国外农业支持政策及其对中国的启示

1、-国外农业支持政策及其对中国的启示以美国为例一、国外农业与农村  开展政策的目标体系世界各国，无论是兴旺国家还是开展中国家，其农业和农村经济开展的政策目标，既有共同之处，也有不同之处。横向来看，在一国经济开展的不同阶段，其农业政策目标的优先次序也不尽一样。各国的农业政策目标之所以有一样之处，是因为农业和农村在国民经济中的重要地位具有普遍性；各国的农业政策目标之所以有不同之处，是由于各国具体的国情具有很大的差异，尤其在自然资源禀赋、经济开展水平和农业构造特点方面。如果按照“三农的具体领域，国外农业政策关注的重点目标可以归纳为以下几方面。1农产品供给的数量和质量这是农业问题的核心，不过各

2、个国家的强调重点也有所不同。一般来说，兴旺程度越低的国家如非洲、南亚等对数量问题的关注程度越高，因为这些国家的农业生产水平通常较低，农产品供给数量仍然缺乏，在一些最不兴旺国家中，粮食平安问题突出，饥饿与营养不良问题普遍，提高粮食等农产品生产数量是最为急迫与重要的农业政策目标。与此相反，在一些兴旺程度较高的国家中，农业生产水平很高，生产的农产品数量足以满足本国的需求乃至有过剩问题如欧洲国家、美国等。因此，对农产品数量的强调程度要低一些，而对农产品质量问题的关注程度很高，尤其是在食品平安质量方面，要求越来越高。2农民收入农民收入问题是存在于世界各国的普遍性问题。这是所有国家不管是兴旺国家还是开展中

3、国家农民问题的核心。即便是在美国这样高度兴旺、农业经营规模很大的国家中，城乡之间仍然存在着明显的收入差距。原因主要在于：随着人们牛活和收入水平的不断提高，农业在整个国民经济中的比重在不断下降，这时如果农业劳动力不能大量迅速转移出农业领域，就会出现农业就业比重高而其创造的财富比例较低，从而出现了农业劳动力与非农业劳动力的收入差距。实际情况正是如此：几乎在所有国家，农业就业在全社会就业中的比重都高于农业在CDP中的比重。3公共效劳设施和生态环境农村公共效劳设施和生态环境是农村与城市差异的主要方面。越是兴旺的国家，城乡一体化的程度越高，在上述方面的差距越小；反之则越大。在一些最兴旺国家中，例如美国、

4、欧盟成员国和日本等，城乡之间在根底设施上几乎没有什么差异。越是兴旺国家，越重视农村生态环境问题。近年来一些兴旺国家突出强调农业多功能性，实际上也属于对农村问题的关注二、国外农业支持政策的架构特点从不同的角度，对于国外农业支持政策可以作出不同的类别划分：按WTO规则，可以分为黄箱政策、蓝箱政策和绿箱政策；按政策目标和作用效果，可以分为保障农民收人政策、促进生产开展政策、保护生态环境政策；按实施方式和操作方法，可以分为市场政策、直接补贴、政府公益效劳、根底设施建立等。本文主要从实施方式和操作方法的角度，分析不同类别支农政策的特点。1市场政策  市场政策主要是指政府通过保护性收购价格政策，

5、来抬高农产品收购价格，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。这种政策有双重效果：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降；二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。按照WTO规则，这类政策属于黄箱政策，因为实行这类政策使得农产品价格偏离市场均衡价格，对市场具有直接的扭曲作用。因此，属于WTO谈判中要限制和削减的对象。美国尽管也对大多数农产品规定了保护价格，但是，实际上并没有按照保护价格进展实际收购，而是只把保护价格作为计算直接补贴的依据，并不影响实际市场价格，实际市场价格还是按照供求波动，国价格与世界市场价格是一样的。根据美国提交 WTO的通报，2007年属于

6、市场政策的支出只有两项：一是对牛奶和食糖的价格支持政策，为62.38亿美元；二是对农产品储藏费用和贷款利息的补贴，为2.45亿美元。2直接补贴政策  这是国外农业补贴政策的一大类别。按WTO规则，直接补贴政策可以分为黄箱政策、蓝箱政策和绿箱政策3类。第一，属于黄箱政策的直接补贴：与当年面积、产量或者价格挂钩的直接补贴。第二，属于蓝箱政策的直接补贴：与当年面积挂钩的直接补贴，但是对面积、牲畜头数或生产总量有所限制。第三，属于绿箱政策的直接补贴：与当年的面积、产量或者价格无关。此外，对于农民实行了良好的生态环境保护政策而给予的补贴、灾害救济、农民提前退休补贴等，也属于这种类型的直接补贴。

7、如果按直接补贴的目标和实际效果看，也可以将直接补贴分为3类：促进农民收入、促进农业生产、促进生态环境保护。、严格地讲，所有的直接补贴政策都有使农民增收的效果。但是，从补贴的主要目的和主要效果出发，还是有很大区别的。第一，促进农民增收的直接补贴政策。实行这类直接补贴的目的就是为了促进农民增加收入。此外再无别的目的和效果，既不要求环境保护，也不要求开展生产。由于不是以促进生产开展为目的，因此，这种直接补贴与当年生产情况无关，而只是以历史基期的土地情况和种植情况为根底，一旦确定了每个农场享受补贴的计算基数，就不再发生变动。第二，促进农业生产的直接补贴政策。兴旺国家现在面临着农产品过剩问题，因此，在促

8、进农业生产方面，直接补贴政策的类别不是很多。这类直接补贴目的是，促进农业根本生产条件的改善，促进农业现代化。在实际操作上，政府的补贴属于补助性质，仅仅是能够弥补农民投资的一局部，而不是全部。第三，促进生态环境保护方面的直接补贴政策。近些年来，兴旺国家在这些方面的政策措施比较多，主要是按照保护生态环境的需要，对农民提出一些农业生产或者工程建筑方面的要求，然后给予直接补贴。3政府公益效劳政府在农业方面的公益效劳包括农业科研、农业技术推广咨询效劳、培训效劳、动植物疫病防治、农产品检验与质量控制、市场促销与认证效劳等。政府用于这些领域中的财政支出，主要在两个方面：一是支付从事这些活动的人员工资，二是进

9、展这些活动的业务费用。通过提供这些政府公益效劳，主要是提高农业的生产效率，降低农民的生产本钱，确保农产品的质量平安等。在这些公益性效劳方面，各国尤其是兴旺国家高度重视，形成了一个相当完备的体系。按照WTO规则，政府在这些方面的财政支出，对市场没有直接的扭曲影响，因此属于绿箱政策，不受约束，不需要进展削减。美国在政府效劳方面的支出额度较大，2007年各项合计为107.47亿美元，占财政支农支出近36%：其中州政府农业效劳工程最多，到达了43亿美元，用于农业科研的经费也较多，联邦与州政府支出共24亿美元。此外，动物疫病防治和食品平安检验的支出也较高。4根底设施建立这主要是指利用国家财政资金直接投资

10、进展工程建立，效劳于农村区域生产和农村居民生活。农村电力、道路、饮水燃气系统、水库、大中型灌渠等，都属于这类措施。农村根底设施建立方面的措施，具有全面提高改善农村生产生活条件的效果，不仅对农业起重要促进作用，也对农村非农产业的开展起着重要促进作用；不仅使得农民受益，也使得所有其他农村居民受益。兴旺国家的城乡一体化程度比较高，主要是表达在这些根底设施方面，即在这些方面城乡差距很小乃至没有差距。按照WTO规则，这些方面的财政支出属于绿箱政策，也没有限制要求和削减要求。美国向WTO通报的农业支持中，没有包括农村根底设施支出。主要原因是目前美国农村的根底设施已经很兴旺，另外，道路的修建等属于社区性的建

11、立，已经不单纯是农业部门的事情，因而也没有包括在农业预算中。三、美国农业支持政策及其特点同欧盟比较，在总量上美国的农业支持数额要小一些，构造特点也不同。欧盟同时使用了绿箱、黄箱和蓝箱3种政策，而美国从1996年开场就不再使用蓝箱政策，这也是在支持总量上较少的一个重要原因。下面就美国的支持总量及其各项政策的支出构造情况作分析。1.19952007年美国农业国支持总量分析美国的农业补贴政策由来已久，以1933年公布的?农业调整法?为开端，美国已经通过了多项关于农业补贴的法律。下面拟按照WTO的统计口径来对历年美国的农业国支持总量作简要分析。1995-2007年美国的农业国支持总量如图l所示。总体上

12、看，在两种主要的政策支出中，绿箱支出占了非常重要的地位，且呈逐年上升的趋势，而黄箱支出相对来说较少，且年份间不断波动。具体来说，绿箱支出由1995年的460亿美元增加到2007年的760亿美元，增加了将近l倍。黄箱支出不稳定，1999年和2000年最多，均在242亿美元左右，1996年和1997年最少，均在70亿美元左右，其他年份的支出在上述围之。从绿箱的具体支出构造来看，主要集中在政府的一般效劳、粮食援助、脱钩支付、自然灾害救济、资源停用方案、投资援助和环境支付7个方面，具体支出数据如表1所示。平均来看，一般效劳和粮食援助支出额度最高，其次是脱钩支付，投资援助最少。另外需要说明的是，在各大类

13、绿箱支出项下，还包括种类非常多的具体支出工程。以政府一般效劳为例，美国的具体支出工程竟然超过了50项，这些工程在数量上要远远超过其他国家，其农业支持体系的完备程度可见一斑。就农业补贴而言，一国的财力是否充足仅仅是一个方面，其实更为重要的是要看政府政策的导向、支出的构造、补贴的强度以及对农业开展的重视程度等，这些方面更能表达出一国政府是否真正开展和扶持本国农业的决心。从美国的黄箱政策支出构造来看，市场价格支持最多，年均在50亿美元以上。这些价格支持政策对于提高农民的生产积极性起到了很大的作用。非特定产品支持在总量上也较多，1999年到达了74亿美元，1996年最低，为11亿美元。这类支出更多地集

14、中在对农民的直接补贴方面，对于增加农民收入也起到了较大的作用。有一点需要补充，按照WTO的有关规定，美国的黄箱政策支出总量并没有到达农业总产值的5%的微量允许水平，因此也无需进展削减。相对于欧盟的黄箱政策支出来说，美国要远低于欧盟的水平美国黄箱政策支出的历年数据如表2所示。2美国农业补贴政策的主要特点  美国的农业补贴政策主要包括直接支付脱钩支付、反周期支付、营销援助贷款和贷款差价补贴、收入保障直接补贴、食糖产业的无追索权贷款、奶制品产业的补贴以及蔬菜水果产业的间接补贴等方面。其主要政策目标是：通过补贴使农场主取得比较稳定的、可以与其他行业投资者大体相当的利润率，从而到达稳定生产、扩

15、大出口、增加农场主收入和稳定农业经济的目的。本文主要对前3种农业补贴政策进展着重介绍。(1)直接支付。直接支付脱钩补贴是指对农民的补贴与当年的产量和价格无关，属于 WTO规定的绿箱政策畴。直接支付额等于补贴面积和补贴单产与直接支付率的乘积，其中各种产品的直接支付率是由农业法事先确定的；补贴面积是农场基期种植面积的85%，基期面积采用1998-2001年4年的平均值，2021-2021年间下调至83.3%：补贴单产为2007年9月30日依据2002年农业法计算出的产量。目前列入美国农业法中的属于直接补贴畴的农产品主要有10种，具体的直接支付率如表3所示。(2)营销援助贷款和贷款差价补贴。营销援助

16、贷款类似于保护价收购政策，即政府事先规定一个贷款率，相当于最低收购价格，即便市场上产品供过于求，仍然要保证市场价格高于在这一最低价格之上，目的是为了保障农民的利益。具体操作过程如下：农民可以按照一定的贷款率，在播种前将未来要收获的谷物抵押给农产品信贷公司，获得相应数量的贷款。农作物收获后，如果市场价格高于贷款率，农民可以自行在市场上出售谷物并归还贷款；当市场价格低于贷款率时，农民可以放弃对谷物的赎回并不需要归还贷款。由于在历史上，常常发生市场价格长期低于贷款率的情况，农民要钱不要产品，导致国家的大量库存。为了解决这个矛盾，又采取了变相措施：当市场价格低于贷款率的时候，农民不必将粮食抵押给国家，

17、而是继续拿到市场上去出售；对于市场价格低于贷款率的局部，国家予以补贴。这样做，市场价格仍然由供求关系决定；国家没有库存，减少损失；而农民的收入也保持在贷款率水平上没有减少。这就是所谓的贷款差价补贴。其目的是鼓励农民按照市场价格销售农产品，政府则保障农民的收入而无须承担过剩农产品的库存费用。营销援助贷款和贷款差价补贴与当年的生产产品类型、数量和市场价格直接相关，因此属于黄箱政策畴。美国2021年新农业法中涉及营销援助贷款的产品除了表3所列之外，还包括埃及大豆、等级品羊毛、蜂蜜、枯燥豌豆和小扁豆等产品，且局部产品的贷款率有所上调，具体上调的贷款率数据在表3中以括号的形式表示出来。(3)反周期支付。

18、反周期支付是美国2002年农业法提出的一种较新的补贴措施，并且在2021年新农业法中将枯燥豌豆、小扁豆、两种埃及大豆等产品追加到补贴围中。这是一种最低价格保障制度，与当年的市场价格挂钩。农民所获得的反周期补贴总额等于单位产品反周期支付率与支付面积国和单产的乘积。反周期支付中涉及4个重要的指标：目标价格、直接支付率、贷款率和有效价格，其中有效价格为目标价格与直接支付率之差。美国新农业法中有关上述指标的具体数据如表3所示。反周期支付的具体实施过程如下：当所涉及的农产品市场价格等于或高于有效价格时，即直接支付率加上市场价格等于或高于预先设定的目标价格时，不实施反周期支付；反之，当农产品市场价格低于有

19、效价格即直接支付率加上市场价格小于目标价格时，实施反周期支付。单位产品的反周期支付率为有效价格与市场价格之差，其中市场价格的浮动区间介于贷款率和有效价格之间。由于反周期支付率与当年的市场价格直接相关，因此带上了明显的黄箱政策特点，从而成为了各国不满和争论的焦点。以上3种直接支付中，脱钩支付的特点是与当年的产量和价格无关这也是其属于绿箱政策的原因，因此，财政补贴支出额可以事先确定。反周期支付与当年价格的变化有关，财政补贴支出额不能事先准确确定。营销援助贷款和贷款差价补贴既与当年价格有关，也与当年产量有关，就更没有方法事先确定财政补贴支出额了。除了这3项之外，以收入为目标的直接补贴政策，还有生产灵

20、活性合同补贴、农业收入保险补贴和灾害救济等，本文不作具体介绍。四、美国新农业法中有关  农业补贴政策的调整美国会定期对其农业法进展修改根本上5年修订一次，以确定其农业支持政策及相关措施。2021年6月18日，美国国会通过了 ?2021年食品、环保和能源法?(简称2021年新农业法)，这是美国最新的农业法。1美国新农业法的主要容美国新农业法的主要容涉及以下几个方面：收入和商品价格支持、农业信贷和风险管理；土地休耕保护、土地和水资源的管理以及农地保护；促进美国农产品扩大国际市场的食物援助和农业开展方案；食品券方案、国食物分配和营养方案；农村社会和经济开展的举措；对农业和食品部门中关键领域

21、的研究；林业的可持续开展；对农业和农村可再生能源生产和使用的鼓励；保护处于社会不利地位的农民和大农场主的方案。2新农业法中农业补贴政策的重要调整  第一，大幅提高直接补贴的力度。与2002年的农业法相比，新农业法扩大了农业补贴的额度和围。新农业法除了维持目前对玉米、小麦、大麦、大豆等农作物的补贴外，还将补贴围扩大到了其他专业农作物，如水果及蔬菜等。农业补贴政策调整的根本意图是将国支持政策中争议较大的扭曲性补贴转向分歧相对较小的直接补贴。第二，提高贷款差价支付的贷款率。新农业法规定，从2021年起提高小麦、大麦、燕麦、油子、羊毛和蜂蜜等产品的贷款率类似最低收购价格。并且规定除了陆地棉以

22、外，其余所有符合营销援助贷款的产品均可纳入贷款差价支付补贴畴。第三，改革反周期支付的操作方式。建立“基于收益的反周期支付，以替代2002年农业法确定的“基于价格的反周期支付。根据新农业法的政策调整，当*种产品每单位实际收益低于全国目标收益时，  “基于收益的反周期支付将被触发。  “基于收益的反周期支付将能够更准确地反映实际的生产和市场情况，从而保证农户的“收入平安网更稳定。第四，其他强化支付与资格限制。重点调整的容包括：收入保障直接补贴、食糖产业的无追索权贷款、奶制品产业的补贴和享受补贴的资格限制等方面。五、美国农业支持政策对中国的借鉴1采用脱钩的直接补贴保障农民获得稳定

23、收入  首先，脱钩支付是WTO绿箱政策中的一项重要组成局部，与当年产量和种植面积都不挂钩，这类政策支出无需削减承诺，政府可以根据各自的财政状况随意使用而不违背规则。其次，脱钩支付是保障农民收入的最有效最直接的方法，简便易行，这也是美国的最新农业政策走向。因此，要逐步完善和统一中国的粮食直接补贴政策，使其在具体的操作上真正实现脱钩模式，同时加大粮食直接补贴政策的支持力度，提高农民从事粮食生产的积极性，促进农民增收。2价格支持是农业补贴的重要政策工具  就目前中国的实际情况来看，农民种粮的积极性之所以不高，很大程度上和粮食的价格过低有直接关系。相对于其他经济作物而言，粮食生产的

24、比较利益低下，对于增加农民收入的奉献率缺乏。但是国家出于国粮食平安的角度考虑，又要大力提高粮食产量。这就出现了政府和农民在目标上的矛盾。从美国的农业支持政策的特点看，仍然把市场价格支持政策作为农业补贴的重点，而且财政投入的总量也较多，确保农民生产积极性和农民收入的提高。根据国际经历，特别是考虑中国小农生产和粮食市场发育程度低的现实，中国粮食政策设计不能缺少价格保护这样一个职能，不能简单地取消保护价。同时应该使粮食最低收购价格政策覆盖面要更广些，涉及的最低收购价格的粮食品种应该更多些，这样农民的收入就能够得到较好的保障。假设市场价格低于规定的贷款率，则开场实施贷款差价支付政策；假设高于有效价格，则实施直接支付措施。3制定和出台农业补贴的相关法律法规美国的农业法平均每5年左右就要进展修订，以规定和完善未来几年的相关农业政策。法律和政策的最大区别就是前者的执行具有强制性，而后者则具有很大的时效性和波动性，人为的因素过多。美国的经历告诉我们，如果将农业补贴的相关规定通过法律的形式