 意见 、 直 接签 字 报 销 ； 或 被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任，都应确认为直接经济责任 。 对于非直 接决 策或直接 经 管的 经济 行 为 ， 应 确 认 为 负 有 管理 责任 或领 导 责 任 。 在评 价分 析直 接责 任 或 主 管责 任 时， 应 注 意 既 要 防 止 单 位推 诿扯 皮

41、、 推 卸责任 ， 又 要防止无 人 承担 责 任 。 在 审计 过程 中 和 审 计 结 果报 告中 应 将责任认定清 楚，无论是直接 责 任 还是 主 管 责任 都应 定位 到 责 任。（五） 区分主观责任与 客观因素影 响 的依据一个单位 实现的 经济指标是与其主要 负 责人的 主观努力 密切 相关 的 ，但 也不可避免地要受到客观环境 的 影 响 。 在 分析 评 价 被审 计 对象 尤 其 是 企业 领导人员主观责任与客观因 素 时 ， 应 注 意把 握 以 下 几 个关 系 ： 一是 正 确处理经营业绩与国家宏观经济政策的关系;二是正确评价合理与合法的关系 ;三是失职渎职与改革失误

42、的关系;四是主观有意违规与政策界限不清的关 系； 五是个 人责 任与地方政 策法 规的 关 系 ； 六 是 个 人决 策 失误 与行 政干预 的关系 。（六）使用规范 评价用 语的依 据任期经济责任审计结果报告一般要报党委、人大、政府及组织人事部 门。在 实际 工作 中，要 充 分 考虑 这一 特点 ， 不 用 或 少 用 专 业 性 很强 又 不易理解的 一些词语,要尽量减少主观评语， 切忌形容性语言 。 工作 中经常使用 的评价用语主要有：财 务收 支 真 实 、 基 本真 实 、 不 真 实 ； 经 济 活动 合规合 法、基本合规合法、不合规合 法 ； 内 控 制 度 健全 、 基 本健

43、 全、 不 健 全 ；任 期内国有资产增 值幅度大、小 、 没有 增 值 或 减 值； 资产负 债 率低 、 较低 、高 、 资不 抵债； 经 济效益好、 较好 、 差 ； 对 某些 问 题 该领 导 干 部 应 负 直接责任、 管理责任 （或说领导责任）； 履行经济职 责较好 、 未履行、 失职等等 。总 的要求 是，用 语表述要与客观 事 实 相 一 致 ， 表意 清楚 易 懂 。经济责任审计评价要做到“ 五个慎重”经济责任 审计评 价本身具 有一定 的局 限性 ， 有的 评价还要附 带 限制性 语 言， 这样才 能使 得审计评 价 具 有 客 观、 公正 性 。 否 则 ， 审 计 评

44、价言 之无 物 、 言 之无据、 言 之 欠妥 ， 它 不仅 会影 响 经 济责 任 审计 结果 的 运用 ， 还加大 了审计风险。这种 风险 主 要 来自 两个 方 面： 一 是 将 不 属 于 领 导 人的 问 题而 认定是其问题 ； 二是领导人有 问 题 没有 审出 来， 而做 出 了 肯定 的 评 价 ，这两种风险都可能给审计带来损害，值得我们警惕。根据审计实践，我们 感到经济责任审计评价应当做到 “五个慎重”：慎重评价领导人接手后的单位资产增值情况。目前，对领导人接手后 的单位资产增值审计存在着就审计论审计的情况，就是不问数据成因，机 械、简单看到资产数字增加,就评价为“奥莫领导在任

45、期内资产大幅增值”， 不能历史的、客观的、从合法性角度做由正确的评价。如：对接任前已经 存在、接任后国家逐步规范将原先没有估价登记的房屋、地价、车辆、办 公设施等登记入账增加的固定资产或者无形资产未能剔除，而这种增值比 重往往较大。因此，应当就资产增加的具体情况，分别采取肯定语义、批 判语义或中性语义予以评价。慎重评价领导人的廉政情况。当前，审计按照法定权限，对涉及领导 人个人廉洁情况的审计，只能通过单位财政财务收支账面对工资性收入、 电话费用补贴、小车补贴、缴纳个人所得税等情况进行检查。那么，审计 就不能仅就账面检查结果，就得由“奥莫领导人清正廉洁”的结论，这是 不全面的、至少是不合适的。这

46、主要是由于三个原因：一是审计部门依法 仅仅检查了单位财务账面上与领导人有关事项，无法涉及账外事项；二是 审计受到时间、空间、条件的限制，审计范围可能不足，审计莫部门就领 导人在所在单位的账面上没有发现问题，就做由了肯定结论，容易造成审 计被动；三是没有考虑到可能因审计深度广度不够、缺乏与群众座谈、外 调程序不足、有问题而没有掌握、与纪检部门掌握的情况相悖等因素，不 加限制的提由全面、肯定评价的就有风险。因此，对领导人个人廉洁评价, 应当说明审计的范围、资料的限制等原因。慎重评价领导人的管理责任。按照组织分工原则，所谓管理责任就是 领导分管职权范围内的工作责任。有的领导人不直接分管财务工作，而是

47、 副手分管，有些具体问题甚至不知情，如果简单地将被审计单位的财政违 法行为统统归结为领导人的管理责任就有失偏颇。在这种情况下，审计评 价应当区别对待：在主要领导人确实不知情的情况下，可以按照会计法 的规定，评价为“负有领导责任”；在领导人直接授意下的，评价为“负 有直接责任”；在集体决策下的，评价为“负有管理责任”。因此，评价 领导人管理责任时，要分清现实责任状态，区别情况予以评价。慎重评价领导人的直接责任。直接责任关乎问责制度的责任追究，而 组织人事部门又十分看重审计评价中的直接责任。因此，在评价领导人直 接责任时应注意几个问题：一是对领导人分管工作的职权范围要了解清 楚，从而便于进行责任界

48、定；二是对直接责任的有关事实调查、取证要清 楚，从而避免因证据不足、或者证据不力而无法追究其直接责任。因此， 评价直接责任我们一方面要慎之又慎，另一方面，我们还要突生主要精力 把涉及领导人直接责任的重大问题尽力查清、查透。慎重评价被审计单位以及领导人的成绩。当前，关于评价成绩存在着 三个突生问题：即，“人1r评价、“超职权范围”评价以及“空洞”评 价。如“莫某领导人亲自抓经济发展、工作措施得力”、“奥莫领导人在 抓计划生育方面成绩突生、“遵守财经法纪意识浓厚、防止了财政违法 行为的发生”等等，这些工作总结性的评价使得审计报告缺乏严肃性，容 易造成审计超职权范围，也违背了审计谨慎性原则，给审计带

49、来风险。如 果对被审计单位和领导人个人，审计机关未审计或未由具审计报告，他们 的经济责任就没有解脱；如果由具了不正确的审计报告，他们就可以拿着 审计报告到处宣扬经过审计没有问题，搪塞来自各个方面的检查和议论， 引发不安定的因素。特别值得指由的是，审计人员应当认识到，经济责任 审计报告，既是对被审计单位同期财政财务收支审计结果的“背书”是对领导 人任期的 经济责任的“ 背 书 ” ， 是具有双重审计意义的 严肃事情 。我 们一定 要坚持 依据事实、 依 据法 律法 规 规定 进行 评 价， 不 得 超 越审 计权 限 、 超出审 计范围、 脱离 审计 事实 进 行评 价， 注 意 评 价 可能

50、引 起 行政 争 议 ， 防 范评价 风险。九 、需要明确的两点（一）根据经济责 任审计 条例 （征求意见稿） 中划分的 三种经济责任 ，对被审计领导干部进行责任界定时，应表述为，对审计中发现的的问 题应负有直接责任，对审计中发现的的问题应负有领导责任，对审计 中发现的的问题应负有管理责任。经济责任审计条例正式由台后, 按 其规定 执行。（二） 当前基于受审计资源、审计手 段、 审计力 量、审 计时 间等诸 多因素 的限制 ， 为 规避审计 风险，审计 报告 、 审 计结 果报 告中 一 定要 围绕 审计内 容进行 审计评价， 审什 么评什么 ， 要 有相 关 的 、 可 靠 的 审 计 证 据作 为 支撑 。 一 般情况下，不 表述 ：根 据被 审计 单 位 提供 的 财务 会计 资