立法质量及相关问题的试探

1、立法质量及相关问题的试探党的十五大和十六大提出要提高立法质量，主要为解决两个层面的问题，一是法律的内容必需准确地反映客观的实际，使法律所调整的社会关系同咱们的客观实际相一致，使咱们制定的法律符合社会进展的规律，解决法律是不是好法、良法的问题；二是怎么才能保证咱们制定的法律能达到好法、良法的要求，解决立法机制和立法程序的问题。今世中国的立法最近几年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而轻忽立法的质量和效益可谓中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一名公民的切身利益，同时也将关乎社会的安宁乃至国家的兴衰。因此，在立法那个极为特

2、殊的“生产”领域,尤其需要淡化“数量”意识，分外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或最大限度地减少立法上的“劣质产品，下面就目前立法质量及与质量相关的几个问题论述如下。一、让人民群众读懂法律。此刻老百姓对法律愈来愈看不懂，只有律师才能明白，明说咱们的法律还不能用更通俗的语言让一般的老百姓读懂、掌握和理解。那个问题在二十连年前，咱们国家法制建设方才起步的时候，全国人大常委会就已经明确提出来了咱们的法律要有中国的特色，不能够像西方国家那样只有“讼棍”才弄得懂，要让人民群众能够读得懂。可是由于咱们此刻法律覆盖的面愈来愈广，也就是说要使社会方方面面都纳入法制轨道，使各方面的工作都做到有法可依，那

3、么领域越宽、法律的内容越复杂，专门是有些领域是超级专业的领域，而对这些领域的法律恐怕就需要比较专业的人士才能读得懂，而这些领域都是有特别专业的一些术语和概念的，而用通常的语言往往不能很准确地表达它的法律概念和法律关系，所以不可避免有些法律一般人读起来感觉到比较难读僮，比如说像专利法，就是比较难读的一部法律，还比如说涉及到一些专业技术领域的像标准化法、计量法等等，因为对一般人来讲，这些超级专业的技术领域本来就比较陌生，而法律又超级抽象和归纳，所以如此的法律往往一般人可能就很难读懂了。可是要保证立法质量就必需使咱们制定的法律让老百姓能够读懂，能够掌握。通过2()连年的尽力，中国已经制定了相当数量的

4、法律法规，社会生活大体做到了有法可依。但提高立法质量已成为当前立法工作的主要矛盾。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其加倍完善。二、开门立法，公开纳谏。立法应当充分吸纳和表现民意，而不能照官意画瓢。法律这种“公共产品”理应具有普遍的民主性和公意代表性，不然就可能蜕变成服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，成立立法听证制度，通过媒体发布法律法规草案，普遍征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持“走群众线路”。实践证明,充分吸纳民意的立法能够为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，能够在相当程度上提升公众对

5、法治的期望和信心。以浙江宁波为例，今年全国人代会方才闭幕，宁波市人大常委会就开始热闹起来了，许多市民持本人身份证来这里报名，申请旁听即将举行的宁波市第十二届人大常委会第十九次会议。记者打开宁波人大网，从宁波市人大常委会办公厅今年第1号公告中看到，本次会议除审议市政府关于依托科技进步增进经济增加方式转变情形的报告,还将审议两个百姓关注的条例。敞开人大立法的大门，请市民旁听常委会会议，宁波已经从不按期的探索走向了制度化。2003年6月，宁波市民王云华一直为窖井盖、路灯、电缆等城市设施屡遭偷盗而焦虑。正巧，关于征求市人大常委会五年立法建议项目的通告在媒体上发布了，通告发布了地方立法的指导思想和此后五

6、年地方立法建议项目的内容范围，征求全市机关、集体和广大市民的意见、建议，并将有关的联系地址、电话、传真号码和电子邮件地址公诸于众。王云华马上致信宁波市人大常委会，建议出台有关规范废品回收行业管理的法规，堵住非法分子销赃的渠道。有“事”找人大，宁波的老百姓如此想，也像王云华如此做。这“事”固然不是小事杂事，而是立法大事。为让公民参与立法建议，享有地方立法权的宁波市人大常委会通过发布通告，问计于民。通告如一石激起千重浪，一时刻，市人大法制委办公室电话铃声不断。市民纷纷来电、来函，向工作人员陈述立法理由。一市民发来电子邮件说，1。年前公布的宁波市服装洗染服务纠纷调解暂行办法已不适应实际需要，建议用立

7、法形式对服装洗染服务行业进行规范。在一个多月的时刻里，市民给人大提出的立法建议项目155件，凝聚了广大市民和社会各界心血的宁波市五年立法项目库正式成立。去年3月，宁波市人大常委会有关宁波市物业管理条例的起草工作正式启动。引人注目的是，这件地方性法规草案第一次委托专家起草，一改以往该市法规草案起草工作大体上由政府部门“垄断”的状况。这是宁波市地方立法的一次全新尝试。物业管理条例事关群众利益，为了做到客观公正，有效避免“立法为部门利益所谋”的偏向，常委会决定尝试走“民间立法”的新路子委托专家起草。开门立法，给百姓一部良法。若是说，公民参与立项论证保障了立法的民主性，那么在立法进程中举行听证会则实现

8、了立法的科学性。宁波市人大常委会立法听证规则明确规定：“涉及公民、法人和其他组织的重大权益”的法规和“存在较大争议”的法规，须举行听证会。去年，宁波市人大常委会举行了宁波市学校安全条例草案立法听证会，近50位参会者别离围绕立法的必要性、法规适用范围、学校安全制度和安全管理、事故责任认定、事故处置等问题陈述己见。许多市民对条例草案关于“学校对未成年学生不承担监护职责”的条款意见专门大。在条例草案修改稿中增加了“学校应当依照学生不同年龄的生理、心理和教育特点，成立健全各项管理和保护学生的规章制度”等内容。一次听证会不行，就来二次；听证会不仅在城里举行，还延伸到了乡村。本地一家媒体评述说，这充分说明

9、了市人大常委会的立法理念在转变，立法民主化和透明度在逐渐扩大。在立法进程中，宁波市人大常委会十分重视人民群众利益的保护，注意听取群众的呼声。市民的意见建议只如果合理的，都会被吸纳，并写进法规。宁波市燃气管理条例草案对事故责任认定模糊，市人大法制委按照群众的意见,在条例中明确：“对发生燃气事故后，事故责任人一时难以查清的，规定先由经营企业依法承担损害责任。”去年以来，宁波市人大出台76部法规，清理了55部法规，件件联着百姓生活。担忧虽然人民群众发表了意见，可是在法律当中或在法规当中不必然采用。对那个问题，我想介绍一点情形，制定法律，专门是制定那些与人民群众切身利益紧密相关的法律法规，必需要从人民

10、群众整体利益动身，处置好眼前利益和久远利益、局部利益和整体利益、不同利益主体之间的关系，怎么才能够把这些方面的利益都能够考虑进去？在立法当中比较恰本地作出规定，往往光由政府机关，光从他们行政管理的角度是不够的，所以必然要充分地听取各方面的意见。这些年在立法当中有立法权的这些地方人大，包括全国人大，都注意采取各类方式，普遍听取各方面的意见，专门是直接听取人民群众的意见。所以在立法法当中专门规定一个法律草案提交常委会审议以后，作为立法工作机构要采取听证会、论证会、座谈会等多种形式普遍听取意见，其入耳证会就是一种重要的形式。另外，对一些重要的法律和人民群众直接关系的那样的一些法律,还要采取在报纸上发

11、布全民征求意见的这种方式，比如说修改婚姻法的时候，比如修改合同法的时候，都采取了这种方式。一些地方在立法的时候，也在本地报纸上发布法律草案，听取社会各方面的意见。听证会和一般的座谈会不完全一样，座谈会所提的意见往往有时候是个人的一些熟悉，可是听证会就更正式，要求参加会议、出席听证的都必需有靠得住的证据、依据,要提供真实准确的情形，如此才有利于立法机关准确地了解客观实际。所以，应该讲若是依照那个严格的程序和要求进行听证的话，就可以够使立法机关更充分地了解实际情形，便于他们作出决策。可是有时候听证会没有达到规定的标准和要求，效果可能就要差一些。即便在听证会上各方面的意见都讲的很充分，可是法律或法规

12、的规定还要受各类条件的制约，专门是咱们国家此刻仍是一个进展中国家，在一些财力，还有其他的一些方面有些条件还不完全具有，所以有些意见可能很有道理，可是现实操作起来有困难，所以就有一个轻重缓急的问题，有一个创造条件、慢慢实行的问题。好在法律不是一成不变的，要按照转变的情形和具有的条件能够进行修改，所以有些意见在那时情形下原则是对的，但条件不具有，而到条件具有的时候，就可写到法律里去了，这也是一种正常的情形。3、坚决制止立法腐败和立法为官。在立法上之所以出现“劣质产品”，除与立法技术或立法程序方面的缺点有关外，还不能不归咎于某些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作怪的缘故。借立法之

13、机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，越权立法、违规立法，乃至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱惩罚等现象，随意限制或剥夺公民的大体权利。因此“立法腐败”现象也应该引发社会各界的普遍重视和警戒。现实中的很多法律长官意志或行政管制色彩颇浓。以禁止燃放烟花爆竹的立法为例，最近几年来很多城市纷纷出台了有关“禁放”的地方性法规或规章，在民间源远流长的节日风俗一晚上之间就销声匿迹了，违者轻则警告，重者罚款乃至拘留。但是，迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，很多城市也在从头反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作

14、科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手腕简单粗鲁地取缔或改造正常的民间习俗是不是妥当和合法，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因此，这项禁令很难说真正充分表现了公意，而更像是官意的化身，立法的真实动机似乎主如果为了知足政府有关部门行政管理的便利。立法既是利益的表达、协调和分派机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障显然是实现司法保障的大体前提和重要条件。因此，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的题中应有之义，也是立法的终极目标所在。在我国，公民的大体权利受宪法的保护，不能随意限制和剥夺。从严格意义上讲

15、，凡涉及限制和剥夺公民政治权利、人身自由和财产权的行为，原则上只能由最高国家权利机关即全国人大及其常委会以法律的形式设定，这是大体的宪政原理。令人难以想象的是，某些行政法规、地方性法规或规章以立法的方式随意限制和剥夺公民的人身自由和财产权等大体权利，这种违宪现象其实并非鲜见。例如，某些地方国家权利机关制定的有关计划生育的地方性法规（名之曰“计划生育条例”），明文规定一对夫妇只能生一个孩子（特殊情形除外）。诚然，计划生育是我国的一项大体国策，问题的关键是上述地方性立法表面上是在落实大体国策，实际上是以地方性法规的形式限制公民的生育权，而生育权显然属于公民的大体权利，在最高国家权利机关没有特别授权的情形下，地方人大及其常委会无权擅自以地方性法规的形式限制公民的生育权。又如，某些地方性法规明确要求公民参加义务献血,这种表面上颇