新法背景下对控详执行与修改的思考 徐明尧

1、从控制性详细规划的执行和调整谈起从控制性详细规划的执行和调整谈起新法背景下的再思考新法背景下的再思考徐明尧 南京市规划局一、当前控详执行与调整的概况一、当前控详执行与调整的概况二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战三、完善控详编制与执行制度的初步思考三、完善控详编制与执行制度的初步思考 一、当前控详执行与调整的概况一、当前控详执行与调整的概况1 1、控详调整的必然性、控详调整的必然性 2 2、控详调整的动因、控详调整的动因3 3、控详调整的内容、控详调整的内容4 4、控详调整的影响、控详调整的影响 铁路南京南站是目前规铁路南京南站是目前规划的南京两主两辅火

2、车站中划的南京两主两辅火车站中最主要的车站，设计规模为最主要的车站，设计规模为3场场28股道股道15站台。据铁路部站台。据铁路部门预测南京南站旅客年发送门预测南京南站旅客年发送量近期（量近期（2020年）约为年）约为4500万人，远期（万人，远期（2030年）年）近近6000万人。万人。案例案例铁路南京南站地区铁路南京南站地区南京南站南京南站南京站南京站 最早规划京沪高铁为南线方案；最早规划京沪高铁为南线方案； 1993年，铁道部规划京沪高铁年，铁道部规划京沪高铁南京段为南京段为北线方案北线方案，不经过南京南，不经过南京南站。南站仅为宁芜铁路和宁杭铁路站。南站仅为宁芜铁路和宁杭铁路站点，等级较

3、低，规模较小站点，等级较低，规模较小; 2003年，铁道部确定京沪高铁南京段选线定为年，铁道部确定京沪高铁南京段选线定为南线方案南线方案，南站作为高铁，南站作为高铁在宁站点规划等级迅速提高，规模也大幅增加。在宁站点规划等级迅速提高，规模也大幅增加。 2004年，国务院审议通过了年，国务院审议通过了国家中长期铁路网规划国家中长期铁路网规划，南京南站正式确定为南京南站正式确定为京沪高铁、沪汉蓉客运专线、宁杭城际京沪高铁、沪汉蓉客运专线、宁杭城际和宁安城际和宁安城际在宁站点，南站枢纽地位进一步提升。在宁站点，南站枢纽地位进一步提升。 我们正处在一个我们正处在一个高速增长和转型期间高速增长和转型期间，

4、这是现阶段城市，这是现阶段城市规划工作必须考虑的重要背景。规划工作必须考虑的重要背景。 城市快速发展过程中的城市快速发展过程中的不确定性不确定性与规划与规划理想蓝图控制方理想蓝图控制方式式之间存在矛盾，必然导致规划调整。之间存在矛盾，必然导致规划调整。n 快速发展中大量存在不确定性快速发展中大量存在不确定性n 对快速发展规律的认识和把握难度大对快速发展规律的认识和把握难度大n 快速发展中规划工作的深度和细致程度不够快速发展中规划工作的深度和细致程度不够1 1、控详调整的必然性、控详调整的必然性“目前在规划实施中，普遍有一半左右的建设项目程度目前在规划实施中，普遍有一半左右的建设项目程度不等的变

5、更了控制性详细规划规定内容，部分城市发生不等的变更了控制性详细规划规定内容，部分城市发生变更的项目达到变更的项目达到80左右；少数城市变更较少，但也达左右；少数城市变更较少，但也达到到2030”张泉张泉. 权威从何而来：控制性详细规划制定问题探讨权威从何而来：控制性详细规划制定问题探讨. 城市规划，城市规划，2008(02). 1 1、控详调整的必然性、控详调整的必然性06年控详方案年控详方案08年调整后方案草稿年调整后方案草稿案例案例南京某高校的控详调整南京某高校的控详调整2 2、控详调整的动因、控详调整的动因n 政策性因素政策性因素宏观政策变化、发展条件变化、自身发展思路调整等宏观政策变化

6、、发展条件变化、自身发展思路调整等n 经济性因素经济性因素2 2、控详调整的动因、控详调整的动因n 执行中的具体情况执行中的具体情况建设时序、征用土地规模与边界、拆迁因素建设时序、征用土地规模与边界、拆迁因素 2 2、控详调整的动因、控详调整的动因雨花雨花G12G12地块挂牌出让用地红线地块挂牌出让用地红线雨花雨花G12G12地块控详执行细则地块控详执行细则n 规划成果自身的科学性问题规划成果自身的科学性问题 不能否认的是我国控详编制的技术部门尚不够成熟，不能否认的是我国控详编制的技术部门尚不够成熟，缺乏管理的实际经验，编制的成果搀杂了技术人员的主观缺乏管理的实际经验，编制的成果搀杂了技术人员

7、的主观因素，尤其是控制指标确定一般在考虑建设容量、空间景因素，尤其是控制指标确定一般在考虑建设容量、空间景观因素基础上，结合经验确定，极少进行土地开发过程中观因素基础上，结合经验确定，极少进行土地开发过程中的经济分析和相关开发策划工作，其科学性、严肃性大打的经济分析和相关开发策划工作，其科学性、严肃性大打折扣。这也是导致不断进行控规调整的主要原因之一。折扣。这也是导致不断进行控规调整的主要原因之一。2 2、控详调整的动因、控详调整的动因2007年四季度南京市规划局涉及控详调整的年四季度南京市规划局涉及控详调整的53个案例分析个案例分析3 3、控详调整的内容、控详调整的内容 从调整案件的统计分析

8、来看，调整内容涉及控详的各项控制内容，且一从调整案件的统计分析来看，调整内容涉及控详的各项控制内容，且一个案件可能涉及多项调整内容个案件可能涉及多项调整内容4 4、控详调整的影响、控详调整的影响从从2001年经营性土地招牌挂制度建立以来，控制性详细规划调整年经营性土地招牌挂制度建立以来，控制性详细规划调整在规划部门向土地部门提供用地规划条件之前已经完成。开发商从土地在规划部门向土地部门提供用地规划条件之前已经完成。开发商从土地一级市场上获取土地时，规划条件已然作为土地合同的组成部分，一级市场上获取土地时，规划条件已然作为土地合同的组成部分，不再不再有调整的可能有调整的可能。 n促进了控制性详细

9、规划实施；促进了控制性详细规划实施；n是控制性详细规划对快速发展中面临问题的适应；是控制性详细规划对快速发展中面临问题的适应；n原有规划意图在一定程度上被改变；原有规划意图在一定程度上被改变；n公共政策延续性被改变，局部利益可能在一定程度上公共政策延续性被改变，局部利益可能在一定程度上受到影响并产生矛盾。受到影响并产生矛盾。一、当前控详执行与调整的概况一、当前控详执行与调整的概况二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战三、三、完善控详编制与执行制度的初步思考完善控详编制与执行制度的初步思考 1、控详编制科学性不足与规划成果极高法律地位的矛盾；2、控详技术蓝图

10、控制方式与规划公共政策属性不适应；3、复杂的执行和调整情况与严格单一调整程序的矛盾。二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战在快速城市化的社会背景下，对照在快速城市化的社会背景下，对照城乡规划法城乡规划法的的要求，控详执行和调整面临以下挑战。要求，控详执行和调整面临以下挑战。1 1、控详编制科学性不足与规划成果极高法律地、控详编制科学性不足与规划成果极高法律地位的矛盾位的矛盾n控制指标制定存在一定的的盲目性；控制指标制定存在一定的的盲目性；n规划编制专业不够综合、方法不够科学；规划编制专业不够综合、方法不够科学；n在快速城市化背景下快速编制控详的时间、人在快

11、速城市化背景下快速编制控详的时间、人力有限；力有限；n规划编制的基础资料掌握有局限；规划编制的基础资料掌握有局限；n控制内容的繁杂和重点不突出；控制内容的繁杂和重点不突出；n城市设计的理念薄弱。城市设计的理念薄弱。当前控详编制的科学性不足，一定程度上存在技术缺陷：当前控详编制的科学性不足，一定程度上存在技术缺陷： 而而08年正式实施的年正式实施的城乡规划法城乡规划法则进一步强化了控制则进一步强化了控制性详细规划的法定地位，主要表现在：性详细规划的法定地位，主要表现在：n高位审批高位审批城乡规划法城乡规划法提升了控详审批层级，要求提升了控详审批层级，要求所有控详全部由市政府审批，并报同级人大和上

12、级政府所有控详全部由市政府审批，并报同级人大和上级政府备案。备案。n严格执行严格执行城乡规划法城乡规划法明确规定规划审批要依据已明确规定规划审批要依据已批准的控制性详细规划。批准的控制性详细规划。 上述规定上述规定无疑需建立在无疑需建立在控详具有切实的科学性和控详具有切实的科学性和可行可行的操的操作性作性基础上。基础上。1 1、控详编制科学性不足与规划成果极高法律地、控详编制科学性不足与规划成果极高法律地位的矛盾位的矛盾 作为公共政策的规划应当是制定者、执行者和调控对象作为公共政策的规划应当是制定者、执行者和调控对象三方均可读懂、理解和遵守的规划。三方均可读懂、理解和遵守的规划。 而现有控制性

13、详细规划而现有控制性详细规划的一些特点不能满足公共政策的基本属性。的一些特点不能满足公共政策的基本属性。n目标和过程导向；目标和过程导向；n具有普遍适用性的通则；具有普遍适用性的通则； n具有较好操作性的准则；具有较好操作性的准则；n具有高度可读性的规则。具有高度可读性的规则。2 2、控详技术蓝图控制方式与规划公共政策属性、控详技术蓝图控制方式与规划公共政策属性不适应不适应n“终极蓝图终极蓝图”式的控制方式；式的控制方式；n是针对具体地块的详细要求；是针对具体地块的详细要求； n操作性不够，没有完全做到制定者、执行者、调控对象各方形成共识；操作性不够，没有完全做到制定者、执行者、调控对象各方形

14、成共识；n是复杂的技术文件，内部的技术文件，不可读是复杂的技术文件，内部的技术文件，不可读/不公开。不公开。 2006实施的实施的城市规划编制办法城市规划编制办法中，对控制性详细规中，对控制性详细规划的内容要求涉及划的内容要求涉及6方面。方面。其中，控制性详细规划确定的其中，控制性详细规划确定的各地各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。规定应当作为强制性内容。 概括的讲，现有规划编制办法中的控详规划内容至少涉及概括的讲，现有规划编制办法中的控详规划内容至

15、少涉及十余项要素。在执行过程中，每种要素都可能十余项要素。在执行过程中，每种要素都可能有大、中、小多有大、中、小多种幅度的调整，还有很多种组合。种幅度的调整，还有很多种组合。 以道路红线的调整为例：以道路红线的调整为例： 不同等级道路，不同调整幅度区别很大不同等级道路，不同调整幅度区别很大。3 3、复杂的执行和调整情况与严格单一调整、复杂的执行和调整情况与严格单一调整程序的矛盾程序的矛盾 3 3、复杂的执行和调整情况与严格单一调整、复杂的执行和调整情况与严格单一调整程序的矛盾程序的矛盾 如不加区分，大量项目走如不加区分，大量项目走城乡规划发城乡规划发要求的规划修改要求的规划修改程序，将带来行政

16、效率的下降，并不利于规划权威确立。程序，将带来行政效率的下降，并不利于规划权威确立。 城乡规划法城乡规划法规定的控详修改程序，包括：规定的控详修改程序，包括：n 组织编制机关论证修改的必要性组织编制机关论证修改的必要性n 征求地段内利害关系人意见征求地段内利害关系人意见n 向原审批机关提出专题报告向原审批机关提出专题报告n 经原审批机关同意经原审批机关同意n 编制控详修改方案按原审批程序报批。编制控详修改方案按原审批程序报批。n 其中，涉及总体规划强制内容调整的需先调整总体规划。其中，涉及总体规划强制内容调整的需先调整总体规划。一、当前控详执行与调整的概况一、当前控详执行与调整的概况二、新法背

17、景下控详执行和调整面临的挑战二、新法背景下控详执行和调整面临的挑战三、三、完善控详编制与执行制度的初步思考完善控详编制与执行制度的初步思考 三、完善控详编制和执行制度的初步思考三、完善控详编制和执行制度的初步思考 控详的控制方法是否科学、编制的成果是否科学，控详的控制方法是否科学、编制的成果是否科学，直接影响到控详成果是否实用，即真正起到合理配置空直接影响到控详成果是否实用，即真正起到合理配置空间资源、引导城市建设的作用。难以想象将科学性不够间资源、引导城市建设的作用。难以想象将科学性不够的控详赋予极高的法律地位，而在执行过程中却需频频的控详赋予极高的法律地位，而在执行过程中却需频频调整，并走

18、复杂的程序，这对中国快速城市化进程中的调整，并走复杂的程序，这对中国快速城市化进程中的城市发展以及城市规划权威性将带来怎样的影响。城市发展以及城市规划权威性将带来怎样的影响。 只有只有建立编制、执行、调整一体的制度框架建立编制、执行、调整一体的制度框架才能实现才能实现控详对城市发展适度超前的引导和有效管理的作用。控详对城市发展适度超前的引导和有效管理的作用。 1、因地制宜、分区控制 2、精炼规划内容 3、强化执行规则 4、辅以内部技术图则 5、建立兼顾公平与效率的调整程序 而这一制度框架必须适应于中国快速城市化进程的需要，而这一制度框架必须适应于中国快速城市化进程的需要，适应适应城乡规划法城乡

19、规划法的要求，同时反映向民主化法制化迈进的要求，同时反映向民主化法制化迈进的总体社会趋向。概括起来主要从以下几方面入手：的总体社会趋向。概括起来主要从以下几方面入手：1 1、因地制宜、分区控制、因地制宜、分区控制n 老城区：现状用地及建设复杂；制约因素多（利益主体、产老城区：现状用地及建设复杂；制约因素多（利益主体、产权、拆迁等）权、拆迁等） ；开发建设以局部地段改造、整治、功能置换等；开发建设以局部地段改造、整治、功能置换等；n 新城区：现状建设较少，土地权属相对简单；不确定因素多；新城区：现状建设较少，土地权属相对简单；不确定因素多；开发建设以整体开放为主。开发建设以整体开放为主。n 生态

20、性地区：生态性地区： 有别于集中城市建设地区，以保护环境、优化有别于集中城市建设地区，以保护环境、优化生态为目的，但需考虑其中大量存在的建设行为的控制。生态为目的，但需考虑其中大量存在的建设行为的控制。相应的，应采取有针对性的规划控制方式：相应的，应采取有针对性的规划控制方式：n规划控制规划控制要素不同要素不同；n规划内容的规划内容的深度不同深度不同；消防站用地控制规划：老城新城、新市镇、新市区乡（镇）消防站用地控制规划：老城新城、新市镇、新市区乡（镇）n技术技术标准不同标准不同；南京市新建地区公共设施配套规划指引南京市新建地区公共设施配套规划指引n规划规划执行的准则不同执行的准则不同。布局要

21、求布局要求 2 2、精炼规划内容、精炼规划内容n 从从快速城市化背景快速城市化背景来看：为了抓住快速发展中主要矛盾，来看：为了抓住快速发展中主要矛盾，保证发展的顺利推进和基本质量，必须进一步突出重点，合保证发展的顺利推进和基本质量，必须进一步突出重点，合理确定强制性内容。理确定强制性内容。n 从从公共政策属性和规划法要求公共政策属性和规划法要求来看：公共政策必须是社来看：公共政策必须是社会绝、大多数人员共同认可和遵守的规则，需向全社会公开，会绝、大多数人员共同认可和遵守的规则，需向全社会公开，所以往往是精练的、原则的和通俗易懂的，尤其是规划图应所以往往是精练的、原则的和通俗易懂的，尤其是规划图

22、应尽可能增加通则式规定，便于执行。尽可能增加通则式规定，便于执行。 n6六线之间的排序和服从关系需进一步梳理和明确；六线之间的排序和服从关系需进一步梳理和明确；n2公益型公共设施用地和市政设施用地应强调其规划功公益型公共设施用地和市政设施用地应强调其规划功 能的满足，无能的满足，无需过于苛刻的限定具体边界、位置、面积、容积率等要素；需过于苛刻的限定具体边界、位置、面积、容积率等要素； 如污水处理厂如污水处理厂n1高度控制应重点关注景观视廊、历史地段等关键性地区和重要地段；高度控制应重点关注景观视廊、历史地段等关键性地区和重要地段；n1容积率控制应区别对待，一些地区（如工业园区）容积率控制应区别

23、对待，一些地区（如工业园区） 可以放宽幅度，可以放宽幅度，一些未来发展具有较大不确定的地区则可适度增加弹性。一些未来发展具有较大不确定的地区则可适度增加弹性。南京的控详编制建立了以南京的控详编制建立了以“6211”为核心的强制性内容为核心的强制性内容，还应，还应区别不同地段强制性内容的控制要求区别不同地段强制性内容的控制要求（1）区分不同地段强制性内容的控制要求 对目前无法深入研究和找出答案的问题，或在规划编制阶对目前无法深入研究和找出答案的问题，或在规划编制阶段尚不能确定的情况不要武断地给出结论，而要在规划中充分段尚不能确定的情况不要武断地给出结论，而要在规划中充分留有余地，以便与未来发展留

24、有接口。如：留有余地，以便与未来发展留有接口。如： （2）为发展中各的不确定性留有余地n地籍资料与地块边界；地籍资料与地块边界；n详细城市设计与地块高度控制；详细城市设计与地块高度控制；n深入的经济分析和可行性分析与地块规划控制指标；深入的经济分析和可行性分析与地块规划控制指标；n 一些没有特别针对性的控制要求，或有明晰规律的规划一些没有特别针对性的控制要求，或有明晰规律的规划控制要求可以采用通则式控制。控制要求可以采用通则式控制。如建筑密度、绿地率、建筑退让地块和道路边界、出入口如建筑密度、绿地率、建筑退让地块和道路边界、出入口方位等可以根据地块的性质、位置以及地区特性予以通则控方位等可以根

25、据地块的性质、位置以及地区特性予以通则控制。制。（3）尽可能采用通则式控制3 3、强化执行规则强化执行规则只有准确把握控详控制内容的要义，充分考虑实施中变只有准确把握控详控制内容的要义，充分考虑实施中变化，预设可能遇到的情况，制定应对措施，才有可能将终极化，预设可能遇到的情况，制定应对措施，才有可能将终极蓝图转变为可操作的公共政策。蓝图转变为可操作的公共政策。 应正确理解和表达控制性详细规划中的应正确理解和表达控制性详细规划中的“定性质、定位定性质、定位置、定容量置、定容量” 。一方面要避免定性规划要求在图则上的简。一方面要避免定性规划要求在图则上的简单定位和定量，另一方面则要对图则表达内容的

26、意图要进行单定位和定量，另一方面则要对图则表达内容的意图要进行说明。说明。（1）正确把握和表达控制要求控详图则中规划的街头绿地边界准确清晰；控详图则中规划的街头绿地边界准确清晰；而而真正控制意图或可以法定化的要点真正控制意图或可以法定化的要点是：是：以街头绿地为例：以街头绿地为例：n根据全市的绿地系统规划，该地区根据全市的绿地系统规划，该地区需布局一块街头绿地；需布局一块街头绿地；n该街头绿地主要功能是服务周边社该街头绿地主要功能是服务周边社区居民，因此需具备相应的面积；区居民，因此需具备相应的面积；n从可达性和服务半径来看，该街头从可达性和服务半径来看，该街头绿地应位于服务范围中心地区。绿地

27、应位于服务范围中心地区。 规划实施过程中会遇到千变万化的情况，编制时应有尽规划实施过程中会遇到千变万化的情况，编制时应有尽可能考虑周全并提前应对。可能考虑周全并提前应对。（2）制定尽可能周全的执行规则仍以街头绿地为例，预设可能遇到的不同情况的应对准则：仍以街头绿地为例，预设可能遇到的不同情况的应对准则：n没有考虑拆迁可行性、建设时序等因素的情况下，规划给出的绿地的没有考虑拆迁可行性、建设时序等因素的情况下，规划给出的绿地的位置、边界是最理想的位置；位置、边界是最理想的位置；n在实施过程中综合考虑拆迁可行性、建设时序等因素后，可以对绿地在实施过程中综合考虑拆迁可行性、建设时序等因素后，可以对绿地

28、的位置和边界进行优化，但应在相应的服务范围之内；的位置和边界进行优化，但应在相应的服务范围之内；n在满足规划功能前提下绿地面积可适当减小，但在满足规划功能前提下绿地面积可适当减小，但 最小不得小于最小不得小于x%；n在在xxxx条件下，该绿地可分两块设置（或不得分开设置）；条件下，该绿地可分两块设置（或不得分开设置）；n4 4、辅以内部技术图则辅以内部技术图则 上述上述精练的规划内容和执行规则可以作为控制性详细规划精练的规划内容和执行规则可以作为控制性详细规划的主体内容予以批准、公布、实施的主体内容予以批准、公布、实施。然而真正要指导具体地块。然而真正要指导具体地块的规划审批还需要更细化的技术工作并编制实施地段的详细技的规划审批还需要更细化的技术工作并编制实施地段的详细技术图则作为规划部门内部工作的技术支撑。术图则作为规划部门内部工作的技术支撑。 在目前各城市的规划实践中，都根据实际需要编制了大量在目前各城市的规划实践中，都根据实际需要编制了大量的非法定规划，如各种城市设计、各类专项规划等，这些规划的非法定规划，如各种城市设计、各类专项规划等，这些规划对城市规划实施起到了重要的技术支撑作用，其内容可纳入控对城市规划实施起到了重要的技术支撑作用，其内容可纳入控详内部技术图则，共同服务于规划实施管理。详内部技术图则，共同服务