PPP公私合作制模式分析

1、PPP（公私合作制）模式分析一、PPP 的定义PPP 模式（Public Private Partnership）即公私合作制，在国内也叫“政企合作制”， 是政府和企业（包含国有企业和私营企业等）之间为提供公共产品和服务、基于具体项目 的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。目前，对于 PPP 没有统一的概念与定义。联合国开发署（UNDP）定义：PPP 是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项 目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利 的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由 参与合作的各方共同承

2、担责任和融资风险。联合国培训研究院定义：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目 的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建 立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私 营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。PPP 具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大 利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了 PPP 管理机构，负责推动 PPP 模式发展，履行 研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。经合组织（OECD）认为目前 PPP 最成熟的两个国家是澳大利亚和加拿大

3、。 由此可见，PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总 称，它包含 BOT、TOT、DBFO 等多种模式。狭义的 PPP 更加强调合作过程中的风险分担机 制和项目的资金价值。在国外研究文献中提到 PPP 时，绝大多数是指广义的 PPP，而从国内文献来看，多数 理解为狭义的 PPP。需要强调的是，不管是广义还是狭义，PPP 均是指一个大的概念范畴， 而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将 PPP 与 BOT、TOT 等特定项目融资模式并列起来进行比较。二、PPP 模式的操作流程

4、狭义的 PPP 融资模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单 位组成的特殊目的公司（Special Purpose Company 简称 SPC）签定特许合同，由特殊目 的公司负责筹资、建设及经营。整个运作程序可以分为四个阶段：前期分析、成立 SPC、开发运营和转移终止。由于 每个 PPP 项目的特点不同，其运作程序都存在一定程度的差异。PPP 模式的一般运作程序 如下：阶段流程政府职责中标单位职责前期分析项目选择 可行性分析项目确定 对项目民营化可行性分析成立 SPC招标 投标 合作单位初选 谈判、签约 SPC 正式注册制定发布招标文件 对投标书进行评估 合作单位初谈 与

5、中标单位谈判 签订 PPP 协议筹备成立 SPC 与相关单位达成意向 投标与政府谈判签约 注册成立 SPC开发运营项目开发项目运营监督、支持项目开发与运营转移终止项目移交 SPC 清算接管基础设施 自己运营或重新寻找运营 商三、广义 PPP 的分类基础设施类型模式描述现有基础设 施出售民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用 户收取费用租赁政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特 许权下经营并向用户收取费用委托运营（O&M）民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用转让-经营-转让（TOT）政府将已有基础设施转让给民营部门，民营部门 在政府特许权下进行经营

6、，经营期限过后，再转 让给政府部门扩建和改造租赁-建设-经营（LBD） 购买-建设-经营（BBD）民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特 许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根 据特许权向用户收取费用，同时向政府缴纳一定 的特许费外围建设（WraparoundAddition)民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向 用户收取费用建设-转让-经营（BTO）民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有 权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施一新建基础设 施定年限，在此期间向用户收取费用建设-经营-转让（BOT）或建设-拥有-经营-转 让（BOO

7、T）与 BTO 方式类似，不同的是，基础设施所有权在民营部门经营一定年限后才转移给公共部门建设-拥有-经营（BOO）民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有 并经营基础设施四、PPP 的参与方PPP 模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还 可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利 益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模 糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。PPP 方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置 提出了一个新的模型。PPP 项目融资主要涉及

8、以下参与者：1)项目发起人 发起人一般是所在国政府、政府机构或指定的公司，在法律上不拥有也不经营项目，通过给予项目特许权或一定的项目资本金或贷款担保作为对项目的支持。2)项目经营者 通常是一个专门组织的项目公司，从所在国政府取得特许权后，组织项目的建设和生产经营，安排融资、承担风险并获取利润。3)贷款银行 主要是国际金融组织，商业银行，信托机构等。 此外还有其他参与者，如租赁公司、最终用户（产品或服务购买者）及工程承包公司、设备、能源和原材料供应者、政府机构、融资、法律和税务顾问等。 一般来说，私人企业的长期投资方有两类：(a)一些基金，只对项目进行长期投资，不参与项目的建设和运营；(b)建筑

9、或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。 这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。政府的公共部门与私人参与者以特 许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的 合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个 周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工 作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配 给最有能力的参与方来承担。在这里，政府就能起到很重要的作用。政府

10、一方面通过政策，引导和鼓励民间资本投 资设立中小企业投资公司，减少在这方面的政策及行政上的障碍，另一方面还要动用一部 分资金来支持中小企业投资公司的建立与发展。在美国、以色列、澳大利亚等国，政府拿 一部分资金，民间拿一部分资金，共同成立由民间来管理的中小企业投资公司。政府的资 金起到了减少民间投资风险的作用。经过一段时间运作后，政府资金逐渐退出。五、特点及优势PPP 融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不 是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。1)实现为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目和盈利性差的公益性项目提供融 资，另一方面通过公司合作实现与项目所在地政

11、府共担风险。2)减轻政府的预算压力和债务负担，政府是以项目扶持者的身份来组织融资，避免政 府直接举债，又解决了公共项目的资金问题。3)通过私人资本的介入，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营， 双方可以形成互利的长期目标，可以大大提高项目的运营效率和服务质量并降低运营成本, 更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP 模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降 低较高的资产负债率。4)有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。5)使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到

12、了关键 性作用。6)以项目为主体，可以用项目本身融资或担保，与传统融资方式相比，可以获得较高 的贷款比例，通常可以达到 60-75%的资本需求量。7)有限追索贷款，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、 现金流量及政府所承诺的义务之外的任何形式的财产。8)表外融资，对负债一般不在资产负债表中反映，多是以某种说明的形式反映在公司 负债表的注释中，这样可避免公司资产负债比例失衡，影响公司筹措新的资金。9)风险分担合理，将项目的各种风险分担于借款人、政府、贷款人及其他与项目开发 有直接或间接关系的参与人中。10)信用结构灵活，将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债 务承受能力。11)成本高，项目前期花费时间长，前期费用较大，利息成本一般高于同等条件贷款 的 0.3%1.5%。PPP 方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，尤 其适用于大型、一次性的项目。在发达国家，PPP 的应用范围很广泛，既可以用于基础设 施