关于农村土地承包情况的调查报告 学术资料-农业经济管理

1、关于农村土地承包情况的调查报告 关于农村土地承包情况的调查报告 张国忠/李永欣/冯德崇/孙军 【论文分类】农业经济 【论文网络来源】/F2 【学刊期数】1998年02期 【论文期刊来源】农业经济(沈阳)1997年12期第58页 【作者简介】张国忠李永欣冯德崇孙军辽宁省农业厅 【日 期】1997.11.10 为深入贯彻落实中办发199716号文件精神，进一步推动我省稳定完善土地承包关系，做好延长土地承包期工作，最近我们对全省土地承包责任制情况进行了调查研究。其中，重点对法库、铁岭、黑山、义县、北宁、凌海、兴城、绥中和瓦房店九个县（市）做了深入调查，与当地政府、农业部门有关领导同志，市、县、乡各级

2、农经干部进行了座谈，深入到乡镇、村组和农户，听取了基层干部和农民群众的意见，通过这次调查，基本上摸清了全省目前在完善土地承包责任制方面的情况、问题，以及各有关方面的意见和倾向，现将调查情况报告如下。 一、各地完善土地承包责任制基本情况 我省农村大部分地区是在八十年代初，即1982 1983年开始实行包干到户的，第一轮承包合同的期限一般为15 年。 全省1232 个乡镇，15761个村，耕地面积5015.4万亩，620万农户，农业人口2160万人，农业承包合同550多万份。从1996年开始， 全省各地第一轮土地承包合同陆续到期，目前，全省已有7100个村实行了第二轮土地承包，占总村数的45%。到

3、1997年底，又有约5000个村第一轮承包到期，将在今冬明春实行第二轮承包，占村总数的32%。其余3660个村将于1998、1999年到期，占23%。如沈阳市8个县（区、市）142个乡镇，2100个村，71万户，农业人口256万人，耕地面积850万亩，承包合同总数60万份，1997年到期的35.9万份，已完成续签工作的19万份。该市的法库县共309 个村，耕地159万亩，到1996年底已有285个村1930个组合同到期，并实行了第二轮承包，其中有35个村1930个组合同到期，并实行了第二轮承包，其中有35个村234个组签订了3年的承包合同，另35个村的223 个组签定了30年不变的承包合同，其

4、余的采取了顺延的办法。铁岭市7 个县（市、区），111个乡镇，1475个村，55万户，农业人口200万人， 耕地640万亩，大部分在今冬明春合同到期，只有少数乡镇村实行了第二轮承包。其中铁岭县17个乡镇267个村，1996年有43个村合同到期， 暂未作调整和延长承包期工作，1997年有84个村合同到期，1998年有17 个村， 1999年有57个村到期，到2000年还有49 个村合同到期。 瓦房店市共有28个乡镇405个村，今年到期的274个村，暂未作调整和延长。锦州市辖5个县（市、区），共112个乡（镇），1633个村，农业人口199万人， 56万户，耕地面积530万亩，人均耕地2.7亩。据

5、初步调查统计，全市约有14的耕地承包合同到1995 1997年陆续到期，14的合同于1998年末到期，其余12于2000年到期。其中义县23个乡镇，362个村，90 万亩耕地，除2个乡镇合同在2000年未到期外，其余21个乡镇于1997 年末前陆续到期。目前全县合同到期的耕地，均未作调整，也未续签合同。黑山县共28个乡镇，有5个乡镇27万亩耕地于今年末到期，其余23 个乡镇138万亩耕地（占全县耕地80%左右）于1998年末到期。凌海、 北宁两市除少数乡镇合同到期外，大部分乡镇合同在2000年末到期。葫芦岛市辖两县一市三区，共114个乡（镇），1455个村，51万户，54万户，耕地面积约320

6、万亩，全市1996年末合同到期已作调整完善的有1034 个村，34万户，占全市村总数的71%，其余的涉及51个乡镇，421个村， 17万户，于今明两年陆续到期。其中兴城市25个乡镇（不包括5 个街道办），339个村，84万亩耕地，第一轮承包合同应在1998年末到期。 兴城市委、市政府下发文件，于1996年底开始在全市统一推行了完善土地承包关系，延长土地承包期30年的工作，并于1997年春耕前全部调整完毕。绥中县有27个乡镇，377个村，耕地81.6万亩，96年末243 个村， 46.4万亩，耕地合同到期，1997年初已经作了调整的有3个乡70个村， 调整面积23.7万亩，占到期耕地面积的51%

7、，其余都未作调整和续签工作。 从以上各地的情况和作法上可以看出，全省完善土地承包关系，延长土地承包期工作基本上比较稳妥。总体上是好的，不同地区情况各异，作法上有所区别，但总体上符合中央政策精神，群众基本满意。但同时我们也了解到，当前我省在贯彻中办发16号文件，完善土地承包关系方面也面临着十分繁重的任务：一是今明两年我省将有55%的农业承包合同到期，需要及时正确地做好延长承包期的工作；二是在已进行延长土地承包期的地方，也还存在不完善、不规范的问题，需进一步做好工作。 二、当前各地在完善土地承包责任制中存在的问题及我们的意见 当前我省各地在贯彻中办发199716号文件，做好延长土地承包期的工作中，

8、还普遍存在着一些不容忽视的问题。主要是： 1、对中办发16号文件精神的理解和认识存在偏差 中办发199716号文件下发后，我省各级领导和干部群众对中央16号文件十分重视，普遍进行了认真的学习和传达，大家普遍认为，这份文件是党中央、国务院继中发199311号、国发19957 号文件之后，关于进一步稳定农村土地承包关系的又一重要的纲领性文件，充分体现了中央对农村家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，促进当地农村经济发展而积极工作，保持农村改革、发展、稳定大局。广大农民群众对中央16号文件是衷心拥护、拍手称赞的，稳定土地承包关系，延长土地承包期三十年不变的政策，是给农民的长效定心丸，说到

9、了农民的心坎上。在一些已经延长土地承包期30年的地方，农民群众生产积极性高涨，安居乐业。在一些土地承包经营权证还未发到农民手中的乡村，农民强烈要求发给他们土地承包经营权证，以稳定土地承包关系。 但是，调查中也发现，在一些地区，特别是在为数不少的县（市、区）和乡镇，有部分党政领导和基层干部，对贯彻16号文件还存在认识上的偏差，在思想上还存有疑虑，在工作中还有畏难情绪，具体表现有：一是认为土地承包期延长30年不变，时间太长，在30年间农村人口变化很大，人地矛盾突出将难以克服，会影响农村社会稳定，所以对是否能够真正做到延长30年不变表示怀疑。二是认为土地承包期延长30年之后，合同一定30年不变，虽然

10、稳定了农民承包经营权，但土地分散经营，制约土地管理和农业生产中的统一区划，难于进行农业产业化和现代化进程。三是为数不少的基层干部认为，土地承包期延长三十年不变，基层干部调整土地的行政权力削弱了，乡村干部对农民的约束力减弱了，农村收提留统筹和清欠等工作更加难干了。以上种种认识，主要是一些县（区）和乡（镇）党政领导干部对中央16号文件精神还吃不透，理解还不深刻、不全面，导致一些地方在贯彻中央16号文件，稳定完善承包关系，延长土地承包期工作中进展迟缓，政策落实不到位，采取观望的态度，一些地方已有到期合同不能及时完善和续签。因此，统一思想认识是一个关键问题，各级党政领导和农业部门的负责同志要带头学好文

11、件，要进一步提高对做好农村土地承包及有关管理工作重要性的认识，要全面准确地理解中办发16号文件的精神实质，明确政策界限，真正把思想认识统一到文件精神上来。要使广大干部真正弄清楚、并从实践中处理好以下几上方面的关系：一是贯彻16号文件与贯彻十五大精神的关系；二是延长土地承包期30年不变与发展农业产业化、发展 2、关于两田制的问题 中办发16号文件要求认真整顿两田制，禁止收回农民承包地，随意提高承包费或高价发包，变相增加农民负担，或强制推行规模经营。并强调无论是口粮田还是承包田，承包权都必须到户，并明确30年不变。从我省情况看，大部分地区实行的两田制（口粮田和责任田）是由于延续包产到户初期人分口粮

12、田、劳分责任田而形成的。目前，多数地区无论是口粮田还是责任田，基本上都是按人平均承包到户，承包的性质、内容基本相同，只是名称上的区别而已。有的地方在此基础上形成三田制（即口粮田、责任田、经济田），在责任田中划出一部分土地搞农业生产开发，发展高效农业和集约化经营，称之为经济田。据初步统计，我省实行两田制的村共9194个，占村总数的58.3%，实行两田制的土地面积2689.8万亩，占耕地总面积的53.6%，其中实行动帐不动地的面积为536万亩，占两田制面积的20%。 在实行两田制的村中，通过行政手段推行两田制的5540个，占60.1%；而通过农民自愿实行两田制的3596个，占39.9%。如北宁市的

13、一些乡镇，为发展果树、棚菜、葡萄、水田等，通过村民公决，在征得大多数农民同意的情况下，由乡、村两级集体调整原承包地，划出一块经济田，由按垄承包改为按块承包，实行地块串换，区域规划，集中发展高效农业，采取平均承包或自愿承包。黑山县也在常兴镇规划出一块市郊农业经济区，面积1.2万亩，通过挨家挨户征求意见，画押盖章，平均发包， 凡进入经济田的农民所承包的份额不超过当地平均承包面积，并把经济田承包金计入农民负担提留统筹款。全省多数地方责任田实行人均承包，只有少数地方实行招标承包，如兴城市规定，在耕地较多的山区、半山区实行三田制（口粮田、责任田、经济田），口粮田、责任田实行人均承包，经济田招标承包。经济

14、田由乡镇统一规划，承包费一年一收，承包期最长5年。 还有的地方实行两田制是为了清理陈欠款。如铁岭县大甸子镇，该镇农户陈欠款较多，在土地承包过程中，人均分口粮田，劳均分责任田，但对有陈欠款的村民，采取将其责任田转包他人，由转包者替原承包户交纳陈欠款，在欠款交清后再将责任田退还给原承包户。近几年来，也有个别地方，为消除村级高额债务，将部分责任田通过高价招标发包，引起农民上访，我省对这些问题都做了及时处理，如灯塔市，前几年即采取这种做法。现在，该市在第二轮承包中已经纠正这些问题，实行了责任田平均承包。还有少数地方，干部为了出政绩，不顾当地实际和农民意愿，强迫命令，划出部分责任田，搞高效经济田。 根据

15、我省情况，我们意见，在没有实行两田制的地方，就不要再搞两田制了，已经实行两田制的地方，只要是按人均承包，而且经村民代表大会同意群众自愿，没有提高承包费和加重农民负担的，实质上与口粮田一样，都属承包田，只是名称不同，仍可维持村原承包形式。对于确属用行政手段，剥夺农民平均承包权，实行招标承包的，要坚决按中央16号文件精神加以整顿。 3、关于机动地及其承包金管理的问题 机动地的问题是贯彻16号文件，实行新一轮土地承包工作中的又一个难点和热点问题，中央明确规定，严格控制和管理机动地，机动地比例严格控制在耕地总面积的5%的限额之内。 我省各地预留机动地情况不同。有的地方未留机动地，有的地方机动地比例在5

16、%之内，而有的地方机动地比例在10%甚至更多一些。 如义县有6个乡没留机动地，有一个乡机动地比例为10%，5个乡比例在6 7%，其余各乡机动地不足3%。 法库县全县机动地面积约17万亩，占全县耕地面积的10.7%。而朝阳市在第二轮承包合同中规定机动地面积为15%，阜新市也提出在新一轮承包中将预留15%的机动地。 关于机动地承包金的管理使用问题，中央也明确规定： 机动地 的承包金要纳入农民上交的提留统筹的范围。对此，各地基层干部反应强烈，尤其是在一些经济相对落后，二、三产业不发达的地方，由于村级集体经济实力比较薄弱，机动地承包金是乡村两级集体的重要收入来源，用于补充提留统筹不足，弥补村务各项开支

17、。如果将这笔资金纳入农民负担5%的限额之内，村级集体经济将难以为继。 如铁岭县七家子镇在一个村搞试点，把10%的预留机动地转包给他人，村里每年可增加4万多元收入。以黑山县为例， 全县机动地比例各乡（镇）大致在5 10%之间，据初步估算， 全县每年靠机动地承包金可增加村级收入约2000万元左右。锦州市全市1600多个村，有85%以上村经济薄弱，经费短缺，有的村各项村务开支靠高息贷款维持，致使村级债务每三年翻一番。在辽北、辽西一些市县，基层干部普遍反应，机动地5%的比例太小，不足以弥补村级经济的困难。因此， 如何正确贯彻中办16号文件精神，结合我省实际，控制和管好机动地比例及其承包金，是一个难点问

18、题。 我们意见，中央和省对机动地政策是十分明确的。即目前未留有机动地的地方，原则上都不应留机动地。今后解决人地关系的矛盾，可按大稳定、小调整的原则在农户之间进行个别调整。确需留机动地的，也不得突破中央规定的限额。发展村级集体经济，要靠农业开发和积极发展二、三产业，不要与民争地。关于机动地承包金，也应按照中央的要求纳入提留、统筹费范围。用机动地解决村级收入，关键不在收到承包金，而是如何用机动地搞两高一优，从土地产出效益上解决问题。 4、关于收缴提留统筹和承包金清欠问题 乡村两级收取提留统筹和农民交纳承包金，是合同双方履行权利和义务的一项重要内容。但在实际工作中，土地承包费的收缴一直是困扰基层工作

19、，影响稳定和完善土地承包关系的一个难题。拖欠承包费的现象在各地普遍存在。如法库县1996年农户欠村集体各项提留统筹费达九千万元，到97年底将达到1.2亿元。铁岭县大甸子镇，全镇19 个村共欠镇里68万元，该镇北三道村村民欠村集体提留费8万多元， 有的农户已有6年没交提留统筹，镇经营站只好起诉到法院。 辛台子镇各村拖欠款1475万元，最多的如鲍家岗村520户欠款达150万元。这些问题，严重影响基层工作正常开展，各地在清欠手段上，也一直没有找到好的办法。因此，一些地方就通过频繁调整土地和上打租的办法来收缴承包金。通过对承包土地三年一小调，五年一大调来收取负担费。很多基层干部担心，土地承包期延长30年不变后，收缴提留统筹就更加难了。 我们意见，要按照中央文件精神，各地要严格加强对土地承包费的管理， 5、关于土地流转和规模经营问题 土地承包期延长30年之后，