第三章财政支出(财政与税收-江西财大,王宁)

1、1第三章第三章 财政支出财政支出 【本章提要】【本章提要】 财政支出又称公共支出或政府财政支出又称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。中国作为独立自主的大国，政府的用的总和。中国作为独立自主的大国，政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入。出远远大于收入。 财政对国家经济的影响作用主要体现在财政财政对国家经济的影响作用主要体现在财政支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是支出上，政府干预、

2、调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择情况。进行的活动范围和政策选择情况。 本章重点介绍本章重点介绍 1 1、财政支出的基本理论；、财政支出的基本理论； 2 2、财政支出的增长与控制财政支出的增长与控制 3、财政支出宏观和微观角度的经济分析、财政支出宏观和微观角度的经济分析2第一节第一节 财政支出概述财政支出概述 一、政府与公共物品的提供一、政府与公共物品的提供 （一）公共物品的提供方式（一）公共物品的提供方式 公共财政始终是与

3、市场经济紧密相伴的。在市场公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。在市场经济条件下经济条件下,财政存在和发展的主要依据是满足财政存在和发展的主要依据是满足社会公共需要。社会公共需要。 所以所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家在市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。从这个意义上理解财政或公共财政。从这个意义上理解,公共财政公共财政就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩保障国家安全和社会秩序序,提高社会公共服务水平提高社会公共服务水平,实现经济均衡发展实现经济均衡发展,促促进社

4、会公平与进步。进社会公平与进步。3按照公共产品理论按照公共产品理论,整个社会产品分为公共整个社会产品分为公共产品和私人产品两大类。产品和私人产品两大类。 公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展所提供的各种产品和服务。会经济稳定发展所提供的各种产品和服务。 具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教育、科学研究和环境保护等行政服务）和准公共育、科学研究和环境保护等行政服务）和准公共产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基础设施等社会公益事业）础设施等社

5、会公益事业） 。 相对于私人产品来讲相对于私人产品来讲,纯公共产品具有纯公共产品具有消费上的消费上的非排他性与供给上的非竞争性两大特征非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供所提供的是社会最基本的和最重要的公共资源的是社会最基本的和最重要的公共资源,其绝对其绝对量大量大,范围相对稳定范围相对稳定,所以所以,一般难以由私人部门提一般难以由私人部门提供供,纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供。纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供。4准公共产品）准公共产品）l混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，质，可以由

6、公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。起的。 1、一是具有非竞争性又具有排他性的混合物品、一是具有非竞争性又具有排他性的混合物品 l例如，桥梁成本例如，桥梁成本 2、具有外部效应的第二类混合物品。、具有外部效应的第二类混合物品。l例如，基本判断是看这类混合物品的外部效应的例如，基本判断是看这类混合物品的外部效应的大小。例如基础教育大小。例如基础教育 5 准公共产品准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间介于纯公共产品和私人产品之间

7、,能能够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应关系关系,所以所以,是政府和私人共同活动的领域。是政府和私人共同活动的领域。 这就是说这就是说,在市场经济条件下在市场经济条件下,一切可以通过市场一切可以通过市场进行的资源配置活动进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体都应该通过市场竞争主体提供私人产品来实现提供私人产品来实现,政府一般不应介入政府一般不应介入; 政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场缺陷的补充而存在的缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产其实现途径是提供公共产品品,满足公共需要满足公共

8、需要;而对而对高等教育、职业教育、基高等教育、职业教育、基础设施这些准公共经济活动础设施这些准公共经济活动,则政府可以通过适则政府可以通过适当收取费用或部分推向市场等办法来进行资源优当收取费用或部分推向市场等办法来进行资源优化配置。化配置。 6（三）公共生产（图示）（三）公共生产（图示）公共物品公共物品公共生产公共生产私人生产私人生产7二、财政支出理论的演变（见教材二、财政支出理论的演变（见教材P63） 伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政理论，理论，经过经过200 多年的不断充实和完善多年的不断充实和完善，至今已，至今已形成了一套完整的理论体系。形成了

9、一套完整的理论体系。 公共财政理论以公共财政理论以“市场失效市场失效”为分析问题的为分析问题的出发点，将出发点，将“公共产品公共产品”理论作为核心理论，从理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。正确认识和理解公共财政理论的实质对指依据。正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先

10、决条件。核的先决条件。 81、亚当斯密的财政支出理论、亚当斯密的财政支出理论 (1)政府的职能和作用政府的职能和作用 17世纪中叶至世纪中叶至18世纪中叶，西欧进入自由资本主世纪中叶，西欧进入自由资本主义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。18世纪，英国著名经济学家亚当世纪，英国著名经济学家亚当斯密发现市场能斯密发现市场能够有效地配置资源。他认为供求双方在市场竞争够有效地配置资源。他认为供求双方在市场竞争的环境下，的环境下，每个人各自理性地追求自身的利益，每个人各自理性地追求自身的利益，不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个不但不会造成整个经济的混

11、乱，相反会带来整个经济的高效率。经济的高效率。 亚当亚当斯密为代表的古典经济学派主张政府应充斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当当“守夜人守夜人”的角色的角色,政府的职能和作用主要在政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。9 因为因为“他所盘算的也只是他自己的利益。在这场他所盘算的也

12、只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。的目的。他追求自己的利益，往往使他能比他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。益。” 因此，因此，这一时期的资产阶级经济学者们反对国家这一时期的资产阶级经济学者们反对国家干涉经济，主张自由竞争，由市场这只干涉经济，主张自由竞争，由市场这只“看不见看不见的手的手”调节经济的发展。调节经济的发展。但是，亚当斯密等经济但是，亚

13、当斯密等经济学家对国家干预经济不是一概否定，而是反对乱学家对国家干预经济不是一概否定，而是反对乱干预。他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维干预。他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设施等，为资本主义经济发展创造条件。近施等，为资本主义经济发展创造条件。近200年年来，实行不干预和放任自由的传统经济理论，来，实行不干预和放任自由的传统经济理论， 对资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的对资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的促进作用。促进作用。 10（2）政府的活动不创造物质财富，属于非）政府的活动不创造物质财

14、富，属于非生产性劳动生产性劳动 亚当亚当斯密反对国家对经济的干预斯密反对国家对经济的干预，要求资本主，要求资本主义的发展不受任何阻碍和干扰。在亚当斯密看来，义的发展不受任何阻碍和干扰。在亚当斯密看来，政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动。政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动。 国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重妨碍资本的积累和国民财富的增长。妨碍资本的积累和国民财富的增长。 斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财政看成是国家或政府的活动，把财政支出看作是政看成是国家或政府的活动，把财政支

15、出看作是社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国家相联系的经济范畴。在家相联系的经济范畴。在国民财富的性质和原国民财富的性质和原因的研究因的研究第五篇第五篇“论君主或国家的收入论君主或国家的收入”中，中，亚当亚当斯密比较系统地论述了财政收入、财政支斯密比较系统地论述了财政收入、财政支出、税收、公债等财政范畴，提出了税收原则，出、税收、公债等财政范畴，提出了税收原则，规范了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家规范了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家公债，分析了财政收入来源和财政支出用途。公债，分析了财政收入来源和财政支出用途。11（3）亚当）亚当斯密

16、的斯密的财政支出的领域财政支出的领域 早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机构，派驻更多的驻外使节。构，派驻更多的驻外使节。亚当亚当斯密：斯密：国民国民财富的性质与原因的研究财富的性质与原因的研究中将财政支出的领域中将财政支出的领域仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域。仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域。 斯密对政府的公共开支作出严格的限定，目的是斯密对政府的公共开支作出严格的

17、限定，目的是明显的，这就是让政府严格紧缩公共开支的范围明显的，这就是让政府严格紧缩公共开支的范围与数量，以保障人民能最大限度地积累资本，加与数量，以保障人民能最大限度地积累资本，加快经济的发展。他反复告诫人们：快经济的发展。他反复告诫人们：“总之，无论总之，无论就哪一个观点说，奢侈都是公众的敌人，节俭都就哪一个观点说，奢侈都是公众的敌人，节俭都是社会的恩人。是社会的恩人。12(4)结论结论 亚当亚当斯密认为政府管理职能的财政支出属于非斯密认为政府管理职能的财政支出属于非生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部门就减少一人。门就减少一人。 国家财政支出

18、每增加一英镑，物质资料生产部门国家财政支出每增加一英镑，物质资料生产部门的资本就减少一英镑。因而，应尽量缩减财政支的资本就减少一英镑。因而，应尽量缩减财政支出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家安全出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家安全的政治职能，仅起的政治职能，仅起“守夜人守夜人”的作用，进而提出的作用，进而提出了著名的了著名的“廉价政府廉价政府”的口号，主张政府应节约的口号，主张政府应节约开支，以免多取于民，妨碍私人生活和私营企业开支，以免多取于民，妨碍私人生活和私营企业的生产和经营。的生产和经营。132、瓦格纳的财政支出理论、瓦格纳的财政支出理论 （1）瓦格纳定律的前提）瓦格纳定律的

19、前提 瓦格纳提出瓦格纳提出非生产性劳动的有用性和生产性。非生产性劳动的有用性和生产性。瓦瓦格纳格纳认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解决分配和需求矛盾上有积极贡献，决分配和需求矛盾上有积极贡献，如果没有这批如果没有这批人，就不能增加社会需求，就会导致生产的停滞，人，就不能增加社会需求，就会导致生产的停滞，因而这些官吏和法官等创造的因而这些官吏和法官等创造的“生产力生产力”甚至比甚至比物质生产者的劳动更具有生产性。物质生产者的劳动更具有生产性。 14（2）瓦格纳定律）瓦格纳定律 瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财

20、政规模问题，提出了著名的瓦格纳定律（问题，提出了著名的瓦格纳定律（Wangners Law），）， 即认为一个国家政府的财政支出规模随即认为一个国家政府的财政支出规模随着经济及文化的发展着经济及文化的发展“具有不断扩大的趋势具有不断扩大的趋势” 瓦格纳认为财政支出上升趋势的最基本的原因是瓦格纳认为财政支出上升趋势的最基本的原因是工业化：工业化： 工业化工业化人均收入增加人均收入增加政府活动扩张政府活动扩张财政支财政支出比率提高。出比率提高。 一方面原有的国家职能一方面原有的国家职能(如国防、警察、司法等如国防、警察、司法等)不断加强不断加强; 另一方面随着社会经济的发展又不断出现新的国另一方面

21、随着社会经济的发展又不断出现新的国家职能家职能(如干预经济、社会福利等如干预经济、社会福利等)。 15 市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋势。势。19世纪世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则。纳法则。 瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共部门相对规模瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共部门相对规模也会提高，表现为财政支出占也会提高，表现为财政支出占GDP 比重呈不断上升的比重呈不断上升的趋

22、势。趋势。 他把导致政府支出增长的因素归结为他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因政治因素、经济因素。素。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。素。 经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外

23、，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP 上升的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许上升的比率而增长。瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实。多国家的经济发展资料所证实。16(3)瓦格纳法则的解释瓦格纳法则的解释 （1）市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主

24、体的社会经济建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。活动。 （2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。行再配置，实现资源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，城市化以及高居住密度会导致外部性

25、和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。此增加支出。 17 1988年年 1990年年 1991年年 1992年年 1993年年 美美 国国 23.25 23.85 25.45 24.64 23.78 英英 国国 34.53 36.

26、2 38.5 41.2 54.2 瑞瑞 典典 43.8 45.5 45.4 45.8 51.1 法法 国国 43.2 42.4 44.3 45.07 46.8 日日 本本 16.4 15.9 22 21.8 23.7 意大利意大利 47.3 49.0 49.7 52.5 资料来源：资料来源：世界经济年鉴世界经济年鉴1996年。年。中中国统计年鉴国统计年鉴1996、1997年。年。(4)实证资料实证资料六国公共支出占六国公共支出占 GDP 比重比较比重比较18(5)归纳结论归纳结论 瓦格纳由于看到了瓦格纳由于看到了“国家经费国家经费”的不可逆转性，的不可逆转性，解除了对客观上存在的财政支出增长趋

27、势的主观解除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫除了障碍。扫除了障碍。 瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财将财政支出放在整个国民经济中通盘考虑。政支出放在整个国民经济中通盘考虑。 他说到：他说到：“国家为完成生产经济方面的任务，需国家为完成生产经济方面的任务，需要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为要一定量的经济财富。这是国家的需要，表示为国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及国家的开支。如果我们考虑财政经济中国家以及其它消费所需支出经济的话，那就必须筹

28、划国家其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部财货或货币的部分。在整个国家需要中，这一部分特别叫作财政需要。分特别叫作财政需要。” 193、皮考克和魏斯曼的财政支出理论、皮考克和魏斯曼的财政支出理论（1）基本理念）基本理念 英国经济学家皮考克英国经济学家皮考克(Peacock)和魏斯曼和魏斯曼Wiseman用英国用英国18901955年间的有关财政支出的统计资年间的有关财政支出的统计资

29、料，对瓦格纳提出的料，对瓦格纳提出的“财政支出不断增加的法则财政支出不断增加的法则”进行了验证。进行了验证。 财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成的，而不是其他别的什么原因所造成的。的，而不是其他别的什么原因所造成的。 20（2）导致财政支出增长的因素主要来自两）导致财政支出增长的因素主要来自两方面：方面： 一是内在因素。一是内在因素。随着国家经济的发展和国随着国家经济的发展和国民收入的增加，在现行税制下国家税收收民收入的增加，在现行税制下国家税收收入必然呈不断增长趋势，而追求政治权力入必然呈不断增长趋势，而追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的

30、。最大化的政府是喜欢多支出的。 政府的财政支出的上升必然会同国民生产政府的财政支出的上升必然会同国民生产总值的增加以及由此带来的财政收入的增总值的增加以及由此带来的财政收入的增加成线性关系。但纳税人所能容忍的税收加成线性关系。但纳税人所能容忍的税收水平是对政府扩大财政支出欲望的约束。水平是对政府扩大财政支出欲望的约束。21二是外在因素。二是外在因素。 在社会发展过程中会遇上动荡时期，如战争、经在社会发展过程中会遇上动荡时期，如战争、经济危机及别的社会灾难，这时财政开支会出现急济危机及别的社会灾难，这时财政开支会出现急剧增加的需求，于是政府只能被迫提高税率或新剧增加的需求，于是政府只能被迫提高税

31、率或新增税种，而公众在动荡时期也会易于接受提高了增税种，而公众在动荡时期也会易于接受提高了的税率和新增的税种。的税率和新增的税种。 但动荡时期过后，税率水平并不会退回到原来的但动荡时期过后，税率水平并不会退回到原来的水平上，有些新税还要继续存在。这是因为社会水平上，有些新税还要继续存在。这是因为社会动荡后又赋予政府新的、持续的任务，如战争带动荡后又赋予政府新的、持续的任务，如战争带来的抚恤金，债息和赔款的支付等，另外社会动来的抚恤金，债息和赔款的支付等，另外社会动荡也会改变公众的社会观念，使政府有了新的职荡也会改变公众的社会观念，使政府有了新的职能，导致财政支出的上升。能，导致财政支出的上升。

32、224、马斯格雷夫和罗斯托的财政支出理论、马斯格雷夫和罗斯托的财政支出理论 马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济发展阶马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济发展阶段与财政支出增长的关系，我们将这种理论被称段与财政支出增长的关系，我们将这种理论被称之为之为发展阶段增长论。发展阶段增长论。 特别是马斯格雷夫教授对不同的发展阶段各类财特别是马斯格雷夫教授对不同的发展阶段各类财政支出的增长变化作了详尽的阐述。政支出的增长变化作了详尽的阐述。他把整个财他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公按其经济性质又进一步划分

33、为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；共消费支出和转移支出；23（1）马斯格雷夫和罗斯托的）马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的财政支出的增长的发展模型增长的发展模型” “财政支出的增长的发展模型财政支出的增长的发展模型” 把经济发展划分把经济发展划分为三个阶段，即为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，初级阶段、中级阶段和成熟阶段，在不同的发展阶段，民用支出中的三类支出的增在不同的发展阶段，民用支出中的三类支出的增长情况各异。长情况各异。 A、经济发展的初期、经济发展的初期 经济发展的初期公共积累支出应占较高的比重。经济发展的初期公共积累支出应占较高的比重。交通、通讯、水利等经济基础设施具

34、有极大的外交通、通讯、水利等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济好的生产经营和投资环境，加速经济“起飞起飞”。24（1）马斯格雷夫和罗斯托的）马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的财政支出的增长的发展模型增长的发展模型” B、在经济发展的中期、在

35、经济发展的中期 在经济发展的中期私人部门的资本积累较为雄厚，在经济发展的中期私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此，只是私人投资的补充。因此，公共积累支出的增公共积累支出的增长率会暂时放慢，长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也在社会总积累支出中的比重也会有所下降。会有所下降。 C、在经济发展的成熟期、在经济发展的成熟期 在经济发展的成熟期财政投资的增长率有可能回在经济发展的成熟期财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活

36、的质与量提出更高的要求，需要更新经济对生活的质与量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资加大社会基础设施和人力资本的投资。25东南大学远程教育东南大学远程教育财财 政政 税税 收收主讲教师：吴主讲教师：吴 斌斌第10讲26三、财政支出的原则三、财政支出的原则 财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。我国财政支出规社会生活有着不可低估的作用。我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济体制改革后的转轨经济都是有着重要的支持作用体制

37、改革后的转轨经济都是有着重要的支持作用的。的。 然而，我们也必须充分认识我国财政支出的基本然而，我们也必须充分认识我国财政支出的基本问题，问题，财政支出不仅有总量不足的问题，这与财财政支出不仅有总量不足的问题，这与财政收入能力相关；同时更多的是财政支出结构的政收入能力相关；同时更多的是财政支出结构的问题。问题。271、财政支出的效益原则（教材、财政支出的效益原则（教材P66-财政性财政性原则原则） （1）由于国家财政的职能主要是用无偿性税收）由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益的

38、考核，上又千差万别，所以，财政支出效益的考核，“所费所费”是有据可查的，而是有据可查的，而“所得所得”不仅要分析不仅要分析直接的有形的直接的有形的“所得所得”，而且要考虑间接的无形，而且要考虑间接的无形的的“所得所得”，即，即所谓宏观社会效益。所谓宏观社会效益。财政支出的财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。的，是允许的。 财政性原则分为经济节省原则和收支均衡原则。财政性原则分为经济节省原则和收支均衡原则。经济节省原则要求政府财政支出应以节约为宗旨，经济节省原则要求政府财政支出应以节约为宗旨，不应浪费经费，应以不应浪费经费，

39、应以最小的财政支出，取得最大最小的财政支出，取得最大的社会效益；的社会效益；收支均衡原则要求收支均衡原则要求政府财政支出限政府财政支出限于财政收入范围内，不能超支，即量入为出原则于财政收入范围内，不能超支，即量入为出原则。 28 举例说明；举例说明； 有一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是有一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以可以采用采用“成本一效益成本一效益”分析法分析法来考核。来考核。 另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，成本费用是可以计量的

40、，但效益却不易精之类，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用最少的钱办好更多的事，即最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化成本费用最低化，服，服务质量最优化。务质量最优化。29 还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支

41、出，也是成本费用可以计量而效益不易精确等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进人市场；可以府定价或收费标准全部或部分地进人市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最净成本最低化，服务质量最优化。优化。30

42、（2）财政支出效益模型）财政支出效益模型 财政支出的效率与财政的配置资源职能有密切的财政支出的效率与财政的配置资源职能有密切的关系，一般说来，财政配置资源的效率首先应该关系，一般说来，财政配置资源的效率首先应该选择一个可行的效率标准：选择一个可行的效率标准： 资源配置效率资源配置效率=f(社会净收益最大化社会净收益最大化)=社会所得社会所得-社会所失社会所失 3170%X（政府支出）（政府支出）BAC75% 80%30%25%20%Y（市场配置）（市场配置）32政府预算政府预算边边际际社社会会效效益益A AG GG GA AT TN NNTM边边际际社社会会成成本本33效率原则的权衡：效率原则

43、的权衡： 我国从古至今崇尚我国从古至今崇尚“量入为出量入为出”原则。就当期预原则。就当期预算安排来说，算安排来说，当收入规模既定时，以收定支不失当收入规模既定时，以收定支不失为可行的原则。为可行的原则。 但不可将但不可将“量入为出量入为出”绝对化，绝对化就会导致绝对化，绝对化就会导致理财思想的扭曲。理财思想的扭曲。 首先，首先，“量入为出量入为出”的的“入入”显然是指经常性收显然是指经常性收入，入，“量入为出量入为出”是排除政府借款的必要性和可是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我国古代的能性。所以，我国古代的“量入为出量入为出”思想带有思想带有浓厚的一家一户的小农经济色彩，也是自给自足浓厚

44、的一家一户的小农经济色彩，也是自给自足的封闭型经济的反映。的封闭型经济的反映。 其次，其次，“量入为出量入为出”意味着收人规模可以不受国意味着收人规模可以不受国家职能和法律程序的制约，多收是它的主导方面，家职能和法律程序的制约，多收是它的主导方面，支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意识更是淡薄了。所以封建制国家经常是横征暴敛，识更是淡薄了。所以封建制国家经常是横征暴敛，以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。 342、社会性原则（公平原则、社会性原则（公平原则-教材教材P66） 社会性原则要求财政支出实现平等、普遍的社会社

45、会性原则要求财政支出实现平等、普遍的社会公平目标。公平目标。 即即财政支出应成为给所有国民带来普遍利益的支财政支出应成为给所有国民带来普遍利益的支出，而不能只限于国民中特定个人和特定阶层的出，而不能只限于国民中特定个人和特定阶层的利益，应对所有的人给予均等利益。利益，应对所有的人给予均等利益。并依据受益并依据受益能力原则，实行同等情况同等待遇，不同情况不能力原则，实行同等情况同等待遇，不同情况不同对待的做法，通过适量的转移性支出同对待的做法，通过适量的转移性支出(补助性补助性支出支出)，缩小社会财富分配不均的差距。，缩小社会财富分配不均的差距。 353、政治性原则（教材、政治性原则（教材P66

46、） 根据政治性原则的精神，政府只对私人或私人团根据政治性原则的精神，政府只对私人或私人团体绝对办不到的事项、私人或私人团体不应该办体绝对办不到的事项、私人或私人团体不应该办的事项、私人或私人团体不想办的事项列入财政的事项、私人或私人团体不想办的事项列入财政支出范围，除此之外，政府不应支出经费。支出范围，除此之外，政府不应支出经费。 364、国民经济性原则（教材、国民经济性原则（教材P66） 国民经济性原则要求财政支出应能促进国民经济国民经济性原则要求财政支出应能促进国民经济的发展。通过财政支出的增减变化，的发展。通过财政支出的增减变化，调节社会供调节社会供需的平衡，实现充分就业、物价稳定和保持

47、适当需的平衡，实现充分就业、物价稳定和保持适当的经济增长率的经济稳定发展目标。的经济增长率的经济稳定发展目标。 （注意上述四大目标）（注意上述四大目标）37三、财政支出的分类三、财政支出的分类 我国政府的公共支出主要有两大类：我国政府的公共支出主要有两大类： 第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生

48、事业及社会保障等的需要；满足社会对社会卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要，等等。生态环境保护等的需要，等等。 第二类是矫正市场偏差的支出，第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。出，等等。 38东南大学远程教育东南大学远程教育财财 政政 税税 收收主讲教师：吴主讲教师：吴 斌斌第11讲39（一

49、）按政府的职能进行分类（一）按政府的职能进行分类 教材教材P67 按按政府职能政府职能进行分类，可分为国防支出、外交支进行分类，可分为国防支出、外交支出、行政支出、司法支出、经济建设支出、债务出、行政支出、司法支出、经济建设支出、债务支出和社会福利支出等。支出和社会福利支出等。 我国财政支出按我国财政支出按国家职能分类国家职能分类，包括经济建设支，包括经济建设支出，教育、科学、文化、体育等事业发展支出，出，教育、科学、文化、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补助支出和国家管理费用支出，国防支出，各项补助支出和其他支出。其他支出。 采用这种分类方法把财政支出同国家职能联系起采用

50、这种分类方法把财政支出同国家职能联系起来，使得国家财政支出的责任明确，也可以反映来，使得国家财政支出的责任明确，也可以反映出国家政治经济活动的全貌和各个时期国家职能出国家政治经济活动的全貌和各个时期国家职能与活动范围的变化情况。与活动范围的变化情况。 40（二）按照财政支出的性质分类（二）按照财政支出的性质分类 1、分类、分类 （1）购买性支出）购买性支出 购买性支出购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家动所需的商品和劳务的支出，以及

51、购买用于国家投资所需的商品和劳务的支出。投资所需的商品和劳务的支出。 遵循市场交易规则。遵循市场交易规则。 这类支出反映政府部门要占用、消耗一部分社会这类支出反映政府部门要占用、消耗一部分社会经济资源，并排斥私人及私人企、业占用、消耗经济资源，并排斥私人及私人企、业占用、消耗这些资源的可能性。对生产、就业和这些资源的可能性。对生产、就业和社会总需求社会总需求有着直接的影响，但对国民收入分配的影响是间有着直接的影响，但对国民收入分配的影响是间接的。接的。 41（2）转移支出（转移支付）转移支出（转移支付transfer） 转移支付（转移支付（transfer），原意是指），原意是指“转移转移”、

52、“转账转账”。 狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；级政府的收入来源以支付本级支出； 广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付一般是狭义的。我们常说的转移支付一般是狭义的。 目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半

53、，美国为移支付支出约占全国财力的一半，美国为20。转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。式。 422、购买性支出、购买性支出 购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家投资所需的商品和劳务的支出。投资所需的商品和劳务的支出。 （1）购买商品（）购买商品（政

54、府采购政府采购） 如加拿大自如加拿大自90年代以来，年代以来， 政府实行削减预算，政府实行削减预算，各地为平衡财政收入和支出均采取节约支出方法，各地为平衡财政收入和支出均采取节约支出方法，通过建立政府采购中心，统一招标方式，事前竞通过建立政府采购中心，统一招标方式，事前竞争方式确定采购内容及大额财政支出，社会效益争方式确定采购内容及大额财政支出，社会效益和经济效益相当显著，节约了大笔支出资金。在和经济效益相当显著，节约了大笔支出资金。在我国对大宗的财政支出实行由政府集中统一采购我国对大宗的财政支出实行由政府集中统一采购的办法，引进市场机制，建立政府采购制度意义的办法，引进市场机制，建立政府采购

55、制度意义重大。重大。43政府采购在我国的实施：政府采购在我国的实施： 据财政部提供的资料，我国从年开始政据财政部提供的资料，我国从年开始政府采购制度的试点工作。近些年来，用于政府采府采购制度的试点工作。近些年来，用于政府采购的资金每年增长幅度很大，发展势头良好，资购的资金每年增长幅度很大，发展势头良好，资金节约率达到。从年政金节约率达到。从年政府采购的项目构成看，政府采购项目主要为各种府采购的项目构成看，政府采购项目主要为各种货物类采购，所占比重达。其次为工程类货物类采购，所占比重达。其次为工程类采购和服务类采购。从采购品项目看，多数集中采购和服务类采购。从采购品项目看，多数集中在汽车、计算机

56、、复印机等一些大宗通用产品。在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。去年全国政府采购汽车万辆，计算机去年全国政府采购汽车万辆，计算机万台，两项采购金额约占总规模的。万台，两项采购金额约占总规模的。据介绍，今年我国将进一步扩大政府采购的规模据介绍，今年我国将进一步扩大政府采购的规模和范围，逐步将大型商品、跨部门通用商品以及和范围，逐步将大型商品、跨部门通用商品以及投资额较大的工程纳入政府采购范围，力争采购投资额较大的工程纳入政府采购范围，力争采购规模比去年翻一番。（新华社规模比去年翻一番。（新华社 2001-10-25）44（2）机构改革）机构改革 机构改革的目的是进一步控制人员经费支出。机构

57、改革的目的是进一步控制人员经费支出。 我国供养比例我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比即总人口与财政负担人员之比),50年代为年代为600 1,70年代为年代为155 1,而今天为而今天为40 1,即使按即使按800万党政工作人员计算万党政工作人员计算,这个比例也为这个比例也为156 1。这就是说。这就是说,今天今天1000个中国人里有个中国人里有6 4个个官员官员,25个吃财政饭的人个吃财政饭的人;而而70年代年代1000个人里只个人里只有有1 7个官员个官员,6 5个吃财政饭的人个吃财政饭的人;50年代年代1000个人个人里只有里只有0 4个官员个官员,1 67个吃财政饭的人。政府官个

58、吃财政饭的人。政府官员猛增员猛增,直接造成我国行政管理费用呈直线上直接造成我国行政管理费用呈直线上升升,1995年我国行政管理费用达年我国行政管理费用达996 5亿元亿元,占国家占国家预算的预算的14 6%,比比1978年的年的53亿元亿元,平均年递增平均年递增18.9%。 据有关部门统计据有关部门统计,全国近一半的县财政为全国近一半的县财政为“吃饭吃饭”财政财政,政府根本拿不出资金用于提供公共服务。政府根本拿不出资金用于提供公共服务。如陕西省有如陕西省有90多个县多个县,其中约其中约60个县发工资困难个县发工资困难,有些乡镇干部甚至数月或半年拿不到工资。有些乡镇干部甚至数月或半年拿不到工资。

59、 45国外的做法：国外的做法： 克林顿政府近年来大幅度成功裁员克林顿政府近年来大幅度成功裁员(裁了裁了28万人万人)的作法的作法,给我们以很大启示。给我们以很大启示。 其具体做法是其具体做法是:将政府一些机构成建制转移出政将政府一些机构成建制转移出政府府,实行企业化管理实行企业化管理,与国家财政脱钩与国家财政脱钩;鼓励提前退鼓励提前退休休,对一些年龄较大、业绩平平且工作年满对一些年龄较大、业绩平平且工作年满30年年的公务员的公务员,允许其提前退休允许其提前退休;对自愿脱离政府的公对自愿脱离政府的公职人员职人员,采取一次补助的办法采取一次补助的办法,让其自谋职业让其自谋职业,平均平均每人补助每人

60、补助2 5万美元万美元;对裁减下来的公务员对裁减下来的公务员,政府为政府为他们提供培训和咨询他们提供培训和咨询,促其尽快重新就业等。促其尽快重新就业等。 资料来源资料来源；向世聪（；向世聪（2000年，对我国政府机构年，对我国政府机构改革的几点思考改革的几点思考 ）463、转移支出、转移支出 政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。地区。但是，由于这种财力再分配行为不是各地但是，