加强统一管理提高执法力度

1、加强统一管理提高执法力度关于中国煤炭管理体制创新的探讨“行业管理弱化 ”是近几年人们分析煤矿业发展时经常谈到的问题之一。要不要创新煤炭管理体制，如何创新煤炭管理体制，已成为社会各界关注的焦点。前不久，中央财经大学中国煤炭经济研究院邀请部分专家、学者及业内人士，对此进行了研讨。现将部分内容摘登如下。建立新体制势在必行岳福斌 (中国煤炭经济研究院院长)2005 年 8 月 25 日，全国人大常务委员会副委员长李铁映，在全国人大常务委员会第十七次会议上作关于安全生产法实施情况的执法检查报告时，建议国务院尽快研究新时期煤炭行业管理体制问题。在这一背景下，当时正在筹建的中央财经大学中国煤炭经济研究院和北

2、京博士之星投资顾问有限公司联合组成“煤炭管理体制创新 ”课题组，进行了长达两年的研究。我们认为：在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会这一新的历史时期，煤炭企业承担着为社会提供可靠能源保障的艰巨任务，煤炭行业大量外部性问题的存在， 需要加强政府规制，建立与社会主义市场经济体制和经济发展要求相适应的煤炭行业管理体制。因此我们建议：以科学发展观为指导，进一步深化改革，尽快建立一个集中统一、专业权威、手段先进、保障有力的新型煤炭管理体制。冯并 (全国政协委员、经济日报原总编辑)我认为李铁映同志的建议非常及时，十分重要，他指出了我国煤炭行业存在问题的根源所在，抓住了促进煤炭工业健康发展的关键。他建议

3、国务院要 “尽快 ”研究新时期的煤炭行业管理体制问题， 这说明问题已到了必须尽快解决的程度，说明目前的煤炭行业管理体制不适应新时期的要求。这里的 “新时期 ”我理解为：一是社会主义市场经济体制已经确立，二是全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，三是用科学发展观统领经济建设。我们必须抓紧建立与社会主义市场经济体制相适应、有利于和谐社会构建、能够促进煤炭工业健康发展的新型煤炭工业体系和煤炭行业管理体制。邹东涛 (中央财经大学中国发展与改革研究院院长)煤炭供给问题关系到国家的战略安全。俄罗斯、加拿大、美国都纷纷宣布对北极的主权。为什么 ?因为北极地下有石油和煤炭。研究煤炭管理体制问题非常重要， 肯

4、定会得到政府的重视。 不光是重视煤炭问题，还应包括整个能源问题。以前，能源部、煤炭部、电力部、石油部机构分设，组织庞大，后来都撤了。当时这样做有当时的道理，但从长期看，职能分散，恐怕利不一定大于弊。体制创新耍跟国际接轨，国家要采取行政手段，从行政方面加强监管，不干预生产经营，这个思路在逐步成熟。对煤炭工业的管理， 其重要意义远远超过石油和电力。煤炭安全影响比较大，而且它关系的面比较宽，要格外重视。目前是煤炭管理体制创新的最好时机。高明华（北京师范大学企业研究中心主任）我主要谈两点：一个是规则问题，包括体制问题；再一个就是过于市场化的问题。煤炭行业管理体制实际上是规则问题，主要包括两个方面： 1

5、规则是不是已经到位，2已有的规则是不是、执行好了。现在是两个方面都有问题，很多规则没有执行力。规则执行不力，违规的成本太低，办煤矿收益太高，造成煤矿乱采，小煤窑关不掉，安全事故不断出现。我非常欣赏培根说的一句话：“一次不公正判决的危害性大大高于十次严重的犯罪。”所以我觉得这方面应该加强。煤炭资源是不可再生资源，这个行业还是一个基础部门，从整个行业来看，这样的基础部门不应该过分市场化。杨建龙 (国务院发展研究中心产业经济部研究员）我国煤炭管理体制中存在许多问题。以煤炭地质勘查为例，它存在管理力量弱化，勘查秩序混乱的问题；国家对煤炭资源的所有权利益代表缺位，国家利益缺乏保障； 地质勘查单位的市场主

6、体地位尚未确立，对其探矿积极性缺乏有效的激励机制；煤炭地质行业融资渠道有限，投入不足，直接导致了煤炭地质勘查程度低；投入和重视不够，导致煤炭地质队伍建设滞后，技术力量薄弱；矿区规划与煤炭矿业权设置脱节，造成煤炭资源开采无序、 浪费严重；煤炭地质报告评审不规范，导致勘查结果质量下滑等。可见，创新煤炭管理体制是大势所趋。创新煤炭管理体制要按照社会主义市场经济体制原则，构建统一、协调、有序、高效的新型煤炭管理体制，强化行业管理和宏观调控。总体思路是：以科学发展观为指导，以提高煤炭对国民经济的保障能力为目标，以构建社会主义和谐社会为主要任务，充分考虑煤炭企业的积极性，行业的特殊性和发展的可持续性，建立

7、新型、科学、有效的煤炭管理体制。李翠玲 (中国特色社会主义研究杂志副主编）十几年前，我在山西省社会科学院能源研究所工作，当时主要从事煤炭经济研究工作。当下，煤炭管理体制创新应进一步研究煤炭行业自身的组织规范问题，以便与整个市场经济体制相适应。经济学中，组织行为这一块实际上是管理体制。开展好煤炭管理体制创新，首先要做好两个对话：一个是理论与实践的对话；另外一个是实践与理论的对话，今天的会议可以理解为理论的对话。抓与放，如何拿捏黄大昭 (陕西省煤炭工业局信息调度处处长）市场化改革以来，强调政企分开是正确的。但我觉得社会上有的人对政企分开有一些曲解 认为现在政企分开了，你还管人家于什么 ? 煤矿出了

8、事故要不要管 ?不管行吗 ?其实，所谓政企分开，就是指在市场经济条件下政府不再干预企业的经营活动，经营活动主要是通过市场导向。我个人认为，企业趋于利，政府趋于义，企业以追求利润最大化为目标，政府则要维护社会公正、公平和稳定，两者价值取向不同。所以说，环保问题、职工的劳动保障问题、安全投入问题等，与增加企业经济效益没有直接关联，企业都不愿意做。这些事必须由政府出面，按照法律法规和政策规范进行管理。高粱 (国家发改委经济体制与管理研究所副研究员)我 1985 年进的体改所，这些年一直在搞体制改革研究。上一轮国务院机构改革对各个行业都有影响，但程度不一样。总的说来是行业管理减弱，体现在煤炭行业较为突

9、出。管理体制下一步深入改革应遵循两个基本原则：第一个是行业的基本规律；第二个是中国国情。具体说到煤炭管理体制改革，我想以下四个因素必须加以注意：第一，煤炭工业的战略重要性；第二，煤炭作为矿产资源，具有不可再生性；第三，高风险性；第四，区域性。国家要做机构方面的改革有道理。政企不分、投入多、管得过死，这些问题要解决。但是现在反过来看，如果对于重要性、战略性行业，没有国家权威也不行。怎样在两者之间取一个平衡点 ?我觉得在机构设计方面应该有一些说法。机构之间职能的分工必然会交叉，这涉及到一个合理分工的问题。周天勇 (中共中央党校研究室副主任）我觉得煤炭管理体制方面存在的一个重要的问题是事业和行政分工

10、不清晰。最近中央党校搞了行政管理体制改革、中央和地方关系、财政体制关系三个研究报告，是我牵头的，总体思想是大布局、宽职能、少机构。“十七大 ”之前关于机构改革的调研座谈， 中央机构编制委员会、国务院办公厅、中共中央办公厅召开的几次会议，我都参加了。会上有人建议成立工业部，因为工业没有管理部门。我很赞同煤炭行业要加强统一的管理，这样可以解决职能分散的问题。我个人觉得成立能源部可能更合适些。能源部成立以后，可以设置加强煤炭行业管理方面的机构。因为目前比较大的问题就是把很多行政的东西变成事业。行政执法部门、司法部门是行使权力的职能部门，把它们弄成事业就不对了。哪些是煤炭事务?哪些是煤炭政务 ?这些都

11、需要仔细研究。我觉得提出这个问题很有必要，要把事业和行政的划分问题放到首位，不要弄得不伦不类。潘伟尔 (国家煤矿安全监察局调度中心高级工程师)业内关注煤炭管理体制问题比较早的我也算一个。 2000 年，国家计委主管的中国经济导报举办了一个新世纪中国煤炭发展论坛，我去做了演讲，专门谈到体制问题。我当时就说，中国的煤炭管理必须放在整个管理框架里面考虑，成立能源部、能源委。大家谈到关于煤炭行业的许多问题，如规划指导力、决策力、安全问题、资源问题、环境问题、职工的收入问题、行业发展的战略问题，这些都跟体制有关系。管理体制必须要改革、要创新，这个基本上已经达成共识。煤炭管理创新关键在于机制上的创新，不能回到过去政企不分的管理模式。一定要在这个方面创新，要政企分开，不管企业，而管行业的大事，如煤炭行业战略发展规划、煤炭行业的标准规范。我希望本届政府能考虑这个问题。邢雷 (中央财经大学副教授 )中国煤炭管理体制创新首要的问题是如何理解市场经济条件下的管理问题。煤炭这个行业具