城乡统筹背景下德州市合村并建模式研究

1、城乡统筹背景下德州市合村并建模式研究摘要本文以山东省农业传统大市德州市为例，调查分析乡村居民点自然、社会经济条件，构建乡村性指数模型，计算分析德州市所辖县市的乡村性，比较不同居民点发展动力来源和方向，科学判断德州乡村发展的区域特色，立足地域差异，结合典型案例提炼并诠释合村并建的区域化模式，并针对德州市合村并建存在的问题提出了建议和对策。关键词 城乡统筹 合村并建 德州市 一、引言长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构。城乡分割，城乡差距不断扩大，影响中国国民经济整体水平的提高、竞争力的加强以及社会的稳定和发展。实行城乡统筹、调整失衡的工农业和城乡发展关系、改变城乡分割的二元发展战略

2、，可以缓解城乡差距日益加剧导致的很多矛盾，此方面研究是我国政府和学界关注的热点。在政府方面我国城乡统筹相关概念最早是在2003年十六届三中全会上以“统筹城乡发展”形式提出，2010年中央在一号文件的名称中首次突出了“城乡统筹”这一概念，并在文件中多处提及和阐释。现实发展背景下城乡统筹的基本内涵是作为相对独立的主体“城”、“乡”，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹，关键是城市带乡村。城乡统筹需要切实解决农村发展中所面临的农业比较效益低

3、下、农村集体经济弱化、村镇环境不断恶化、城乡差距持续拉大等关键问题，提升农村自我发展能力。国外学术界对于城乡统筹的研究主要有以下三个理论：一是空间统筹理论。由以英国霍华德等为代表的田园城市理论、德国勒普克等的城市分散配置理论、城乡结合理论、直接补偿理论及欧盟的空间整备政策构成；二是产业统筹理论。该理论以刘易斯的二元经济结构理论为依据，指出二元经济发展的核心问题是剩余劳动力由传统劳动部门向现代工业部门转移的问题；三是要素统筹理论。代表人物赫尔希曼等提出非均衡增长理论，强调以城市为中心的资源要素应从城市到乡村的流动来带动乡村发展的观点。我国学术界目前在城乡统筹方面的研究主要集中于改变城乡二元结构的

4、理论和实践的研究，实证研究较多集中于城乡统筹的制度改革和创新，以土地为切入点，合村并建，通过统筹配置城乡土地、实现城乡一体化建设方面的专项研究尚不多见1-5。合村并建工程指的是针对乡村分布分散，人地矛盾突出，土地瓶颈日益显现的现实问题，将相邻或相近的功能上联系紧密的村庄合并，统一规划功能区，统一进行基础设施建设，实现土地集约使用和农村新社区建设的目标。通过合村并建实现空间整合，构建城乡一体化的土地利用机制，可以实现土地在城乡之间的优化配置，逐步推动土地、劳动力、资金和信息等要素的城乡互动，促进城乡产业成功对接，拉动产业整合，着力提升农村生产力及其创新发展能力，达到城乡一体化建设的目标。在城乡一

5、体化理念指导下开展合村并建，有利于高效配置城乡土地资源，缓解经济建设与耕地保护的矛盾，促进土地要素在城乡(区域)间的高效流动，改善农村生产和生活条件、加快城乡一体化进程6，促进城乡要素流动、产业联动、经济互动。合村并建作为实现城乡统筹，加快新农村建设的必经之路，其顺利实施对最终破解我国城乡二元分割、解决城乡统筹难题具有重大理论和实践意义。合村并建作为是一项长效的、系统的基础性社会建设工程，涉及到城乡统筹、新农村建设与发展的各个方面，具有系统性、长期性、艰巨性和复杂性。当前正面临科学认知、科学评价、科学规划与科学决策等一系列理论问题，亟需加强综合研究。合村并建工程在切实解决农村发展中所面临的农业

6、比较效益低下、农村集体经济弱化、村镇环境不断恶化、城乡差距持续拉大等关键问题、提升农村自我发展能力和统筹城乡协调作用巨大，但此方面的专题研究尚未出现。德州市作为中国东部沿海地区中的欠发达地区，农业人口集中、乡村分布较为分散，人地矛盾突出，土地瓶颈日益显现，面临城镇化快速发展和土地集约利用、“强村富民”与建设资源节约型、环境友好型的现代农村社区、中心城市发展与乡村转型的种种矛盾和问题。本研究立足德州这一农业大市不同城镇、农村之间的城乡关系、农村经济发展基础与水平的地区差异和区域特色，通过典型案例的系统剖析，探讨不同类型的村域并居模式，合村并建工程对当地实现城乡统筹中面临的主要问题及完善途径，为决

7、策层从城乡整体发展出发，以区域资源与环境容量、产业、就业能力的科学评估为基础、科学规划合村并建工程提供理论依据；对其他地区深入开展合村并建的研究起到借鉴作用。二、数据来源与研究方法课题以德州为例，广泛收集数据，分析城乡关系及其演变规律，阐明城市与乡村系统的互动机制，科学判断德州乡村发展的区域特色，立足地域差异，结合典型案例提炼并诠释合村并建的区域化模式。为决策层从城乡整体发展出发，以区域资源与环境容量、产业就业能力的科学评估为基础、科学规划合村并建工程提供理论依据；充分发挥政府引导和规划引领的作用，着力推进以中心城镇发展为核心、以中心村与农村新社区为支撑的合村并建战略，形成城乡经济社会一体化，

8、有效整合人才、技术、产业、土地、劳动力等资源，促进专业化、区域化和规模经营新格局形成。具体思路分以下几步：首先通过社会调查、入户访谈、统计资料查询等方法，建立德州市城镇、乡村系统的人口、资源、社会经济数据库；其次定性与定量研究方法相结合，计算分析德州市各乡村居民点的乡村性和发展动力。具体研究分两步。首先选取耕地变化速率、乡村人口变化率、一产就业比例、农地产出率和农业劳动生产率5个指标构建乡村性指数，对乡村居民点的乡村性进行计算和分析。其次研究根据各乡村居民点自身区位、自然条件、社会经济基础、产业结构和与相邻城镇、工业综合体的关系等方面的差异，比较分析乡村发展的动力来源，分析城乡关系及其演变规律

9、，阐明城市与乡村系统的互动机制，科学判断德州乡村居民点发展的区域特色。然后根据当前资源、环境态势和未来发展容量，以发展农业产业、改善农村人居环境、构筑农村基础设施为目标，根据不同城镇、农村之间的城乡关系、农村经济发展基础与水平的地区差异和区域特色，提炼合村并建不同典型模式。通过典型案例的系统剖析，分析不同类型的村域并居模式面临的问题，探讨解决和完善途径，科学规划并管理合村并建工程。三、德州市农村居民点现状德州市是传统的农业大市， 2003年农民占420万，占全省农业人口的6.4，而行政村数量却占全省的10，村均人口比全省少271人；500人以下的村4756个，占57；最小的村只有29人；村庄规

10、模较小，布局相对分散。村庄数量过多给当地带来了“三高”现象：村级组织运转成本高；超标准占用宅基地、空心村比例过高；基础设施建设成本高，难于集中财力办大事。全市城镇化率为38，比全省平均水平低10.3个百分点。随着德州市城镇化水平的不断提高、非农产业的快速发展和农村人口的逐步转移，其农村建设用地粗放利用、城乡用地结构失调以及村庄布局分散的问题日益凸显。推行合村并建、实行 “大村庄”制，建设农村社区已成为一项非常紧迫、不容回避的课题。从2008年10月开始，德州全部13个县各选择一个乡镇试点村庄合并；2009年月，又出台了关于推进全市村庄合并社区建设的意见，做出全面部署。2009年12月底，全市8

11、319个村庄合并为3339个，减少4980个，村均人口由547人增加到1353人，行政村均面积由1平方公里扩大到2.5平方公里。像这样整个地级市范围进行大规模“大村庄制”改革在我国尚属首例。1. 人口、土地状况2005年德州市土地利用总面积为1035643.93公顷，农用地是德州市土地利用构成中的主体，占土地总面积的78.666%。其中耕地639805.53公顷；园地25749.91公顷；林地59082.28公顷；牧草地18.45公顷，其它农用地90006.05公顷，居民点及工矿用地为143504.38公顷；交通运输用地为9291.79公顷；水利设施用地为28609.80公顷，未利用土地面积为

12、23390.81公顷，其他土地面积为16147.95公顷。农村居民点用地为9.65万公顷，占土地资源的9.3%，是城市用地的3.54倍。全市农业人口为438万，人均农村居民点用地为220.21m2，农村居民点用地(以行政村为单位)平均规模为11.62 hm2，各县区用地情况具体见表1。表1 德州农村居民点人口、土地状况2005县、市、区自然村（个）用地面积（hm2)农村人口（万人）人均面积（m2）居民点规模（hm2/个）德城区3404198.4317.45240.612.35乐陵市108711715.7648.82239.9810.78禹城市100810297.4134.4429910.22陵

13、县9909382.1744.1212.759.48平原县8789568.8837.12257.7810.9夏津县5079434.0741.8225.718.61武城县3937720.0329.82258.8919.64齐河县101412772.5453.58238.3812.6临邑县8498866.6235.73248.1610.44宁津县8567574.1840.02189.268.85庆云县3814922.9124.3202.5912.92根据调查显示2005年全市人均农村居民点面积为236 m2，是国家规定最高指标（人均150m2）的1.57倍，而且全市11个县市全部人均农村居民点用地超

14、过国家规定的的最高用地指标，个别县市达到299 m2，接近国家规定最高标准的2倍。若按国家标准进行处理，全市从居民点用地中可整理出各类土地35376hm2，由此可见农村居民点用地大有潜力可挖7。2. 乡村性状况为宏观上把握德州市乡村居民点的发展阶段和差异性，本研究构建乡村性指数对各县市的乡村性进行评价，考虑到指标的代表性和数据获取的可能性，选取了耕地变化速率、乡村人口变化率、一产就业比例、农地产出率和农业劳动生产率5个指标8。据此，构建乡村性指数评价指标，耕地变化速率和乡村人口变化率根据1999年和2007年两个年度的数据计算，其他三个指标所取数据年份为2007年，数据来自德州市的社会经济统计

15、年鉴。本文采用线性加权和法综合以上5个指标来计算乡村性指数，以反映待评价县市的乡村性强弱。由于各个指标的量纲不同，采用极值法对各指标进行标准化处理，计算方法见公式1： 公式1 式中：Si为各指标标准化值(无量纲)；xi为第i指标数值；xmin为该指标的最小值；xmax为该指标最大值，i=1,2,.,5。各县市的乡村性指数为Ri,计算方法见公式2： RI= 公式2式中：wi为各指标权重，Si为各指标标准化值，RI为县域乡村性指数，数值越大表明其乡村性越强。计算各县(市、区)的乡村性指数。结果见表2。表2 德州市县市区乡村性指数县、市耕地变化速率%乡村人口变化率%一产就业比例%农地产出率（元/公顷

16、）农业劳动生产率（元/人）乡村性指数陵县0.31-5.5872.1723135165610.48宁津县-7.438.8959.5832204222560.13庆云县-3.56-3.0063.3523174133450.43临邑县-7.99-18.4273.2330887150880.10齐河县-0.094.4577.6625549138950.58平原县2.20-0.3566.0429425177690.39夏津县-1.275.4270.5426622135690.51武城县-11.56-0.0166.4829751154880.16乐陵市-5.48-13.6280.1827413123130

17、.33禹城市0.22-16.9248.7329815243550.02注：德州市共有8县2市1区，计算乡村性仅计算8县2市，未计算德城区。由乡村性指数可知，虽然德州市是位于平原地区的农业大市，但其内部各县市的乡村性存在较大差异。因此，在实施合村并居工程时需要认真细致调查各农村居民点的社会、经济发展条件，充分考虑不同县市经济发展情况和趋势，因地制宜，立足经济发展的阶段性，基于不同类型区村庄发展的差异性，确定整治目标与模式。不同居民点制定不同的方案，不能一刀切。3. 发展模式分析不同农村居民点由于所处区位、自然资源和自然条件、社会经济背景的不同，发展动力不同，发展模式相应存在较大差异。据张福刚，刘

18、彦随研究结果，农村发展模式可分为工业化、城市化外援驱动主导型和农村自我发展主导型两大类，其中工业化、城市化外援驱动主导型内部有工业企业带动型、城镇建设带动型、劳务输出带动型三种类型；农村自我发展主导型内部有特色产业发展型、生态旅游发展型、专业市场组织型三种类型。不同的发展动力，决定不同的整治模式。本研究在调查过程中对各乡村居民点的发展动力进行了定性评价，在此不一一赘述。四、德州市合村并建模式合村并建立足于城乡一体化发展视角，以新农村建设为核心，以农村产业发展和农村土地资产价值显化为手段，通过优化配置城乡建设用地、大力培育农村特色产业、促进农民就业增收等措施，完善村庄在生活居住、产业支撑、生态保

19、护、景观优化、文化传承和行政管理等方面的复合功能，实现村庄布局合理、规模适中、结构优化、生态友好和文明和谐目标，促进城乡生产要素合理流动，改善农村人居环境，推动实现社会主义新农村建设和城乡(区域)一体化发展9。通过考察德州市已实施的合村并建工程和农村居民点整理项目，参考相关资料，总结了合村并建工程的几种模式。1. 城镇扩展、并入城镇模式以小申庄为例。小申庄位于德州经济开发区宋官屯镇，在城市规划区范围内。该村共262户，总人口570人。改造前村庄占地面积142亩，另有耕地105亩。在开发区管委会协调下，2003年该村与德州市开建房地产开发有限公司达成协议，以开发公司垫付前期工程款的方式，启动了该

20、村居民点整理。整理结果，小申庄村建设安置房31000平方米，安置了262户居民，取得门市房16800平方米，由村委会管理经营，收入作为村里的福利源。新村占地36亩，同时预留15亩当作今后村民安置用地。作为回报，开发公司取得了开发经营土地1496亩。这是一种城市近郊区、规划区范围内，乡村并入城市的模式。此类村庄所在区域具有明显的城镇化或半城镇化特征，具体表现在区位优势明显、经济基础较好、农民收入较高、非农产业发达、就业渠道较多、农民思想观念开放，便于接受和适应城镇化的生活方式等方面7。农村发展模式为工业化、城市化外援驱动主导型，城镇化的辐射带动作用是该类合村并建，村庄整治建设的主导驱动力，区内村

21、庄将借助城镇化进程中的土地征用、非农就业、产业延伸和组织变革等，逐步推动农村用地向城市用地、农民向城市居民、村委会向居委会转变，最终实现城乡全面融合。2. 中心村集聚模式以夏津运河社区为例。运河社区距县城18公里，包括西邢、南口、北口。现三村共2700人，近1000户。受运河文化影响，经商意识强，土地观念不强，产业结构中农业比重不高，收入来源主要来自于软管加工，梳羊绒。相邻3个村庄中西邢经济发展基础最为雄厚，建有粮食市场、农产品集市和羊绒市场，实际上已发展成为集散功能较强的中心村。发展动力来源属于农村自我发展主导型中的特色产业发展型和专业市场组织型。合村并建规划以区位条件优越，经济基础较好，规

22、模较大的西邢作为中心村，加大基础设施投资力度，提高设施服务水平和利用效率，改善农村人居环境，将其建设成为集商业活动、文化教育和社区服务为一体的新型农村社区；继续增强社区吸引力和经济辐射力，以良好的生产、生活条件引导南口、北口的农户到中心村集中建房居住，提高基础社会条件和居住条件，改变村庄布局散乱局面限制农村建设的无序扩展；在原产业发展基础上，合理规划布局非农产业，发挥其在提升农业现代化水平和规模，促进中心村在产业结构升级中的引领提升作用，加大集聚功能，充分发挥中心地职能。3. 产业项目带动模式以庆云中澳模式和乐陵希森模式为例。庆云中澳集团实行“公司+专业合作社+金融+标准化农场+农户”的订单养

23、殖模式，不仅带动了农民增收，还带动了城镇居民就业，吸引庆云县及周边数万农民进入养殖产业链条，农民在养鸭基地附近规划新社区。乐陵希森模式中企业凭借资金实力进行村庄改造，拆旧村建新村，将置换出的土地围绕农业上项目，通过发展农业产业化经营，企业加大了发展空间，同时改善了村民的居住条件，带动农民增收。发展动力来源属于工业化、城市化外援驱动主导型中的工业企业带动型，主要发展动力来自于龙头产业，项目开发建设对区域农村产业和就业的带动作用是其主导驱动力。在农村工业化发展迅速，具有独特的资源、政策优势，具备一批成规模的产业项目的地区，可采用项目带动模式开展合村并建、村庄整治建设，依托项目建设完成由农业向非农产

24、业转型，部分农民也由农业生产转向非农就业，同时实现土地的流动和优化配置，改善居住条件，实现城乡统筹发展。4. 提高容积率模式以二屯镇第三店为例，第三店位于三县（景县、吴桥、德城区）交接两省边界之处。村子1200人，340户。由于区位优势，享受国家种植速生杨省界防护林的政策优势，同时发挥交通便利、靠近德州市的交通优势，运输业发展快速，居民收入较为富裕。为解决宅基地紧张问题，改善狼牙街村容，由村民自筹资金，统一规划，在废弃场院建设二层砖混结构住房，提高了容积率，改善了居住环境模式。旧房子十年后无偿拆除，10年后由村委会集体收回土地进行整理复垦。这种群众自发开展的村庄改造，发展动力来源属于农村自我发

25、展主导型中的特色产业发展型。这种模式确切讲不属于合村并建模式，但由于其村庄整理主体为农民，是值得推广的村庄改造的一种模式。这种方式对解决空心村，完成农村聚落土地整理较为有效。但对于较为贫困、主要从事种植业生产的村庄，资金来源是主要障碍。此外，旧房真正实现整理复垦所需时间较长，时间成本高。5. 工程项目带动模式以武城草一、草二、前玄、后玄为例。武城草一、草二、前玄、后玄总人口5400人，人均收入5399元/年。此社区由于修建国家南水北调工程配套工程大屯水库占用8000亩耕地，国家每亩耕地补贴2-3万元,农民人均耕地减为7-8分地。镇政府计划以水库补贴在村东建一社区，修建配套设施，改善居住条件，建

26、成后出售给农民。同时依托水库建设和附近生态农业旅游区发展商贸，解决失地农民的就业问题。这种模式中动力来源为外力。农民需要接受土地利用格局的变化和土地产权的重新调整带来的生产、居住、生活方式骤然变化。作为主要来源的土地被征用后虽可获取补贴，但农村众多生产要素的再配置以及与其相伴的产业变革和农民再就业等系列问题能否顺利解决是这种模式发展的关键。6.搬迁提升型以禹城市莒镇的寺前里、水坡杨和韩庄等为例，寺前里、水坡杨和韩庄三个村，因多年来引黄沉沙，位于三个村庄周围的沉沙池也越来越高，周围所有的土地均高出村庄3到4米。由于环境的改变，村民强烈要求搬迁至高处，因而原村庄已多年未建新宅基。为改善村民居住条件

27、，经过详细考察论证，县、乡政府组织了三个村庄的整理工作。在初步规划中，搬迁后的村庄占地约120亩左右。三个村庄整理全部完成以后，共可整理出耕地约437亩7。三个村庄改造是由于村庄周围自然条件的改变引起的，原村庄已不再适合居住，由当地政府组织、村民自筹资金进行的一种村庄改造模式。这回模式出于村民意愿，较容易协调完成。这种模式主要解决居住问题，进一步发展动力不强。五、合村并建工程面临的问题和解决的途径1. 合村并建工程面临的问题德州市合村并建工程实施正在进行中，期间出现很多问题，主要有以下几种。（1）重空间规划，轻产业规划 合村并居中行政村合并最为简单，空间上的合并也较好实现，最为困难的是合村并建

28、后原有村庄真正融为一体，发展成为农业产业化、农村城镇化和农民文明化的新农村。而实现新农村建设这一目标的关键是农村产业与就业转型。规划中应注重产业规划，深化市场取向，推进农业产业优化和升级，增强农村竞争力作为合村并建的首要目标，充分发挥资源禀赋、经济传统及农民主体能动性，抓住空间合并，资源、市场扩大的契机，加速农业产业化进程，逐步加速资本和产业转移，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系。（2）主体不清农民是村庄合并建设的主体，政府的作用是理念倡导、规划引导与示范引路。合村并居中涉及土地流转补贴、原有宅基地整理、新居价格等具体利益问题，处理过程中如不尊重农户意愿，以人为本，以方

29、便生活与生产为前提，科学评估，示范先行，合理补偿，很容易引发社会矛盾，影响合村并居工程的进行。同时，在促进农业劳动力非农转移进程中，要充分体现农民自主择业和创业的主体性，优先扶助农村创业性职业农民及其专业协作组织。（3）一刀切，不因地制宜遵循城市化和农村发展阶段性与地区差异性是合村并建规划与决策的科学基础。虽然德州市是位于平原地区的农业大市，但其内部各县市的乡村性和发展动力存在较大差异。因此，在实施合村并居工程时需要认真细致调查各农村居民点的社会、经济发展条件，充分考虑不同县市经济发展情况和趋势，因地制宜，立足经济发展的阶段性，基于不同类型区村庄发展的差异性，确定整治目标与模式。不同居民点制定

30、不同的方案，不能一刀切。（4）缺少总体规划协调合村并建是一项综合性的系统工程，其顺利开展的前提是科学的规划。遵循现有法律法规体系并依托高效的规划协调机制和组织机构进行全面协调是提高规划可操作性的重要途径。国家和地方颁布的土地、建设、环保、交通、农业等与合村并居密切相关的法律法规，应该作为规划编制的基本法律依据。规划协调包括不同利益主体规划意愿的协调，不同部门专题规划之间的协调和城、镇、村不同尺度规划之间的协调等方面。2. 合村并建工程问题解决的途径(1)因地制宜、明确发展动力，分类指导合村并建、村庄整治建设实践中，要基于村庄的区位条件、自然资源与环境基础、区域城镇化水平、区域经济和产业水平、区

31、域政策与文化特色等因素的不同，明确差异化的整治导向。村庄发展演变的驱动力因工业化与城镇化带动、农村自身发展和区域重大政策影响的不同而存在显著差异。只有顺应村庄发展演变的内在规律地推进合村并建，村庄整治建设，才能凸显地域特色，避免千篇一律。同时充分发挥村庄自我发展能力，可持续发展。总之，要根据村庄的区域特点，明确村庄生产发展的主导力量，了解发展的制约性，因地制宜、分类指导。(2)村民自愿，利益平衡合村并建，村庄整治建设从规划到实施需要政府、企业、集体经济组织和村民的广泛参与，是多元主体共同努力下的、复杂的社会系统工程，应依照公平、公正原则，构建起兼顾各方利益的长效机制。农民是合村并建的主体，由于合村并建中伴随土地利用格局的变化和土地产权的重新调整，涉及到农村众多生产要素的再配置以及与其相伴的产业变革和农民再就业等系列问题10，在规划和实施过程中要深入调查农民意愿，充分了解群众的实际困难和现实需求，严格确保农民权益不受侵害，制定出群众满意、专家认可的合村并建，村庄整治建设方案。(3)遵循村庄发展演变规律，循序渐进村庄的形成需要漫长的历史过程，发展演变具有自身的规律性。处于不同发展阶段的村庄，整治导向和模式各不相同。合村并建，村庄整治涉及到农村经济社会的众