论完善失地农民社会保障制度

1、论完善失地农民社会保证制度07级金融3班杨波摘要长期以来,我国广阔农民实行以家庭保证为主,依靠后代供给的养老模式.随着方案生育根本国策的推行,这种模式必然导致后代负担的加重和养老风险的增加.而对于失地农民来说,丧失了土地这一最后的保障物无疑将进一步增大养老的风险.失地农民养老保证制度的建立,必将对维护社会稳定、推行方案生育基本国策起到不容无视的作用.笔者认为,可以借鉴城镇职工根本养老保险制度的模式,通过地方政府和村集体共同出资,建立失地农民养老保证统筹账户,统筹层次暂以县级为宜；通过个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户,实行统账结合的养老保证模式.同时,在劳动与社会保证部门或财政部门设立专

2、门从事失地农民社会养老保证基金的治理机构,单独建账、专款专用,收支两条线.首先,要建立失地农民就业培训制度,提升失地农民就业竞争水平.其次,要为失地农民提供法律援助.同时,为保证失地农民困难户的生活保证,在征地总额中确定一定比例建立被征地农民保证基金.关键词失地农民政府购地退耕还林国企房价社会保证随着城镇化建设,失地农民不断增加,失地农民突出的问题主要表达在失地农民的生产生活困难.农民的社会保证没有着落,现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保证问题,再加上失地农民就业受阻,不仅使失地农民生活困难,而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机.特别是新近出现的失地农民的就业环境的恶劣和居住生态环境

3、的变化,这些问题,需要从法律层面建立关于失地农民法律保证举措,完善土地征用制度、土地征用预测和评估制度,全方位的保证失地农民的利益.一、失地农民的现状1、失地农民的就业困难.从失地农民的实际就业情况来看,客观上存在着就业难的问题.现代企业需要有一定的知识和劳动技能的工人,失地农民大多缺乏文化知识和劳动技能,竞争意识,思想观念落后保守,大多只能从事技术含量低、操作简单、收入微薄的工作.尽管政府在征地之前与企业签订了一定比例的失地农民用功协议,但是多数农民还是无法适应企业的治理制度和工作技能的要求,只好下岗.就业不稳定,缺乏就业政策,再加上金融危机,就业环境受到很大影响,对失地农民更是雪上加霜.2

4、、失地农民的医疗保证面临困境.失地农民已经丧失了土地所带来的保证,但却无法享受与城市居民相同的社会保证,医疗等生活保证问题都是由农民自己解决的,效果往往很不理想.虽然农村医疗保证制度在不断的改良,但是对于失地和半失地农民来说,现有的农村医疗保险制度仍然解决不了失地农民的医疗问题.政府尽管也熟悉到这一问题,并大力推进农村合作医疗制度改革,但是由于起点低,大病医疗仅报30%这对于几万元的住院费来说是九牛一毛.3、失地农民的养老问题迫切需要解决.养老保险制度是我国社会保证制度体系的一个重要组成局部.由于目前我国土地征用普遍实行政府行为,往往群众利益得不到维护,失地农民的土地使用价值不能得到充分表达,

5、失地农民所得赔偿、补偿不但要解决当前的生活,还要解决今后的养老问题.失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保证待遇.4-失地农民将面临的新问题一一子女受教育问题.由于失去土地,大局部失地农民住在城市边缘.由于教育资源的配置,失地农民的子女将和城市居民的子女享受相同的教育资源,而这是以高昂的教育费用为前提的.当今社会开展客观要求高素质人才,因此上大学受高等教育已经成为必然.失地农民随着而来的子女教育问题是困难重重.二,我国政府购地实现退耕还林,现代化、工业化失地农民主要是从上世纪90年代初开始大量出现的.根据农业部和国务院开展研究中央统计,从1987年到2001年间全国用于非农建设的占用

6、耕地达3394.6万亩.根据预测,从20002030年占用耕地还将超过5450万亩.目前我国被征地农民有4000多万,由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地,全国每年至少有300万农民成为失地农民.据预测,至IJ2030年我国还将会有7000万到8000万的失地农民.尽管有些地区经济开展很快,农民失地后得到的补偿也比拟高,但有关调查显示,46%的失地农民失地后生活水平下降,局部失地农民成为“种田无地、就业无岗、保证无份、创业无钱的群体,由此引发诸多社会矛盾.几乎所有地区,特别是经济兴旺地区、大中城市郊区,都存在征地造成农民失地、失业的问题.城市化和工业化的原因及造成的结果：1、国企高

7、价买地的原因：外部原因和内部原因就外部原因来看：1 1)一些有利于国企方面的原因目前土地运作资本化现象十清楚显,央企、国企、上市房企在积极出手争夺地王的同时往往伴随着资本市场的频频融资,实际上还是银行资金在支持地王.国企“强悍入市,是抬高地价、加快房价上涨的重要原因.一些国企的主业并不是房地产,但频频制造“地王,这将加剧市场的泡沫化、非理性程度.政府应该要标准不以房地产为主业的国企的投资行为,严控国企资金非理性进入楼市.此外还应完善国企投资房地产的风险评估和风险限制,严查国企炒楼、炒地行为.从宪法、土地治理法来看,并没有政府垄断土地交易的规定,但在各地的实际运作中,无一例外地由政府垄断.政府应

8、该只是监管,不应该参与到交易环节中.各地政府之所以垄断土地交易,一方面是为了监管方便,另一方面那么是为了赚钱土地收益.政府只能储藏公共用途的土地,例如保证性住房的土地、公益事业所需的土地等,其他用途的土地要从市场来.如果能够做到土地供给的多元化,不会出现地王频出的现象.而要做到这一点,就不得不提到土地改革.2021年10月19日,十七届三中全会通过?中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定?.这个文件指出,根据依法自愿有偿原那么,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,开展多种形式的适度规模经营.这个文件的出台被认为是新的土地改革的序幕.之后,在浙江、成都、

9、重庆等地,土地改革的试点已经开始.这些试点让很多人报以期望,但是,土地改革的动静虽然很大,但效果并不突出,土地改革的前景也不乐观.从政治层面上看,农民社保、就业、城市化资金来源等问题难以解决,如果找不到稳妥的方法,会影响到农村的安定,注定了中央不可能把农村的土地放开,未来几年也不会有太大的变动.2 2)单一供给的房地产业截止2021年9月30日,排名前十位的上市房企土地储藏已经超过亿平方米.其中,仅合生创展集团一家的土地储藏就可以供其开发房地产37年.上市房企之所以热衷囤地,关键原因在于打通了资本市场的融资渠道,也就是所谓的“股地联动.上市房企就是通过自己的土地储藏向股民传达股票还会涨的信息,

10、然后增发新股进行融资,而新融资的钱可以继续囤地,不断滚雪球.如果囤地不打压,上市房企囤地的规模将越来越大,房地产行业必将被少数几家房企垄断和操控,结果,必定是房价成倍地上涨.国土资源部土地利用司司长廖永林算了这样一笔账.全国目前闲置的房地产用地约1万公顷,占年度出让房地产开发用地总量的七分之一左右.如果按容积率算,这些地可以供给亿平方米的住房面积.一边是为拿地不计本钱,另一边却是大量土地闲置,是什么造成了这样的现象？根本原因就在于我国的房地产开发供给太单一.要从事房地产开发,必须从政府手中买地.开发商又垄断了房地产开发环节,人们只能从开发商手中买房子.从土地开发到房地产建设,这个过程中消费者与

11、政府、开发商之间存在严重的信息不对称.这些垄断最终导致地价、房价过高.有统计显示,地方政府50限上的收入都来自土地收益.政府限制土地的目标是为了让大多数人有房子住,但现在却离这个目标越来越远.制度层面上,国土资源部早就出台了一系列政策来限制开发商囤地,比方闲置超过一年的土地要征收20%的闲置费,超过两年没有开发的要无偿收回.然而全国加在一起,闲置地被收回的不超过5例,这个制度形同虚设.土地闲置最大的问题是政府自身造成的,让地方政府打击自己闲置土地的行为,几乎没有可能.而对于打击开发商囤地,没有哪个地方政府愿意做.在制度层面,我国还没有这样的机制来打击囤地.开发商、地方政府不断炒作土地的稀缺性,

12、抬高地价、房价.实际上,土地大量闲置,相对房地产需求来说,土地的供应很充足.从内部原因看：(1)目前很多国企有背景企业战略缺失、创新水平严重匮乏,经理人存在任期制,企业所有人对企业经理人的监管其实缺位,导致经理人在做出企业重大决策上更多的是基于个人考虑而不是企业长远考虑,他们已经没有兴趣也没有动机去进行创新,开发出具有世界一流水平的产品或模式去谋求长期的利益,而是以短期的判断和短期利益取向的心态来制造地王.同时,国企自身有其从事的主业,不是想做什么就能做什么如果国企要进入一个新领域,必须要得到有关部门的批准.但是现在的状况是根本没有这样的监管.不仅如此,国企从银行获得的资金也没有得到银行的有效

13、监管.这样两个监管的缺失使得过去很容易进入房地产领域,而这些国企中很多并不熟悉房地产领域,缺少专业的操作和分析.(2)有些国企拿地不是为了开发房地产卖房,而是为了消化现有的资金,由于从各种渠道得到的资金必须在规定的时间内花出去.还有一些国企那么是为了业务调整,准备做房地产,先买块地做起来.这些原因导致国企拿地不计本钱.这种现象,不仅让民营开发企业深感不安,也让公众更加担忧.由于,不管是民营开发企业还是国有开发企业,高价拿地,都不可能低价售房.换句话说,国有企业大举进军房地产市场,并非为了维护房地产市场的稳定,促进房地产市场的健康开展,而是也想来获取超高盈利.三、这种城市化和工业化造成的结果是阻

14、碍社会开展的：第一,银行呆坏账风险加剧.当前大型国企敢于当地王,一方面是银行信贷资金源源不断,另一方面企业判断今后几年房价会上涨.国企中海地产拍下70亿元地王,房价卖3万元/平方米才能赚钱.届时房价如果能卖到3万元/平方米或者更高的价格,企业和银行皆大欢喜,如果房价不能到达3万元/平方米,企业无疑将面临巨大风险,银行呆坏账的风险无疑也会加大.以房地产为代表的资产价格泡沫被认为是中国信贷平安甚至金融平安最大的威胁之一.09年以来的信贷迅猛扩张在相当程度上增加了银行呆坏账的风险.第二,增加了房价调控的难度.当前中国的房价已经远远脱离群众消费的水平,如果房地产市场不能以广阔普通消费者为对象,这样的市

15、场不能持续并良好开展.当前受金融危机影响,普通消费者工资待遇没有大幅提升,在需求水平没有大幅增长的情况下,房价高企无疑会进一步加剧供需矛盾.大型国企凭借资金的优势,勇当地王,无形中抬高了房价,将大大增加调控房价的难度.第三,民企的生存空间将被进一步挤压.资金是企业的稀缺资源,大型国企勇当地王,需要银行资金的支持.虽然今年央行实施适度宽松的货币政策,但是大量资金还是源源不断地流向了国企,尤其是大型国企.民企所能得到资金少之又少,无疑限制了他们的进一步开展.第四,重点工程工程征地补偿明显偏低,隐患大.为了保证根底设施的建设,地方政府针对具体重点工程工程制定了专门的征地补偿方案,统一了征用补偿标准,

16、通过行政举措强制执行.不可否认,这种政策的出台,保证了我国近年来根底设施建设的高速推进,为经济建设作出了巨大奉献.但由于补偿标准普遍偏低,也成了矛盾的焦点,留下很大的社会隐患.如浙赣铁路(江西段)电气化改造工程,上饶市的征地补偿标准低于?土地治理法?所规定的标准.与同区域房地产等经营性工程的征地补偿费用相比,更是相差甚远.对于重点工程的征地,不仅是基层干部最艰难的工作,也是群众报怨最多、意见最集中的地方.第五,土地难以换得保证.生存的根本保证是失地农民最关心的问题,也是补偿与安置中的一个核心内容.一次性货币安置方式,让农民握着一生中难得有的一大把钞票,除了冲动,更多的是疑虑.如何把现金转换成长

17、远的生存保证？大局部农民非常茫然,投资找不准方向,只能盘算如何节约用钱,几年下来,几万元的补偿与安置费用完了,失地农民的生存问题再一次凸显,又成了政府的一个负担,这种现象已经在一些地方土地征用4、5年后开始出现.留地安置或把补偿与安置费集中由集体兴办经济实体,但集体经济经营存在很大风险,失地农民购置保险不仅存在门槛高,交费多的现象,而且农民对社保普遍存有不信任的疑虑.第六,区域间、工程间的补偿与安置标准不平衡.征地补偿与安置费的上下主要取决于被征土地的年产值,而年产值区域间的差异并不大,但补偿却相差很大.如赣州市城区与赣县城关镇,目前赣州市章贡区征地补偿费用耕地一般为39600元/亩,旱地17

18、500元/亩；而赣县耕地只是17000元/亩,旱地为8O00元/亩.另一方面,各地在确定征地补偿标准的时候,往往根据征地用途来制定不同的补偿标准.四、我国失地农民社会保证现状分析对于因农地征用所引发的各种社会矛盾,笔者以为,现行土地征管制度存在的产权模糊、法律规定不明确以及征地补偿标准不科学等缺陷固然难辞其咎,然而缺失专门针对失地农民的社会保证制度,从而导致部分失地农民沦入“种田无地、就业无岗、保证无份、创业无钱境地,才是问题产生的直接原因.建国以来,我国农村实行的是“以群众互助和国家救济为主的社会保证制度,广阔农民被排除在国家的一般社会保证之外.1980年以后,我国开始实行家庭联产承包责任制

19、,在“土地福利均分的原那么下,把土地分给农民,并以此作为保证农民根本生活需要的手段,为农民的土地保证和家庭保证提供了制度安排.城市化进程的加快导致了大量农民丧失了赖以生存和保证的土地,为了解决这一问题政府普遍采用了下面几种安置方式.1、 货币安置.即根据?土地治理法?的相关规定对被征地农民给予适当的经济补偿,作为失地农民未来生存和开展的保证.然而这种安置存在三个弊端,一是安置标准不一.由于各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据,导致用途不同的土地获得的补偿款差异较大,有悖公平原那么,引起农民的强烈不满.二是补偿标准过低.现行?土地治理法?规定,土地补偿费和安置补助费的总和,不得

20、超过土地被征用前3年平均产值的30倍.这种补偿方法不仅难以准确地反映被征用土地的经济价值,而且无法保证被征地农民的生活水平不因征用土地而下降.更为重要的是,这种具有强制性、垄断性的行政占用方式,把农民排斥在土地增值收益分配之外,使其无法享受市场化土地增值所带来的收益.三是一次性补偿款终究有限,一旦用完而又无法正常就业的情况下,失地农民就难以维持根本生活.2、 “土地换就业安置.即由征地单位以及原集体经济组织安排失地农民从事如保安、保洁、保绿等工作.这种安置方法在短期确实可以为失地农民提供就业保证,但由于失地农民自身素质和专业技能有限,所安排的工作不仅收入水平较低,而且不具稳定性,一旦征地单位或

21、原集体经济组织经济效益欠佳,这些失地农民同样面临生活保证的丧失.3、 “土地换社会保证安置.这是目前一些兴旺地区积极探索的新安置思路,也是受到许多专家学者青睐的安置方法.大体做法是根据从集体的土地补偿费和个人的安置费中扣除一局部资金,国家从土地的出让金中拿出一局部资金,农民自己提供一局部资金的原那么,建立失地农民社会保证基金,为失地农民提供社会保证.乍一看,这种思路具有一定的合理性,然而仔细推究起来无论在理论上还是现实上都值得商榷.首先,从理论层面分析,根本社会保证是具有公共品特征的,是公共财政理念下政府应承当的责任.既然我国城市居民能够无偿享用根本的社会保证,那么失地农民为什么需要通过“换的

22、形式来拥有这一权利呢？其次,即使考虑到我国经济社会开展过程中的特殊性,这种折衷的处理方法在现实操作中还存在难题.其一是用于社会保证的征地补偿款是否能够实现自我平衡和可持续开展,会不会给地方政府带来新的或有债务；其二是由于征地用途不同使得补偿水平不一,如何合理确定失地农民的社会保证标准,以便实现相对公平；其三是为保证失地农民社会保证资金来源,势必会增加企业用地本钱,如何消除因本钱增加对房地产等相关产业产生的负面影响.可见,我国当前并没有针对失地农民行之有效的社会保证制度,在农地征用补偿制度存在严重缺陷的前提下,农民失去土地不仅意味着失去了赖以维持生计的物质资料,更意味着医疗、养老等一系列社会保证

23、权利的丧失,必将成为引发多种社会矛盾的导火索和制约城市化进程的瓶颈.五、构建失地农民的社会保证体系的必要性目前,失地农民问题已经引起社会各界的普遍关注,各级政府也采取了诸如改革现行征地制度、适当提高农民的征地补偿费、解决失地农民补偿款拖欠问题等多种举措.不可否认,这些举措在维护失地农民的利益、稳定失地农民的情绪、缓解社会矛盾方面起到了积极作用.但是同样应当看到,单靠改革现行征地制度、提升征地补偿标准不仅不能彻底解决失地农民可持续开展的问题,更无法为因城市化进程加快而不断增加的失地农民提供切实有效的社会保证.这是由于：首先,大多数失地农民囿于自身知识的匮乏,缺少理财和投资的意识和水平,他们往往把

24、一次性的征地补偿费用于翻盖房屋、子女教育和一些奢侈品的消费,甚至用于闲暇时的打牌赌博等不良行为,即便提升征地补偿标准也难形成可持续增加的资金来源.其次,相当多的失地农民参保意识淡薄,他们大多不愿意将征地款用于为其提供未来生计的社会保证工程上,这局部失地农民将征地补偿费花光后,生活也就失去了保证,即使增加再多的补偿费,也不可能解决他们的长远生计问题.可见,只有加速建立失地农民的社会保证制度,将失地农民的征地补偿款与筹集建立失地农民社会保证资金相挂钩,制定针对失地农民的持续有效的社会保证制度,才能从根本上解决失地农民的后顾之忧,打破城市化进程的瓶颈.六、加快完善失地农民的社会保证体系1、建立失地农

25、民最低生活保证制度最低生活保证制度是社会成员生存权得到保证的标志,也是实现社会保证最根本的要求.由于失去土地,不能享有土地带来的各种社会保证,失地农民有别于传统意义上的“农民；同时,由于不能和城市居民一样享有最低生活保证,他们又不同于城市居民.可以说,失地农民是游离于“农民和“居民之间的“边缘人,他们为我国城市化奉献了赖以生存和保证的土地,理应享受到最低生活保证.目前农村社会保证尚未立法,在制度建设根本空白的情况下,应尽快将失地农民纳入城市最低生活社会保证体系当中来.笔者认为可以借鉴当前浙江的“城乡一体化的最低生活保证制度,对月收入缺乏低保标准的失地农民补足到低保标准,对不符合低保的特困老人和

26、已纳入低保仍较为困难的老人实行救助,尽快实现最低生活保证上的城乡一体化.2、建立失地农民养老保证制度长期以来,我国广阔农民实行以家庭保证为主,依靠后代供给的养老模式.随着方案生育根本国策的推行,这种模式必然导致后代负担的加重和养老风险的增加.而对于失地农民来说,丧失了土地这一最后的保障物无疑将进一步增大养老的风险.失地农民养老保证制度的建立,必将对维护社会稳定、推行方案生育基本国策起到不容无视的作用.笔者认为,可以借鉴城镇职工根本养老保险制度的模式,通过地方政府和村集体共同出资,建立失地农民养老保证统筹账户,统筹层次暂以县级为宜；通过个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户,实行统账结合的养老

27、保证模式.同时,在劳动与社会保证部门或财政部门设立专门从事失地农民社会养老保证基金的治理机构,单独建账、专款专用,收支两条线.3、建立失地农民医疗保证制度长期以来,我国广阔农民实行以家庭保证为主,依靠后代供给的养老模式.随着方案生育根本国策的推行,这种模式必然导致后代负担的加重和养老风险的增加.而对于失地农民来说,丧失了土地这一最后的保障物无疑将进一步增大养老的风险.失地农民养老保证制度的建立,必将对维护社会稳定、推行方案生育基本国策起到不容无视的作用.笔者认为,可以借鉴城镇职工根本养老保险制度的模式,通过地方政府和村集体共同出资,建立失地农民养老保证统筹账户,统筹层次暂以县级为宜；通过个人从

28、安置补助费中列支的资金建立个人账户,实行统账结合的养老保证模式.同时,在劳动与社会保证部门或财政部门设立专门从事失地农民社会养老保证基金的治理机构,单独建账、专款专用,收支两条线4、健全失地农民社会保证制度的配套举措首先,要建立失地农民就业培训制度,提升失地农民就业竞争水平.城市化进程中,失地农民除了会因生活习惯差异难以适应城市快节奏生活外,更会因自身知识结构单一、综合素质低而缺乏应对市场竞争的信心和水平,在就业方面处于明显劣势.在这种情况下,有效的就业培训对失地农民而言就显得至关重要了.建议将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划,由国家拨专款专用,利用劳动保证、农业、水利、科技、建设、社会团

29、体等有关部门和行业现有的培训基地,根据不同年龄段和不同文化层次,有针对性地安排不同的培训内容,力求通过培训培养失地农民一技之长,为其未来的生活和开展提供长期保证.其次,要为失地农民提供法律援助.失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民一样同属于社会弱势群体,他们地位低下,经济水平有限,在征地过程和其他社会活动中,缺乏相应的法律知识和支付因寻求行政救济所需要的本钱包括时间、金钱、精力等,不仅难以维护自身的合法权益,也给社会稳定带来了一定的隐患.因此,要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道.最后,增强基层劳动保证效劳,降低失地农民就业本钱.可以考虑在

30、村镇建立劳动保证效劳点,及时、准确地为失地农民提供岗位供求信息,减少其盲目流动性,降低外出就业本钱.此外,各级劳动保证部门要根据企业用工需求,多渠道收集企业用工信息,按期举办劳动力就业洽淡会,促使农民有秩序地向二、三产业转移.针对目前中国的政策,有学者提出：1 .尽快制订出台新的?国家征用土地治理方法?国家应尽快制订征用土地治理方法单项法规.土地治理法中关于征用土地的规定过于粗糙、笼统,实际操作的指导意义并不强,已适应不了当前社会的开展,应尽快制订出台新的?国家征用土地治理方法?.2 .适度提升征地补偿与安置标准,尤其要解决好重点工程工程补偿不均的情况必须统一征地补偿与安置标准,改变按用途而划分不同补偿与安置标准的做法,逐步实现征地补偿与安置的同地同价.3 .标准土地征用补偿与安置行为,重点解决失地农民的根本生活保证问题,建立失地农民保证基金解决失地农民问题的核心是构建一个根本生活保证长久机制.为了保证被征地农民保证制度资金的顺利收缴及健康运行,做到源头活水不断,我们可以结合浙江省和江西省上饶县等地方的经验,对失地农民社会保证基金的资金筹措和治理进行统一和标准,形成“三个一点、收支两条线和财政专户治理的资金筹集与运作模式.“三个一点