北京鸟巢PPP项目失败案例分析

1、PPP 大项目“鸟巢”为何半路散伙？|经典失败案例解析国家体育场鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过蜜月期”的合作双方居然离婚”了。从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合 PPPPPP（政府和社会资本合作）模式精神和现行法律法规的做法，都给项目运营的最终失败埋下了伏笔。经济参考报记者采访发现，PPPPPP 模式与现行的一些财务、法律制度存在矛盾之处。以鸟巢”的盈利计算为例，如果按折旧计提，则运营方无法实现分红；如果按股权清算，则北京市政府 3030 年不要分红的承诺违法。专家表示，全面推行 PPPPPP 模式，首先要清除制度上的羁绊。鸟巢”半路散伙将近十年前， 北京市政府决定对国家体育场鸟巢”等项目

2、采用 PPPPPP 模式，鸟巢”成为我国首个采用 PPPPPP 模式建设的大型体育场馆。然而这段婚姻”却最终遗憾收场。经济参考报记者了解到，在鸟巢”总计近 3232 亿元的投资中，由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资 42%42%,北京市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的 58%58%，双方按投资比例组建国家体育场有限公司，负责鸟巢”的融资、建设、管理等工作。中信联合体拥有赛后 3030 年的特许经营权， 运营期间自负盈亏。 期满后， 鸟巢”由北京市政府收回。为使项目建设顺利进行，合作双方都尽力为对方分担风险。中信联合体不仅帮助北京市政府减少了直接投资，还要为鸟巢

3、”承担每年高达1.51.5 亿元人民币的运营费和利息支出风险； 而北京市政府则提供了许多鼓励和激励措施，尽可能地帮助企业降低风险，如提供低价项目土地，价格仅为相邻地段的十分之一等。开工不到四年，这座世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场矗立在世人面前，并圆满完成奥运会的主要赛事任务。数据表明，包括鸟巢”在内的六个场馆及设施项目总投资约 194194 亿元，除北京市政府出资 2020 亿元外，其余约 174174 亿元都是社会资本。在北京市发改委相关负责人看来， PPPPPP 模式在鸟巢”等奥运体育场馆的建设中发挥了巨大作用，它探索出一条发挥政府信用杠杆

4、作用、充分动员社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道，实现了政府职能的转变，使相关部门从侧重审批变为侧重服务，搭建了政府、企业、金融、法律机构之间的信用建设桥梁，也锻炼了参与合作的国内企业，加速了体育产业的发展。令人惋惜的是，鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过蜜月期”的合作双方居然离婚”了。20092009 年 8 8 月 2929 日， 北京市政府与中信联合体签署 关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议，对鸟巢”经营者进行股份制改造：中信联合体放弃了 3030 年特许经营权，转而获得永久股东身份；国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这意味着 PPPPP P模式在

5、我国大型体育场馆建设、运营中的首次应用宣告天折”。盈利计算悖论鸟巢”项目的失败暴露出在执行过程中，PPPPPP 模式与现行的财务、法律等制度还存在矛盾。经济参考报记者采访发现，一方面，鸟巢”的招标流程不完全符合 PPPPPP 项目要求。将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特点，但在鸟巢”招标过程中，北京市政府先行招标选定了设计方案，造成设计上对体育场赛后商业运营考虑不足，限制了项目公司在赛后对鸟巢”商业效率的最大化。另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制。由中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等企业组成的中信联合体，上述三方都

6、具备丰富的建设经验和良好的融资能力，但都未经营过体育场馆，严重缺乏运营管理经验和体育产业资源，注定了赛后运营的盈利模式单一。同时，三方都想从建设承包合同中获利，对建设方案失去良好控制，成本超出概算约 4.564.56 亿元，恶化了项目的资产负债表。止匕外，国家体育场的定位”加上公众对 PPPPPP 模式认知不清，直接影响了赛后运营效益。运营方在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运作方面均招致非议，出现了所谓商业化与公众利益的冲突”，运营商不断提出的举办演唱会等文艺活动申请，也被相关部门以消防安全等原因驳回。有专家说：企业想做一些事，但政府部门的限制比较多。”值得注意的是，经济参考报记者发现，在

7、 PPPPPP 执行过程中，PPPPPP 模式与现行的一些制度存在矛盾。例如，按照现在会计准则计提折旧，让鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在 3030 年的运营期内，运营方事实上是在为北京市政府投入的 2020 亿元的折旧额埋单”，根本无法实现分红。再如按照公司清算办法，公司必须按照股权来清算，北京市政府 3030 年内不要分红的承诺违反清算法。鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任有限公司重新主导后，逐步实现了现金流的平衡，值得充分肯定。但是政府收回鸟巢经营权，违背了 PPPPPP 模式初衷，对我国今后大型体育场馆 PPPPPP 模式的推广存在不利影响。”一位业内人士说。两份指南之惑随着 PPP

8、PPP 新一轮热潮来袭，为了更好地支持 PPPPPP 的实际运作，财政部和国家发改委的相关政策正陆续公布。然而，两个部门各推各的管理办法，也让市场颇感困惑。20142014 年 1212 月 4 4 日，财政部与国家发改委分别在各自官网上发布了政府和社会资本合作模式操作指南（试行）和关于开展政府和社会资本合作的指导意见，分别从政策层面和实际操作上对政府和社会资本的合作予以指导。今年 1 1 月 1919 日，财政部再次发布通知，规范政府和社会资本合作合同管理工作，进一步介绍了 PPPPPP 项目合同体系。当日，发改委官网也公布了关于基础设施和公用事业特许经营管理办法公开征求意见的公告。发改委和

9、财政部同一天发文，这是好事。”有专家表示，财政部与发改委陆续发文规范 PPPPPP, ,表明被寄予化解政府性债务厚望、担负城镇化融资重任的 PPPPPP 模式走上了有章可循之路。但同时，作为推广 PPPPPP模式的重要制度设计，目前已现两部指南和办法，如果不同部委的文件内容有冲突的话，就很容易给市场造成困惑一些专家和企业界人士建议两个指南应该统一，否则会使基层在实践中无所适从。黑龙江省社科院经济研究所副所长程遥说，还要做好政府、各部委的权力职责划分，首先不能出现自己人打架清除制度羁绊经过一年的探索实践，PPPPPP 政策框架基本成型，1515 个省份 3030 个示范项目进入实质操作阶段。多位

10、专家表示，全面推行 PPPPPP 模式，首当其冲的问题是要清除制度上的羁绊，确立制度威信。程遥说，当前深化 PPPPPP 模式亟须从对 PPPPPP 的认识、推行和监管等各个环节不断进行制度设计和完善。他进一步建议，全面推广 PPPPPP 模式必须要有制度护航，应该从国家层面确定一个权威的法律，从而使之具备统一的原则性做法和较强的法律效力，避免中央部门或地方制定的法规政策产生冲突。财政部金融司相关负责人告诉经济参考报记者，下一步，财政部将与其他有关主管部门加强沟通协调，共同推进 PPPPPP 制度建设。制度建设把握三个原则：一是有利于防范和化解地方政府性债务风险，着力提高财政资金使用效益；二是有利于简政放权、简化程序、提高效率,确保项目顺利推进实施；三是有利于合同履约管理，依法保障 PPPPPP 各参