5-某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心财承论证

1、目录第一章 项目概况1第二章 项目运作方式7第三章 项目实施的必要性与可行性9第四章 PPP 模式风险分配14第五章 测算指标及方法38第六章 责任识别39第七章 支出测算40第八章 能力评估46第一章 项目概况一、项目基本情况（一）项目名称某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目（二）项目概况1、项目建设背景国家 “十三五”时期文化发展改革规划纲要提出“十三五”期间加快现代公共文化服务体系建设。要坚持政府主导、社会参与、重心下移、共建共享，坚持缺什么补什么，注重有用、适用、综合、配套，统筹建设、使用与管理，加快构建普惠性、保基本、均等化、可持续的现代公共文化服务

2、体系。山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中指出：完善公共文化服务体系。深入实施文化惠民、服务群众办实事工程，引导文化资源向城乡基层倾斜，合理规划建设各类公共文化设施，扩大免费开放范围。统筹公共图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、科技馆等各类文化设施资源，提高运行管理水平和使用效率。加大政府购买服务力度，鼓励社会力量、社会资本提供公共文化服务。到2020 年，基本建成覆盖城乡、便捷 高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。某某坊峡山生态经济开发区于 2008 年 1 月正式组建运行，面积 491 平方公里，辖 4 个街道、277 个行政村、23 万人。某某坊峡山生态经济开发区目前相关公

3、共文化设施和体育设施不够完善，目前图书馆、科技馆、电影院等文化艺术设施一直处于空白状态，市民日常文化娱乐生活十分单调，且比较多的集中在一些茶楼、酒吧、歌厅里，市民缺乏一个集文化艺术、健身、娱乐、休闲等功能为一体的综合活动场所，项目建设具有一定必要性与迫切性。因此建设一个文化艺术中心将大大丰富市民文10化活动，对提高市民的生活质量有很大的促进，对生活方式的改进也会有良好的导引作用。为了加快城市化的发展进程，实施公共文化和公共体育提升工程，坚持群众需求导向，加快构建和完善现代公共文化、公共体育服务体系。实施文化惠民和健康惠民工程，着力推进基层综合性文化、体育服务中心建设，完善区、街、社区三级公共文

4、化和公共体育设施网络，提升公共文化服务和公共体育标准化均等化水平。应进一步深化文化、体育体制改革，建立健全政府向社会购买公共文化和公共体育服务机制，引导和鼓励社会力量参与公共文化和公共体育服务体系建设，探索开展公共文化和公共体育设施社会化运营。推进公共文化场和公共体育馆免费开放，提升文化、体育服务和产品的供给水平，满足城乡居民更高层次的精神文化需求。PPP（Public-Private Partnership）即政府和社会资本合作模式， 是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利

5、的结果。PPP 模式具有更低的建设和运营成本，能克服预算体制缺陷，缓解财政压力；优化风险分配； 激励提升管理和绩效水平；更规范的操作流程和更高的项目实施效率； 更佳的公共服务质量；更规范的公共服务规划和合同化监管，有效提高公共管理能力。为有效缓解财政压力，平滑公共财政支出，提高财政资金管理效率， 某某坊峡山生态经济开发区管委会决定采用 PPP 模式实施本项目，通过政府与社会资本合作拓宽项目融资渠道，充分利用社会资本的投融资能力和运营管理经验，提升某某坊峡山生态经济开发区的公共文化服务、公共体育服务和社会服务等功能，提升城市功能和知名度，进而促进经济和现代化城市发展的步伐。2、项目授权主体某某坊

6、峡山生态经济开发区管委会3、项目实施机构某某坊峡山生态经济开发区住房和城乡建设局4、项目建设地点项目建设地点位于峡山区繁峡路以东，荣峡路以西，峡瑞街以南， 峡寿街以北。该地址符合总体规划，地势平坦，配套基础设施齐全，地理位置优越，交通十分便利，适宜项目建设。（三）建设条件本项目的项目规划、可研报告已经完成，项目立项、环评、土地预审等前期审批工作正在办理中，施工图设计工作尚未进行。后续建设程序由项目公司负责办理各项审批、建设手续，政府有关部门提供必要的支持与协助。（四）项目建设内容与规模本项目建设内容包括，建设 3F 艺术中心一座，4F 文化中心一座， 其中体育馆配备 2 个标准化篮球场，市民影

7、视中心分别建有 118 人及700 人电影院各 1 个。项目建成后将成为集城市展览、文化、艺术、科普、健身、休闲、娱乐于一体的峡山区市民活动中心。该项目占地面积120615 平方米，规划总建筑面积 59872.58 平方米。备注：项目具体建设内容和规模以政府方审批备案的规划设计、施工图设计文件及政府方认可的设计变更为准。（五）项目产出项目建成后，将为峡山区市民提供一个集文化艺术、健身、娱乐、休闲等功能为一体的综合场所，将极大的改善峡山区市民健身、文化、艺术基础设施条件，对于形成峡山区崭新面貌，完善城市公共服务设施， 丰富市民生活，推动文化艺术和体育产业发展，扩大对外交流，造就业机会，改善市民生

8、活质量起到积极作用，同时也将推动第三产业发展，带动峡山区现代服务业的发展。本项目建成后主要产出见下表：市民活动中心各楼层功能分区楼层楼层功能分区建筑面积首层市民图书馆6947.34市民体育馆3850.58健身俱乐部3358.78市民休闲活动3077.15市民艺术影视中心5798.59行政展览8672.86配套商业2389.47半地下停车场6067.05二层市民剧院及排演厅2773.01中央公园指挥中心1217.91少年宫门厅619.14少年儿童表演935.96少年宫交通单元735.31市民剧院交通单元648.57广场管理及二层大厅415.69三层市民影剧院4310.89少年宫4027.14四层

9、少年宫4027.14合计59872.58（六）项目合作期合作期限为 12 年，其中整体建设期暂定为 2 年，运营期 10 年。本项目运营期保持不变，实际建设期缩短或延长，整体合作期限相应缩短或延长。建设期是指自 PPP 项目合同签订之日起至全部工程竣工验收合格之日止；运营期是指自全部工程竣工验收合格之日次日起至项目合作期满止。二、项目投资估算与资金筹措（一）项目总投资本项目总投资估算 37771 万元，其中建安工程费 31568 万元，设备购置费 664 万元，工程建设其他费用（不含土地费用）2235 万元，预备费 1344 万元，建设期利息 1940 万元，铺底流动资金 20 万元。详细投资

10、估算见表 1-1。表 1-1某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP）项目总投资估算表序号工程名称建安工程费设备购置费其他费用合计一建安工程31568315681土建主体19833198332装饰工程542054203辅助工程62793.1给排水、消防4514513.2强电、弱电工程5715713.3安保、火灾报警系统4634633.4暖通空调工程173417343.5电梯工程1201203.6绿化、景观工程232323233.7区内道路2902903.8地下综合管线1451453.9场地平整218218二设备购置6641图书馆设备96962影视中心设备5685682.1

11、播放设备5205202.2座椅4848三工程建设其他费用22351建设单位管理费5805802勘察设计费3223223工程监理费1931934工程保险费97975工程招投标费64646临时设施费1581587土地使用费8劳保费821821四基本预备费13441344五建设期利息19401940六铺底流动资金2020总投资31568664516037771备注：项目投资额来源于实施机构提供的项目可行性研究报告， 最终投资额以政府方或委托第三方专业咨询机构出具的财政评审决算报告为准。（二）资金筹措本项目总投资估算约 37771 万元。根据某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知(国办发

12、(2015) 51 号）要求，并结合项目的实际特点，本项目资本金不低于项目总投资的 30%，约 11371万元。其余资金由社会资本方通过股东借款、银行贷款、基金或引入财务投资人以股权投资、债权投资、债券等方式自主完成融资。项目所筹资金仅用于本项目。第二章 项目运作方式一、项目实施主体与授权主体某某坊峡山生态经济开发区管委会授权某某坊峡山生态经济开发区住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，负责项目组织实施和各项具体工作安排，通过法定程序选择符合条件的社会资本方。实施机构与中选社会资本方签订PPP 项目合同，中选社会资本方与政府方出资代表共同出资成立项目公司。项目公司成立后，由实施机构与项目公司签

13、订PPP 项目合同的补充协议或承继协议。二、项目运作方式本项目拟采用 BOT（建设一运营维护一移交）的运作方式。某某坊峡山生态经济开发区管委会授权某某坊峡山生态经济开发区住房和城乡建设局作为本项目的实施机构，负责项目组织实施和各项具体工作安排，通过法定程序选择符合条件的社会资本方。实施机构与中选社会资本方签订PPP 项目合同，中选社会资本方与政府方出资代表共同出资成立项目公司。项目公司成立后，由实施机构与项目公司签订PPP 项目合同的补充协议或承继协议。政府方负责办理立项、环评、规划等工作及手续，负责项目设计单位的选定，政府服务费（补贴）的拨付，建设运营维护工作的监管等。项目公司负责办理建设过

14、程中各项手续并承担相应费用，以及本项目的投融资、建设、运营维护及期满移交工作。项目公司负责本项目运营期内房屋建筑物及配套设施的日常维护和红线范围内区域的日常管理（包括检查、检测、养护、保养、维修、保安、保洁等），并拥有项目局部商业运营单元的经营收益权等。二次装修、后期改造、办公家具、图书资料、办公设备等非本项目公司投资范围的资产和设施的维护维修工作不纳入本项目运营维护范围。为体现激励约束机制，充分发挥社会资本方的技术实力和管理能力，提高社会效益，房屋建筑物及配套设施、设备的保修责任及保修期执行房屋建筑工程质量保修办法的规定及相应设施、设备供应商的质保承诺等，在此基础上将保修期或质保期相应拉长至

15、 3 年作为免费维护期，付费维护期为 7 年。保修期或质保期长于 3 年的继续执行其规定或承诺。房屋建筑工程质量保修办法规定如下：“第七条 在正常使用下，房屋建筑工程的最低保修期限为：（一）地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的 合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗 漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装为2年；（五）装修工程为2年。其他项目的保修期限由建设单位和施工单位约定。第八条 房屋建筑工程保修期从工程竣工验收合格之日起计算。”合作期满后，项目公司将本项目全部资产的运营维护权、收益权及

16、其他相关权益全部无偿移交给政府方或政府方指定机构。三、项目公司股权架构本项目总投资约 37771 万元，项目公司注册资本等于项目资本金， 不低于项目总投资的 30%，约 11371 万元。由政府方出资代表与中选社会资本方共同出资成立项目公司，其中社会资本方注册资本比例不得低于 95%，且不得低于 10803 万元，其余部分由政府方出资代表出资。也可以由社会资本 100%出资，政府不出资。第三章 项目实施的必要性与可行性一、项目实施的必要性1、国家政策的指引与要求（1）党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要

17、实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。（2）2014 年 10 月某某院发布了关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443 号），该意见再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该意见给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

18、2、增加公共文化和体育服务供给，提高公共服务能力的需要现代化的文明城市需要现代化的服务设施，文化艺术中心作为城市中市民和周边辐射地区民众的公共活动场所，是一个城市和其周边地区现代文明的象征，城市规模越大，现代文明越发达，其文化艺术设施就应越完善。某某坊峡山生态经济开发区目前相关公共文化设施和体育设施不够完善，目前图书馆、科技馆、电影院等文化艺术设施一直处于空白状态， 市民日常文化娱乐生活十分单调，且比较多的集中在一些茶楼、酒吧、歌厅里，市民缺乏一个集文化艺术、健身、娱乐、休闲等功能为一体的综合活动场所，项目建设具有一定必要性与迫切性。因此建设一个综合性文化艺术中心将大大丰富市民文化活动，对提高

19、市民的生活质量有很大的促进，对生活方式的改进也会有良好的导引作用。同时，项目的实施将有利于挖掘和展现峡山区的历史文化风韵，提高城市品味，使城市功能更加完善，服务设施更加齐全，产业结构更加合理，促进经济、社会的持续发展。3、拓宽资金来源，平滑财政支出，减轻近期政府支出负担政府在按照传统模式投资、建设和运营该项目时，项目建设规模大， 涉及的范围广，当前即需要大额的建设资金投入。而通过采用 PPP 融资模式，可以将政府短期内无法承担的大额资金转化为社会资本投资，有利于平滑财政支付资金压力，通过市场化运作方式解决人民群众日益增长的文化休闲娱乐和健身需求难题和经济发展瓶颈问题，解决公共产品和公共服务的历

20、史欠账问题。面对经济下行压力加大、地方举债融资约束增多、公共投资财力不足等严峻形势，峡山区创新理念，把推广运用 PPP 融资模式作为增投资、稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要举措，在全区范围内强力推动， 吸引更多地社会资本参与到政府投资各领域，全力打造新常态下市区发展新引擎。本项目通过 PPP 模式运作，可以有效缓解地方财政压力，平滑公共财政支出，提高财政资金利用率，有助于加快峡山区的城市化建设进程。4、有利于提高公共财政使用效率本项目将由社会资本融资建设，提供公共产品和公共服务。公共财政投入较少，较好发挥杠杆作用，这对提高财政资金使用效率、加快公共文化和公共体育基础设施建设有比较重要的意义

21、。同时，社会资本方全面负责项目的建设，使得社会资本能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。215、有利于优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共服 务效率PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，传统的政府投资建设模式下，政府方利用自身管理技能对市政基础设施项目进行建设和运营， 需要承担项目建设运营过程中的绝大多数风险。而采取 PPP 方式，政府将项目交予社会资本方进行建造管理，社会资本方也相应地承担建造过程中的相关风险，分散政府“大包大揽”的建设模式下所要承担的大部分风险，实现

22、了风险的优化配置。同时，社会投资方在项目建造过程中， 控制风险和应对风险等方面的能力往往比政府强，这也保证了项目的顺利开展实施。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本， 在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。6、有利于拓宽社会资本的投资空间据有关统计数据表明，近年来，民间基础设施建设投资占总基建投资的比例在逐年上涨，已从 2012 年的占比 22%上升至 2014 年的 26%。民间资本已经成为推动经济发展的重要力量，同时也是财政收入的重要来源及增加劳动就业的主要渠道。本项目采用与传统投资模

23、式不同的 PPP 模式，使社会资本方受益于初始投资增值并获得稳定的现金流。在房地产、传统制造业利润增速下行的背景下，本项目为社会投资方开辟了一条崭新的投资渠道，使社会资本得以更大的发挥其资金价值。二、项目实施的可行性1、当地政府政策支持项目的建设随着国家“十三五”规划的出台，PPP 的推广空间有望进一步拓宽， 某某坊峡山生态经济开发区高度重视深化投融资体制改革，积极鼓励、大力发展民间投资。认真贯彻落实国家关于社会资本投资的一系列政策措施。为搭建新型公共设施建设保障体系，某某坊峡山生态经济开发区通过集中突破重点项目、完善工作推进机制等措施大力推广 PPP 模式。某某坊市人民政府为鼓励和引导社会资

24、本积极参与公用事业领域项目的投资、建设和运营，进一步提升公共服务质量，增加公共产品和服务的有效供给，相继出台了社会资本参与公用事业项目建设实施方案、某某坊市市级政府和社会资本合作项目实施意见。某某坊峡山生态经济开发区积权探索，大胆实践，并筛选出了一批符合某某坊峡山生态经济开发区经济发展需要的 PPP 项目进行重点推广应用，取得了较好成绩。2、项目建设运营维护模式成熟本项目为文化及体育公共服务项目，属于公共文化和公共体育服务基础设施领域，为国家鼓励采用 PPP 模式运作的范畴，项目的建设、运营维护模式较为成熟，有类似经验可以借鉴，市场化程度较高，有较多的符合条件的社会企业。3、有利的政策导向十八

25、届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，此后，财政部、发改委等国家各部委大力推广PPP 模式，并制定了一系列关于 PPP 的政策。2014 年 9 月，财政部下发了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476 号），对促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，做出了指导性意见和规定。2014 年以来，国家相继出台了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知(财金2014113 号）、关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号）、政府和社会资本合

26、作项目通用合同指南，为 PPP 的发展提供了有力的政策保障。2015 年 4 月 25 日，某某院常务会议通过基础设施和公用事业特许经营管理办法，该办法作为 PPP 模式的顶层设计，将有力激发民间资本活力，带给私营部门和政府公共部门在公共基础设施领域的更多合作，为基础设施建设和公共事业投资创造更为广阔的空间。2016 年，财政部及发改委下发了财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）、传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资20162231 号），统筹推进公共服务和基础

27、设施领域深化改革工作， 进一步规范财政部门履职行为和 PPP 项目操作流程，促进 PPP 工作稳步推进。4、符合财政可承受力的安排2016 年 1 月 1 日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。本项目通过财政承受能力的论证，合作期内，在政府购买服务的财政承受能力上是可行的。第四章 PPP 模式风险分配某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目是某某坊峡山生态经济开发区公共文化服务和公共体育服务基础设施建设的重点工程。某某坊峡山生态经济开发区管委会力求通过 PPP 模式实现向社会资本方转

28、移部分风险，降低政府部门的管理成本，解决政府预算不足的约束，提供更高质量的公共产品和服务，提高项目运作效率。PPP 模式主要是针对公共产品和基础设施项目，由于其具有投资额巨大、合同周期长、合约不完备的特点，使得项目参与方将面临比一般工程项目更多的潜在风险。在 PPP 项目风险管理中，最主要的工作就是依照利益共享、风险分担、合作伙伴关系的契约精神，坚持由最适宜承担风险的一方来承担相应风险的原则使风险在社会资本和政府部门间的合理分配，从而在整个项目生命周期有效控制风险。本项目的风险分担牵涉的利益相关方众多，若风险分担流程不明确或风险分担不合理，会造成大量的谈判成本的同时更有可能影响到项目性能及移交

29、。在解决具体的承担和补偿方式问题之前，首先要将项目所面临的所有风险进行全面识别，并在充分分析某某坊峡山生态经济开发区管委会人民政府及拟建项目的利益目标和风险态度的基础上，建立合理、规范、基于多方共赢的初步风险分担框架，揭示风险承担比例与政府付费措施的关系，为具体的担保补偿方式提供决策基础，为政府决策提供依据。一、项目风险分配的目标作为风险管理策略的一部分，风险分担方式通常是通过合同文件 来定义的。在传统项目采购过程中，项目发起方通常都希望通过合约 方式将大部分的风险责任转移给承包方。因此合同又可以看作是承包 者承担工作责任的价格与其接受一些可控、不可控风险的意愿之间的 平衡手段。政府采购 PP

30、P 项目时，其偏好是这些项目风险如何被分担，而社会资本则会在评价自身承担这些风险的能力之后提出一个报价。合同双方是否可以清楚的认识风险并且愿意承担风险将影响到他们对风险的应对措施。风险分担不合理引起的额外花费或成本可以理解为合约方的行为反应，例如附加了高风险溢价的投标价格或者交付质量低下的产品服务。有鉴于此，对于本项目的最优风险分配方案并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，将项目的风险在政府和社会资本间进行合理分配，实现项目总管理成本最小化。在传统的工程合同中，合约方的风险分担应该完成两类目标：一方面，由于一些行动不可能立即被观

31、察到，当合同中又没有直接规定时， 可以对合约方采取有效行动起到激励作用；另一方面，对风险规避方针对项目的风险提供保险。在本项目合同中，风险分担的目标应该包括：（1）为降低 PPP 项目长期成本提供激励；（2）为 PPP 项目在预算内按时完工提供激励；（3）为 PPP 项目提高服务质量、创造收益提供激励；（4）为 PPP 项目订立风险规避方针，在政府和社会资本谈判过程中划清权责边界，保障 PPP 项目利益相关方权益。二、项目风险分配的原则某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心，同时还应遵守风险与收益对等原则、风险有上限原则。1

32、、项目风险最优分配原则某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目运用 PPP 模式致力于在某某坊峡山生态经济开发区管委会和社会资本方间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本方，在风险转移水平由低至高的区间内，存在一个最优风险转移水平，使项目可实现价值最大化。在本项目中，若将风险不恰当的转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本方支付更多的费用，或由于留存了社会资本方可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至还可能危及政府和社会资本方合作关系的长期稳定性。在受制于法律约束和公共

33、利益考虑的前提下，每个可识别风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即 PPP 项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的自由为前提。最优风险转移水平示意图本项目中风险分配应考虑的因素包括：项目的性质、各方对风险管理的优势和能力（可能随时间和风险应对技术的发展而发生变化）、产出说明书的灵活性（是否有影响风险管理方式的限制性条款）、以往项目的风险转移水平（体现了各方菅理特定风险的历史表现和未来 管理该风险的潜在能力）、市场对风险的普遍态度、公共利益因素、其 他政策考虑。本项目最优风险转移水平即由全面的风险识别、科学的

34、风险量化以及合理的风险分配得到。2、项目风险与收益对等原则某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目的风险分配主要通过合同约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。如果风险管理成本大于与之对应的收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，只有各参与方从风险分担中均得到好处，风险分配才有意义。3、项目风险上限原则某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目的合作期限为 12 年。一些风险可能会出现政府和社会资本方都无法预料的变化，导致

35、风险发生概率上升或风险发生时财务损失增加。为保证政府和社会资本合作关系的长期稳定，在本项目合同中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担的上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否别，社会资本方可能无法保证公共产品及服务的提供效率，政府可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿 PPP 项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本， 现将某某坊峡山生态经济开发区市民活动中心政府和社会资本合作（PPP） 项目风险分配的标准化流程示意如下。本项目风险分配流程图三、项目风险分配基本框架

36、根据上述风险分配原则，考虑政府风险管理能力、项目回报机制、管理能力等要素，将项目的风险在政府和社会资本间进行合理分配，得到以下风险分配基本框架。本项目风险分配基本框架图四、项目风险识别和分配风险可以被定义为任意威胁到项目在规定的时间、成本和质量范围内成功完成的因素、事件或影响。而对于 PPP 项目来说，由于基础设施项目的特殊性和不同利益主体的合作关系，使得这类项目具有比一般工程项目更复杂的风险因素。参与方对风险事件发生的条件、风险事件的特征以及风险事件的后果的认识程度，直接会影响到其承担风险的意愿和管理风险时所采取的措施。PPP 风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。（一）

37、政府层面的风险1、政局不稳定风险风险描述：虽然我国现代政治环境相对稳定，但是在 PPP 谈判中也不能忽视这类风险因素的潜在影响，历史上也有这样的经验。风险分担建议：由于政治不稳定可能导致的相关法律、政策的不连续造成的重新审查该项目等风险（因上级政府导致的情形除外）应该由政府方承担全部责任。2、民众抵制或敌对风险风险描述：对于该项风险应由中选社会资本方负责调解，政府方予以配合，如果“政治公众反对”的具体归责对象是中选社会资本方， 即因为中选社会资本方操作不当引起的公众反对，则由此事件导致的项目损失将由社会资本方自行承担，如果具体归责对象是政府部门（如设计规划不当等），则社会资本方有权要求恢复到风

38、险事件之前的经济地位，如果没有具体归责对象，则由双方商议共同承担损失。风险分担建议：在项目决策的过程中政府方需要保证透明、公正、信息披露客观及时，在项目实施阶段，要充分考虑市民活动中心区域周边民众对项目的适应性和可接受程度，并保证民众申请听证的权利。一旦在本项目决策过程中遇到由于政府方原因导致的民众抵制或敌对所造成的风险（因上级政府导致的情形除外）应由政府方全部承担。但如在项目实施阶段由于建设施工过程中，由于社会资本方具体实施导致民众不满，阻扰施工甚至聚众闹事，影响项目进度、增如项目成本的风险由社会资本方承担。3、资产征用风险风险描述：在有关部委所提供的 PPP 项目合同示范文本中，关于项目“

39、终止”的条件和程序已经有了较为明确的界定，因此在实际操作中， 该风险的重要性已经不再重要。特别值得提醒的是，社会资本方切勿利用政府部门的暂时无知或者对项目的迫切要求，而签订不平等条约或者违反中央长期发展目标的项目条件，因为这会加大出现该风险的发生概率。风险分担建议：前已述及，本项目暂不存在被国有化征用的可能性， 但从风险规划的角度一旦发生此类风险应由政府方和社会资本共同承担全部责任。294、政府失信风险描述：若公共部门存在官僚作风，由于存在信息不对称以及缺乏 PPP 运作的经验，政府部门对项目的认识不足而做出不恰当的决策时，有可能依靠其权利优势不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务。此项风险可以

40、在 PPP 项目合同中要求政府部门作出相应声明和保证。政府明示作为一方当事人的各项目文件项下的义务，依照该等文件各自的条款，对于某某坊峡山生态经济开发区管委会而言应是有效、有约束力并可强制执行的。此外，建议社会资本方可采取的其他措施包括与政府打好交道、争取更高一级政府的支持和建立与政府部门共享获益的机制等。风险分担建议：此类风险（因上级政府导致的政治不可抗力情形除外）由某某坊峡山生态经济开发区管委会承担全部责任，赔付社会资本方的相关损失。5、政府审批延误风险描述：如果因政府决策效率低下，造成审批程序过于复杂或者审批延误。最终影响到项目的建设成本增如，影响到项目性能和交付时限。PPP 项目合同中

41、应明确规定双方在工程或其任何部分与所规定的质量或安全要求严重不符时，有权自己进行或令第三方进行必要的纠正， 根据实际情况，有权就延误或违约事件向第三方（和或对方）提出索赔。风险分担建议：由此造成的损失（因上级政府导致的政治不可抗力情形除外）由某某坊峡山生态经济开发区管委会承担全部责任，承担社会资本方的相关损失。6、法律变化风险描述：建议在 PPP 项目合同中明确说明，当已发生或即将发生的法律变更对项目的正常运营产生影响时，任何一方可致函另一方，表明对其可能造成后果的意见，包括对项目运营的任何必要变动、是否需对本 PPP 项目合同的条款进行任何变更以适应法律变更、导致的任何收益损失、导致的项目成

42、本变动等，并应提出实施变动的全面具体的办法。在收到任何一方发出的任何通知后，双方应在可能的情况下尽快进行讨论并达成一致意见。风险分担建议：由于本 PPP 项目的合作期为 12 年，期限较长，此类风险几乎不可避免，无论是政府方还是社会资本方都应该在项目建设前期有所预见，但社会资本方更处于被动位置，故此类风险（因上级政府导致的情形除外）主要应由某某坊峡山生态经济开发区管委会方承担。7、税收政策变化风险描述：社会资本方可以要求政府部门尽最大努力使其有权根据国内有关法律、法规、规章获得税收优惠，并给予签约级政府在其权限范围内的地方税收优惠。风险分担建议：由于本 PPP 项目的合作期为 12 年，期限较

43、长，此类风险几乎不可避免，理由同（1）法律变化，故此类风险（因上级政府导致的情形除外）应由某某坊峡山生态经济开发区管委会方承担。8、行业标准变化风险描述：本项目是为了提高某某坊峡山生态经济开发区公共文化服务和公共体育服务能力，为不断提高我国公共文化服务和公共体育服务水平，国家必将出台新的关于文化馆、艺术馆、体育馆等方面的行业法规和技术标准等，导致行业法规、标准等的变化。风险分担建议：行业标准法规的变更，会对项目的成本、管理方式等造成影响，根据国内外经验此项风险应由政府和社会资本合理分配， 共同承担。9、环保问题风险描述：近年来，由于环保标准以及项目合规性的要求越来越严格。本项目合作期限较长，在

44、合作期内如项目产生环保问题则会对项目的建设、运营和收益产生影响。本项目的环保涉及到社会环境、生态环境、空气及噪音、土地利用等方面的风险。风险分担建议：项目建设及运营中涉及到的环保问题主要是建设期施工过程中对大气、水资源、土壤环境等方面的不良影响，项目运营期间所产生的办公垃圾、生活垃圾、生活废水、演出噪音等方面的污染。此类污染造成的风险原则上此项风险由社会资本方承担；但因政府强制要求或政府其他原因导致环保问题则应由政府方承担相应风险。故本项风险应由双方共担。（二）市场层面的风险1、融资可行性风险描述：项目公司根据项目的实际需求设计不同的融资方寨，因为融资方案是否可行也是项目融资过程中潜在的一项风

45、险。要求项目公司作出融资手续能够完成的保证，此外，建议政府部门可以在 PPP 项目合同中明确要求社会资本完成融资工作的期限，并交付所签署的融资文件复印件及其他相关证明文件，并将融资文件副本的提交设置为政府部门付费义务的先决条件。风险分担建议：本项目的 PPP 融资结构及交易架构都是经过政府和社会资本方共同参与的平等谈判得出的，社会资本方默认接受我国金融市场的环境，且相较与某某坊峡山生态经济开发区管委会，社会资本方更适用承担此项风险，故此项风险应由社会资本方承担。2、项目对投资者（金融机构）吸引力风险描述：项目公司须在规定时间内完成融资，否则会引起违约。如果项目不被金融机构看好，资金来源困难，项

46、目公司无法在融资期限内完成融资就会面临违约或取消合作资格的风险。风险分担建议：此项风险是较为常见的 PPP 项目风险之一，也属于融资风险范畴，与项目的融资结构直接相关，在项目的融资权责划分时只要政府对此没有兜底承诺，从国际经验上看应由社会资本方承担。本项目由政府将可行性缺口补助的付费义务纳入中长期预算作为承诺，故此项风险由政府方和社会资本方共同承担。3、高融资成本风险描述：PPP 项目选择什么样的融资方式和融资结构都会影响到项目的融资成本，如果项目公司融资能力不强，金融市场条件不理想， 很可能出现融资成本过高的风险。建议在 PPP 项目合同中明确说明，政府部门有权对社会资本的建设成本进行监管。

47、政府部门为了提高项目的吸引力，可以允许社会资本在因非自身原因造成的经营成本发生重大变动时，政府部门核实后向有关部门提出调整意见。风险分担建议：此项风险是较为常见的 PPP 项目风险之一，也属于融资风险范畴，与项目的融资结构直接相关。由于社会资本负责本项目全部的融资工作，故此项风险由社会资本方承担。4、金融市场低效率风险风险描述：金融市场低效率风险在金融市场不成熟、市场运作机制不完善的情况下，会影响到项目的融资渠道以及融资是否能按时完成。此项风险若在项目的前期政府方与社会资本方经过谈判确定了合理的融资构架和交易架构后即默认为社会资本方接受项目融资结构及政府金融市场运作规律，政府方不再为此承担责任

48、。风险分担建议：本项目的 PPP 融资结构及交易架构都是经过政府方和社会资本方共同参与的平等谈判得出的，社会资本方默认接受我国金融市场的环境，故此项风险应由社会资本方承担。5、通货膨胀率变动风险描述：通货膨胀对于项目的直接影响是导致项目成本的增加。风险分担建议：由于通货膨胀引起的项目建设、运营维护成本上升， 这种风险应由项目参与各方共同承担。拟建项目前期已经开展了财务评估、VFM 评价及财政承受能力论证，参与各方在此基础上签订的 PPP 项目合同包含了对未来通货膨胀的预期，但通货膨胀不会单独存在而是与我国的货币政策及财政政策间接相关，故此项风险应由政府方与社会资本方共同承担。6、利率变动风险描

49、述：利率风险对于社会资本的影响是通过财务费用来作用的，可以在价格调整公式上对利率变化加以调整。社会资本可以通过相应的金融工具来规避利率风险，比政府更有控制力，因此与以往的 PPP 项目稍微不同，本方案建议应该设置一个界限值，当利率变化大于该界限值时，调价公式才起作用。从 1991 年至今，我国 5 年以上固定资产贷款利率多次调整，目前的贷款利率处于较低水平，可以预见若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本，触发利率变动风险。风险分担建议：由于经营管理风险主要来自于项目投资者对项目经营管理能力不足，所以预防这一风险主要措施是选择项目合作者时对同类项目的建设和运营维护经验的要求，同时在项目运行

50、中应该有对经营管理的激励机制，提高经营管理能力。在本项目 PPP 项目合同的内容中进行的未来现金流的估值计算值， 本身已把利率变动的因素考虑在内，在协议的框架中此项风险应由政府方与社会资本方共同承担。7、汇率变动风险描述：在使用外资情况下，特许经营权授予方应明确项目公司、建设承包商和运营维护承包商在中国境内开立、使用外汇帐户，向境外帐户汇出资金等事宜和条件。与利率风险类似，本报告建议双方应该设置一个界限值，当汇率变化大于该界限值时，可以通过调价公式来调整价格收费，从而实现双方共同承担重大的汇率变化。风险分担建议：本项目不涉及外资企业，故暂不考虑此项风险。8、市场需求不足风险描述：这是 PPP

51、项目最重要的风险因素之一，主要是指项目开始运营后市场需求不足，造成的亏损。风险分担建议：可约定一个社会资本方承担市场需求变化的范围， 超出范围后可申请补偿。本项目此类风险应由政府方与社会资本方合理共担。9、同质项目竞争风险描述：在 PPP 项目合同中必须明确规定，在合作期内，对于新的竞争性开发项目或对某一现有竞争性项目进行改扩建，政府部门或其下属政府机关原则上将不予批准。即便如此拟建项目在市场竞争中依然存在不小的同质项目竞争。风险分担建议：本项目社会资本方由实施机构通过公开竞争机制确定，受到政府认可和法律保护。此项风险应由政府方承担。10、劳动力材料设备价格上涨风险描述：在本项目中劳动力成本和

52、材料设备等成本在项目运营成本中占比较大，这部分价格上涨会直接影响到项目运营成本。风险分担建议：此项风险与项目管理能力相关，PPP 项目合同中必须约定相应的调价公式包含上述的调价因素，可约定一个社会资本方承担劳动力、原材料等价格变化的范围，超出后可申请补偿。此项风险应由政府方和社会资本方合理分配，共同承担。11、第三方风险承包商、供应商的破产会影响到项目的施工进度、物资供应，重新选择承包商、供应商还会增加额外的交易成本，因此这也是 PPP 项目关系风险中不可忽视的一个因素。风险分担建议：以合同指南要求，此项风险应由社会资本方承担。（三）项目层面的风险1、土地使用风险描述：项目用地为政府划拨用地，

53、项目用地的手续由政府方负责协调办理，费用由政府方承担。风险分担建议：本项目由于土地协调办理带来的风险应由政府方承担，由于资金筹集不到位带来的风险应由政府方承担。2、采购竞争不充分风险描述：鉴于 PPP 项目的特点，政府方往往比较急迫且各地财政情况不一。这样就容易导致项目公开度不够，社会资本方积极性不足， 无法形成项目的良性竞争。风险分担建议：采购竞争性激烈程度取决于项目的收益程度和稳定程度以及项目的公开度，主要取决于政府方前期对项目的披露和项目情况的配套。故此类风险由政府方承担。3、设计质量风险描述：PPP 项目的优势之一就在于集建设、运营维护一体从而达到全生命周期内的成本压缩，但设计质量低下

54、会直接影响到后期的施工和维护成本。风险分担建议：本项目拟采用 BOT 模式建设，项目的规划设计、方案设计、初步设计以及施工图设计工作均由政府方负责，设计的优化由项目公司负责，故本项目设计质量风险应由政府方与项目公司根据各自承担的设计任务共担承担。4、技术标准未通过风险描述：设计计划中的技术标准还可能面临不达标或难于实现的风险。风险分担建议：PPP 项目中必须要对投入使用的基础设施进行全面的性能评估，对于性能不达标的 PPP 项目应根据设计任务的归属划分风险边界。项目的规划设计、方案设计、初步设计以及施工图设计工作均由政府方负责，设计的优化由项目公司负责，此项风险应由政府方与项目公司根据各自承担

55、的设计任务共同承担。5、建设过程控制风险描述：在建设过程中的风险，一是指由于技术落后或设计时错误、遗漏，造成施工技术方案不合理，安全措施不当等；二是施工过程中材料引发的风险，包括原材料、成品、半成品的供货不足或拖延、数量差错、质量规格有问题、特殊材料和新材料的使用有问题，材料的损耗和浪费；三是设备引发的风险，包括施工设备供应不足、设备选型不配套、设备故障或安装失误等；四是由于上述原因造成的的成本超支、施工工期拖延等风险。风险分担建议：这些风险主要由施工单位承担，属于可控风险。本项目拟采用投资施工一体化模式，项目建设施工的主要内容由中选社会资本方自行承担，故项目建设过程中的风险由社会资本方自行承

56、担。6、后期设计变更风险描述：设计方案的变更可能导致返工或额外的工程，必然造成成本增加。风险分担建议：本项目进入技术封存定性阶段后，若需要设计变更则会产生此项风险。风险的分担应由提出设计变更方案一方来承担此项风险。若是应政府方的要求修改的设计变更，此项风险应由政府方承担， 反之由社会资本方承担。原则上本项目不允许社会资本擅自更改项目的设计文件。但若因社会资本的方案本身缺陷而造成的基础定型阶段的设计变革，则应由社会资本方承担此项风险。7、劳资设备获取风险描述：指工程项目建造、运营所需的劳动力以及配套设备获取不及时，影响到运营收益的风险。风险分担建议：与项目管理能力直接相关，本项目拟采用 BOT 模式建设，此项风险属于 BOT 模式社会资本的权责范围，应由社会资本方承担。8、工程合同变更风险描述：一般而言，项目公司有权对