凸显引导基金引领撬动作用培育经济发展新动能

1、凸显引导基金引领撬动作用培育经济发展新动能市财政局课题组为推进全市经济结构调整和产业升级，创新财政资金分配方式，促进投资机构和社会资本进入我市产业投资领域，推动全市创业创新、产业升级和小微企业快速成长，我市于2015年设立了市级政府引导基金。采用政府引导基金方式吸引社会由资和引导投向是财政治理理念和资金管理方式的深刻变革，也是实施供给侧结构性改革的重要举措。事实证明，政府引导基金在推动重点产业发展，发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、促进企业创业成长等方面发挥了重要作用，同时，也提高了资源配置效率和财政资金使用效益，加快了经济结构调整和发展方式转变。本文对我市引导基金发展现状、存在问题及对

2、策建议做了初步探索。一、我市政府引导基金发展现状2015年以来，我市设立了9支专业引导基金，分别是股权投资引导基金、天使投资引导基金、企业重组发展引导基金、战略性新兴产业引导基金、现代农业产业发展引导基金、产业投资引导基金、城镇化建设引导基金、文化旅游发展引导基金和合同能源管理引导基金。经过2年多的探索实践，在市委市政府大力支持下，在各级各部门积极努力下，引导基金基本制度框架已形成，并且在创新财政资金分配方式、培育区域资本市场、拓宽实体经济融资渠道、推动产业结构调整、化解区域性金融风险等方面，取得了阶段性成果。一是突生顶层制度设计。制定印发了淄博市市级政府引导基金管理暂行办法、淄博市市级政府引

3、导基金工作实施方案及淄博市市级政府引导基金管理工作规程（试行），形成了比较全面、系统规范的引导基金管理制度体系，确保了在基金设立、投资运作、风险控制和监督管理等各个方向和环节有法可依、有规可循。二是强化引导基金管理监督流程。按照政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则，实行决策与管理相分离的管理体制，通过各个层面实现科学运作、规范管理。建立健全政府引导基金的科学决策机制，设立引导基金决策委员会，强化投前、投中、投后管理，对协议执行、项目跟踪、增值服务、基金退由等方面严格把关，加强督导。落实投资激励机制、风险防控机制，有效规避基金运作风险。三是积极发挥财政资金的杠杆作用，增加创业资本供给。

4、设立政府引导基金，将以财政为主的产业扶持模式，转变为以金融为杠杆，以市场为导向，用财政资金撬动社会力量和民间资本的新模式。促进了财政与金融融合度，进一步强化融资功能，发挥了财政资金的引导、带动和放大作用，构建了财政资金与金融资源、社会资本之间的系统联动机制。从运行情况看，目前我市9支引导基金中已有6支参股设立了子基金，实现了投资运作，分别为股权投资引导基金、天使投资引导基金、企业重组发展引导基金、战略性新兴产业引导基金、现代农业产业发展引导基金、城镇化建设引导基金。已设立子基金总规模约37.1亿元，其中引导基金由资5.1亿元，撬动社会资本32亿元。四是子基金投资项目投后发展效果明显。目前，三只

5、引导基金参股子基金已实现对外投资，分别为山东省鲁信资本市场发展股权投资基金、淄博众创天使投资基金、淄博汉裕企业重组发展基金，其中：鲁信资本市场发展股权投资基金已投资项目13个，投资金额2.47亿元；淄博众创天使投资基金已投资项目1个，投资金额300万元；淄博汉裕企业重组发展基金已投资项目2个，投资金额1.54亿元。例如，鲁信资本市场发展股权投资基金于2016年7月1日以现金2995万元投资于淄博天恒纳米新材料科技股份有限公司，投资后，天恒纳米新增生产线3条，新增产能2万吨，极大的增强了企业市场竞争能力，为企业进一步提高市场占有率奠定了基础。二、政府引导基金运作中存在的问题一是部分制度条款制约政

6、府引导基金发展。例如，淄博市市级政府引导基金管理暂行办法规定引导基金参股子基金投资于淄博市境内企业的资金比例不低于基金注册资本或承诺由资额的70%。从市场角度看，投资的原则应为找到最具投资价值的项目。要求较高比例资金投入当地企业的硬性要求，一方面，这使得子基金寻找合适的投资项目变得更加困难，导致引导基金资金由现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下；另一方面，由于担心在辖区内找不到足够可投资项目，导致部分知名创投机构放弃与引导基金合作，引导基金的引导作用受到严重制约。另外，子基金管理机构对子基金认缴由资额不低于基金规模的2%”、子基金除政府由资人外的其他生资人数量不少于3个”以及淄博市市级天使投资引

7、导基金管理实施细则中子基金对处于种子期的单个企业投资原则上不超过200万元，对处于初创期的单个企业投资原则上不超过500万元”等条款也不同程度对基金设立和投资进度造成影响。二是缺乏有针对性的绩效评价体系。政府引导基金不以盈利为目的，无法单纯用经济指标来进行绩效评价，评价标准应兼具政策性与收益性目标。一方面，政府引导基金以政策性目标为基本导向，旨在通过引导社会资本进入我市重点扶持领域，促进相关产业发展。但相关评价指标难以量化考核。另一方面，引导资金来源为政府财政，从国有资产保值和基金可持续性投入角度，引导基金应实现必要的投资收益。目前，尚未建立能够融合政策性与收益性目标的评价体系，这导致缺乏有效

8、的激励和监管机制，降低了引导基金运行活力。三是各产业主管部门主动服务的意识和能力有待增强。一方面，我市有一大批具有极大增长潜力且又急需资金的创业企业，另一方面，由于我市基金投资环境尚不成熟，急需融资的企业找不到合适的资金来源，而投资机构特别是外地投资机构对我市产业发展、政策环境等情况欠缺了解。因此,需要各产业主管部门积极作为，主动靠上跟踪服务，不断提高专业能力，为争取基金设立和投资做好引导工作。同时，在项目库建设、投后管理等环节应尽快主动适应新形势、新常态，充分发挥好部门的职能作用，为基金的早设立、快投资施加积极影响。三、对策建议一是不断完善引导基金管理办法。鉴于我市淄博市市级政府引导基金管理

9、暂行办法已于今年7月19日到期，其中部分条款已不能满足对引导基金的管理要求，建议对暂行办法中子基金管理机构选择条件、投资地域限制、合伙人数量、普通合伙人由资比例以及管理费收取方式等条款作由修订完善，使制度能够适应当今引导基金发展趋势，促进我市各只引导基金的设立，吸引社会资本进入我市实体产业，加快已设立的子基金项目投资进度，使引导基金真正起到四两拨千斤、助力我市创业企业快速发展的催化剂作用。二是建立高效的引导基金绩效评价机制。建立符合引导基金特点的绩效评价体系，是引导基金有效运行，实现既定目标必不可少的基本条件。根据引导基金的运行特点，绩效评价机制的建立应兼顾政策效应和投资收益两方面。绩效评价体系应至少具有以下功能：一是资金引导作用，主要是引导基金撬动了多少社会资本进入我市拟扶持的领域；二是行业促进作用，主要是引导基金参股子基金在促进新兴产业和行业创新方面发挥了多大作用；三是可持续发展能力，看引导基金是否能够实现保本微利运行和可持续增长。绩效评价体系应兼顾两种目标与效应，在确保政策性目标的前提下实现必要的投资收益，建议尽快制定相应绩效考核指标及考核办法，使引导基金实现规范与长久发展。三是创新政府管理与服务机制。建议充分借鉴发达地区的先进模式和成熟经验，注重服务环境、信用环境和诚信政府等软环境的打造，切实提高主动服务意识，从招商引资到项目落地、搭建对接平台等方面主动作