杭州市人防工程产权登记管理的思考

1、 杭州市人防工程产权登记管理的思索（二OO九年九月二十七日）半个多世纪以来，我国建立了一大批各种类型的人防工程，但是由于人防法律体系不健全，长期以来人防工程产权不明晰，导致人防工程管理、运用和维护不规范，严峻制约了人防事业发展。因此，以法律形式明晰人防工程产权，建立健全人防工程产权登记管理制度，已成为全国人防系统关注的重大课题，也是涉及国家、单位和个人利益的重大问题。一、人防工程产权现状目前，人防工程产权问题，主要集中在结建防空地下室的归属，且问题越来越突出，主要有三种观点：一是房地产开发商全部说。此种观点认为，依据人民防空法关于“人民防空工程平常由投资者运用管理，收益归投资者全部”的表述，理

2、解为“谁投资谁全部”，即防空地下室由建设单位投资建设，其全部权属于建设单位。二是业主全部说。此种观点认为，开发商已将防空地下室的建设成本摊入地上建筑成本卖给了消费者，那么消费者个人就应当拥有防空地下室的产权，业主基于对其所购房屋的专用全部权，而对防空地下室拥有共有部分持分权，因而不须要另行支付购买或运用防空地下室的费用。三是国家全部说。此种观点认为，结建防空地下室是建设单位必需依法履行的义务，这种法定义务具有强制性，好比公民、法人和其他组织依法纳税一样，必需履行，只不过履行义务的方式不同，不能片面地认为结建防空地下室是建设单位的投资行为。同时，从义务均衡的角度看，假如没有修建防空地下室而缴纳了

3、人防工程易地建设费，该费用就上缴了国库，而修建了防空地下室，产权则属于开发商，这属于义务不均衡。杭州市在法律未明晰人防工程产权的状况下，至今全市全部人防工程都未办理产权证。房管部门在办理民用建筑产权证时，经人防主管部门确认后，除去了其防空地下室的面积。由于人防工程没有确权，致使结建防空地下室权属争议不断。自2003以来，越来越多的开发商将结建防空地下室划分为多个车位，以每个车位2030万元，长期（3050年）出售给业主。由此，业主和开发商之间争吵防空地下室归属的冲突越来越突出，而人防主管部门因无法律依据，对此无法义正词严进行调解和处理。随着公民法律意识的进一步提高，假如人防工程产权不明晰，确权

4、问题不解决，冲突将会进一步突现。此外，因产权不明晰而造成结建防空地下室的管理主体、管理责任、维护经费难以落实。2009年5月杭州市人防办组织人防工程产权登记管理调研组赴上海市、长沙市和重庆市人防办就人防工程产权明晰后其产权登记管理工作进行了调研，综合状况如下：（一）三个市人防工程产权登记管理的现状1、上海市：上海市在上海市民防工程建设和运用管理方法（市政府规章，于2003年4月1日起施行）其次十条明确“民防工程的投资者可以依据房地产管理的有关规定取得民防工程的全部权。民防工程的全部权登记，依据本市房地产登记的有关规定执行”。2005年上海市房屋土地资源管理局制发的关于办理结建民防工程房地产登记

5、有关问题的通知（沪房地资权2005336号）和2006年上海政府印发的上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定（沪府发200620号）规定了属于民防工程的，应当在房地产证书中注明“民防工程”，并记载其平常用途。从2006年起上海市起先办理民防工程的产权登记，结建民防工程的产权在大证（房地产商）和小证（业主）的产权证书中都注明“民防工程”。办证、发证全部由房产部门办理，民防部门未介入，也未到民防部门备案。2、长沙市：2004年湖南省政府出台了湖南省人民防空工程产权管理方法，在第四条中明确“人防工程实行谁投资、谁全部的原则”，第五条明确“人防工程产权实行登记发证的管理制度，人防工程产权证

6、书为国家现行房屋产权证书，不另行制发人防工程产权证书”。长沙市人防办对人防产权有不同的看法，认为结建人防工程的产权应当属于国家有。至今，长沙市仅办理了3个由民营资金建设的单建式人防工程产权证，结建人防工程的产权证一个也没办理。3、重庆市：重庆市在重庆市人民防空条例（重庆市人大2005年修正通过）第七条明确“激励企事业单位、社会团体和个人，以各种方式投资建设和利用人民防空设施，其全部权和收益归投资者”，第三十一条明确“人民防空建（构）筑物的全部人持人民防空建（构）筑物备案登记资料到土地房屋行政主管部门办理权属登记”。到2009年2月重庆市国土房管局制发了关于人防工程权属登记有关问题的通知（渝国土

7、房管发200951号）后，于今年上半年起先办理人防工程权属登记。结建人防工程的产权，大证、小证都可办理。房地产证上注明“用途属人防防工程”。对具有规划、建设等手续的单建式人防工程，但缺少用地手续的人防工程，在获得土地运用手续后，办理权属登记。（二）三个市人防工程产权登记管理的共同点1、以人防法规、规章形式明确人防工程权属后，由国土房管部门制发人防工程产权登记方法；2、人防工程产权登记依据房地产登记的规定执行，产权证书为房地产权证书，不另行制发人防工程产权证书；3、由房地产管理部门负责登记发证；4、在产权证书上注明“人防工程和面积”；5、上海、重庆市的结建人防工程产权可办理大证、小证。二、人防工

8、程产权登记后的利和痹利：人防工程实行产权登记，明确了产权，一方面能使地下土地运用和地上一样可以流通，能更多地吸引民营资金开发地下空间，有利于进一步推动城市地下空间的开发利用，缓解城市用地惊慌，促进城市立体化建设；另一方面人防工程明确了产权人，有利于人防主管部门对人防工程维护管理实施监管。痹：人防工程是个特别的物体，有着特别的使命，即战时为人民群众和物资供应掩蔽，保障人民群众的生命和财产平安，保持斗争的潜力。因此，在平常须要加强维护管理，确保其不受损坏，保证其防空效能。人防工程产权实行登记，主要冲突集中在结建防空地下室的产权如何登记。防空地下室登记可有两种形式，一是“整体登记”，二是“分割登记”

9、。“整体登记”（大证）是指一个防空地下室只核发一本房地产证书，防空地下室只能以整体的形式进入流通、转让等市场领域。“分割登记”（小证）是指将一个防空地下室分割成若干个独立的空间，核发若干个相对独立的产权证书。若实行小证登记，一个整体的防空地下室就会有很多个产权人，那么该防空地下室的维护管理主体是谁？结建人防工程的维护管理经费怎样落实和保障？上海市、重庆市因结建人防工程产权办理了小证，出现了这些人防工程无人负责和无人维护管理的现象。三、对杭州市人防工程产权登记管理的几点看法综合上述三个城市人防工程产权登记管理的做法及出现的难点问题，依据杭州市委办公厅、市政府办公厅关于印发杭州市区地下空间建设用地

10、管理和土地登记暂行规定的通知（市委办发200986号），对杭州市人防工程产权登记管理提出如下看法：（一）人防工程产权登记的几点事项1、人防工程产权登记依据本市房地产登记方面的法规、规章和技术规范处理。人防工程产权证书为本市的地下空间建设用地运用权证书和房产权证书，不另行制发人防工程产权证书。2、申请人防工程房地产权登记的，申请人应当向产权登记机构提交人防工程竣工验收看法书或备案表。3、在地下空间建设用地运用权证书和房产权证书中应当注明“人防工程、面积和用途”。4、人防主管部门应当向房地产权证书登记机构了解每年人防工程产权登记的状况，便于驾驭相关状况。（二）结建人防工程的房产权证以做到大证止为宜

11、。一个完整的人防工程由空间面积、防护设施设备（包括防护密闭门、通风设施、设备间等）构成，人防工程只有处于完整并良好的状态下，才能发挥其防空效能。因此，房地产商在取得人防工程房产权证后，允许其将人防工程整体出售、出租和抵押，不宜再将人防工程分割成若干小单元（面积）予以出售和抵押等。因为房地产商取得一个（整体）人防工程产权后，该人防工程的产权人为1人，假如再将该项人防工程分割成若干小单元出售，势必会造成该人防工程由1个产权人变成多个产权人，而多个产权人分别只拥有该人防工程中的一小块平面面积，他们仅对拥有产权面积的地方负责，由此会造成人防工程的整体（包括人防设施设备等）无人负责、无人维护管理。房地产

12、商在取得人防工程产权后，就是该人防工程的维护管理主体，应当担当该人防工程相应的维护管理责任。这样有利于结建人防工程的平常维护管理，使该人防工程在平常运用时不受损坏，确保其防空效能。（三）借鉴上海市、重庆市在法规、规章明确人防工程产权后，国土房屋管理部门制发了人防工程产权登记管理方法的阅历，结合杭州市国土和房产分开管理的实际，建议：1、和国土部门沟通、协调，由市国土资源局制发人防工程建设用地运用登记若干规定。2、和房管部门沟通、协调，由市房产管理局制发人防工程产权登记若干规定。 从杭州市地下空间产权登记引发防空地下室管理的思索近年来，随着城市化进程的加快，我市结合民用建筑修建的防空地下室（以下统

13、称防空地下室）面积快速增长，其产权的归属成为了民众关注的焦点。今年，市委、市政府出台了杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定（市委办发200986号），对防空地下室如何确权和如何管理带来了新的挑战。我们要通过建立防空地下室登记和管理的良性机制，既促进地下空间的开发利用，又能保障防空地下室的战备和公共应急效能不受影响。一、防空地下室的确权现状分析现行的人民防空法和中心有关文件虽然对各级政府、有关单位和个人建设防空地下室的责任或必需履行的义务作了明确规定，但对防空地下室权属问题没有做出详细界定。因此，防空地下室产权归属问题成了一个具有普遍性且颇有争议的问题。因防空地下室确权所涉及的国家层面

14、法律依据不足以及现实问题的困难性，全国绝大部分省、市仍停留在理论探讨阶段，只有少数省、市提出了自己的解决思路和管理模式。综合社会各界对防空地下室产权归属问题的看法，归纳起来大致有五种表现形式。一是由中心财政和地方财政或人防易地建设费出资修建的防空地下室，（如我市的人防指挥所，南、北山坑道工程，城站广场防空地下室，吴山广场防空地下室等）其产权归国家全部。二是依据人防法规定，由有关部门负责修建的医疗救援、物资储备等专用工程（如我市第四人民医院的地下医院、地下粮库等），因这些部门（单位）一般为政府组成部门或国有企事业单位，其产权归国家全部或单位全部。三是由国家以土地运用权作价出资方式或国家出资和非国

15、有经济组织、个人共同投资修建的单建工防空地下室（如我市西湖区人防办和一企业即将合资建设的东山弄防空地下室），其产权为国家和其他投资者共有。四是单位或个人利用非国有资金，除法律规定义务之外，投资建设的防空地下室，其产权归投资者全部。我市暂无此类工程。五是结合民用建筑修建的防空地下室。这部分防空地下室不但量大（占我市防空地下室总面积的80%左右，并每年以50万平方米的量增加），而且权属问题争议较大。目前主要存在三种不同的观点。第一种是产权国家全部说。持该观点的人认为，人防法规定“人民防空是国防的组成部分”，作为人防资产组成部分的防空地下室，是国防资产的组成部分。物权法规定“国防资产属于国家全部”。

16、所以，其产权应当属于国家全部。同时，结合民用建筑修建防空地下室和缴纳易地建设费都是履行法定义务的不同形式。就此而言，遵从并实施同一法律，是不应出现两种迥然不同的结果。目前,沈阳、扬州等城市采纳的是结建防空地下室为国家全部的制度。其次种是产权投资者全部说。这种观点认为，房开商是防空地下室的干脆投资者和建设者，其对防空地下室的物权是通过生产（投资建设）而取得的，属于民法确定的原始取得范畴。同时，建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则明确规定作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积，并且开发商和业主签订的商品房买卖合同也未约定防空地下室纳入公共面积进行分摊。目前，上海、重庆等市出台了“谁投资谁

17、全部”的政策。第三种是产权业主说。这种观点认为，开发商制定的整栋楼房的总销售价格由开发成本费用、利润、贷款利息、管理费用、税金、商品房附加费等构成。而开发商会把防空地下室建设费纳入开发成本费用从而计入房价，并通过房价转嫁给全部业主,全部业主应为真正的投资者，所以其产权应当归业主全部。目前，干脆将防空地下室产权做给业主的方式还没有。总之，防空地下室尤其是结合民用建筑修建的防空地下室产权问题是市场经济条件下遇到的新问题，既是一项政策性很强的工作，又是涉及千家万户利益的大事。政府相关部门要站在肯定的高度，科学合理的制定政策，使其在实施过程中既能符合相关法规精神，又能维护国家、集体财产权和爱护私有财产

18、权的原则。二、防空地下室“整体确权”和“分割确权”的利弊分析随着杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定的实施，如何对防空地下室进行确权又成为了关键问题。通过调研，我们认为防空地下室是平常为经济社会服务，战时能爱护人民生命财产平安的特别工程。工程是包含了通风、防化、消毒、密闭等专用设备组成的有机整体。只有加强平常对其的维护保养工作，并按时落实平战转换工作，才能发挥其战（灾）时应有的防护效能。1、“整体确权”有利于落实维护管理工作的责任主体。一个工程办理一本产权证，每个工程的维护管理由一个责任主体负责，这种严格的一一对应关系使产权人依法应尽的管理义务被牢牢锁定，法律权利、义务的指向明确，责

19、权利高度统一，能最大限度地起到预警自律的客观作用。同时，也便于人防及其他有关主管部门依据产权登记加强对防空地下室的监管。2、“整体确权”有利于落实平战转换责任。目前投入运用的防空地下室为了平常能最大限度地进行开发利用，有很多工程未了项目，如防护单元的隔断、水箱、电站的安装、出入口的封堵等施工内容需在临战（灾）时进行紧急落实到位。因此，整体确权，责任主体单一，有利于工程全部人依据国家规定落实平战转换工作。3、“整体确权”有利于落实紧急状况下由政府统一征用的要求。防空地下室的特别性就在于遇有斗争或重大灾难等紧急状况必需接受政府的紧急征用，一个工程面对一个主体有利于政府主管部门进行刚好有效的统一调配

20、运用。防空地下室整体确权也有不利的一面。投资人要想获得防空地下室的产权就必需购买整个防空地下室，导致在作为车库等平常运用时，不同买主无法获得相应面积的产权登记，从肯定程度上将影响买主的投资欲望，不利于激活防空地下室的投资热忱。（二）防空地下室“分割确权”的利弊分析防空地下室分割办理产权，一个防空地下室就会出现多个买受人，要让多个买受人共同管理好防空地下室，其难度就会很大。同时，人防主管部门要对多个买受人的管理行为进行有效监督也将变得更加困难。1、“分割确权”不利于维护管理主体的认定。防空地下室分割出售变成一个个小产权，实际情形下，每个买受人的产权很可能只是一个个独立的车位，和之对应的维护管理责

21、任也只是所购买的车位部分，而不能作为车位出售的电站、机房、通道等部位及大量的风机、管道、防护门（框）等配套人防设施将处于失范状态。2、“分割确权”不利于维护管理经费的落实。 一旦产权主体分割成一个个小业主后，防空地下室的平常维护管理经费就须要通过向一个个产权人筹集的形式来落实，并托付社会中介服务机构（一般是物业管理单位）代为集中管理和运用，但这笔费用目前未列入物业管理费运用范围，故不能干脆被物业费所吸纳，征集的主体也不是小区全体业主，故而会存在延缓收缴或收缴不到位的风险。3、“分割确权”不利于平战转换方案的落实。产权可以分户，但平战转换义务不行能分割，因此像大产权那样干脆将转换义务随产权过户而

22、承接的思路不行行。假如要求房开商在办产权前现行支付平战转换资金，入专款专户，则形成了一笔事实的“死钱”，且和目前应对金融危机，为企业减负的大政策有所不符，更会带来随物价上涨等因素所带来的差额补足风险。4、“分割确权”不利于紧急状况下征用。防空地下室在遇有战备等紧急状况将被紧急征用，一个工程面对多个产权主体，明显增加了主管部门在紧急状况下刚好有效统一调配的难度。当然，防空地下室分割确权也有好处。它有利于防空地下室在流通市场上进行交易，便于房开商快速回笼投入的资金，减轻投资压力，保持资金链条通畅，从某种程度上能刺激地下空间的开发。三、防空地下室确权过程中应把握的问题防空地下室是战时（灾时）爱护人民

23、生命财产平安的生命线工程，工程内的设施设备只有平常得到有效的维护管理，才能在须要时发挥其应有的防护效能，战时或重大灾难时又必需听从国家统一征用，因此，防空地下室又比一般工程多了一个公共属性。政府相关部门在推动防空地下室的产权落实的过程中应把握以下几个问题。（一）要进一步加强依法行政的人防工程监管力气。中华人民共和国人民防空法明确指出：“人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。”这就要求各区、县（市）人防主管部门依法担当起区域内的人防工程监管责任。近年来，随着我市人防工程面积的大幅增长，各区、县（市）人防主管部门的监管任务相当繁重，监管力气明显不足。如西湖区人防工程面积已达50万平

24、方米，每年还有很多人防工程在建，但人防工程的监管人员只有2名。面对日益增多的人防工程，要搞好维护管理，就要落实相关管理人员，建立起一支懂技术、懂法律的人防工程管理队伍。更为重要的是，要有一个单设的县级人防机构作保证。目前，我市13个区、县（市）人防机构没有单设，都挂靠在政府办或建设局。假如说这种格局在当时的状况下尚能应付的话，则在人防（民防）工作任务日益繁重，人防工程建设和管理任务和日俱增的今日，明显是不相称的。这就须要各区、县（市）仔细执行国发20084号和南京军区2001联字1号文件中关于要求县级人防机构必需单设的要求，从长远利益动身，从维护群众生命财产平安动身，落实人防机构单设，适当增加

25、技术人员，让人防主管部门更好的担当起监督管理职责。（二）要进一步明确防空地下室维护管理的责任主体。防空地下室在整体确权的状况下，人防主管部门主要依据中华人民共和国人民防空法的相关规定，对现有的工程维护管理制度稍作些修改和完善就能干脆进行有效的管理和监督。工程全部人在依法取得工程平常运用证后，享有运用收益的权利，并担当防空地下室的依法维护管理义务。当防空地下室由工程全部人干脆管理时，则维护管理主体就是工程全部人。当工程全部人托付物业公司管理时，物业公司还可作为连带责任人，一同履行管理职责。防空地下室在分割确权的状况下，则由物业公司作为维护管理主体相对较为合适。由于不少房地产商在卖出结建地下室获益

26、后，或随项目的完成解散，或转至外地发展，导致人防设施无人维护。业主或业主委员会也不能独立地担当义务。依照我市工程管理和行政执法实践，目前对商住小区式结建防空地下室的维护管理责任主体仍确定为物业管理单位。当结建防空地下室采纳分割确权后，则建议对小业主实质核发的产权面积不仅应包括车位部分，还应当包含依据比例分摊的防空地下室其他公建配套面积。小业主在享有防空地下室运用权的同时，对人防公建配套部位也负有连带的依法管理义务。物业管理单位受业主托付负有依法运用管理防空地下室的义务。这也是分割确权后落实工程维护管理责任的权宜之计。但由于当前不少小区出现了物业空档的状况，当违法事务发生在这一期间时，面对众多的

27、小业主，相关责任仍将难以追究。（三）要进一步确保防空地下室平战转换义务的履行。防空地下室作为平战两用的特别工事，出于平常为经济社会服务的大局考虑，在建设时部分人防设施、设备暂缓施工或者安装，以便于平常运用，到临战前按设计编制的平战转换方案要求施工并安装到位。但现有平战转换方案在通过验收时，只要求设计单位出具细化后的文稿，列明战时转换须要的物资、施工预算、人员分工等事项，详细的平战转换经费是普遍没有预留到位的。因缺乏固有资金的保障，给临战方案刚好到位增加了不行控的风险。如久而久之，因一些房开商拒绝担当责任或主体灭失等缘由，本应由房开商担当的法律义务最终难以追索。防空地下室在整体确权的状况下，平战

28、转换方案及相关保障责任可由工程全部人担当。由于防空地下室的全部人为一个主体，因此，不论是平战转换方案的编制还是平战转换时所需资金的落实都由其全部人担当。当工程整体进行转让时，防空地下室平战转换义务也将随转让合同一起被让渡。防空地下室在分割确权的状况下，建设单位可托付政府部门实施临战前转换，在报验时按需转换工程量的现行造价向政府部门缴纳平战功能转换资金，纳入财政专户。虽然会对政府在临战前承载的工作量提出了很大的考验，同时有可能因物价波动、设备更新等冲突集中在政府身上，但缴纳平战功能转换资金仍是防空地下室分割确权后保障权利义务关系的有效做法。（四）要进一步保障防空地下室维护管理经费的落实防空地下室

29、要管好，管到位，符合法律和规范的要求，核心在于找到、找准权责对应人，落脚点则在于维护资金能不能得到充分的保障。借鉴房管和消防等专项经费的管理方法，将防空地下室归入物业管理范畴将是发展趋势，关键是资金的落实。防空地下室物业维护的资金可以分为两块，一块是用于防空地下室的大型设备更新或大修的费用，另一块是用于防空地下室的日常维护管理费用。前者主要用于物业保修期满后物业共用部位共用设施设备的修理更新改造。其涉及到的经费相对较高，属于成本性支出。后者主要指防空地下室共用部位设施、设备日常运行和养护费用，如给设备除尘、除锈、刷漆、更换属易耗品构件等。该项费用相对不高，属于运用中的日常性支出。防空地下室在整体确权的状况下，防空地下室的维护保障经费可依据中华人民共和国人民防空法其次十五条规定：“有关单位应当依据国家规定对已经修建或者运用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好的运用状态”的规定进一步细化明确。因整体确权后，全部权单一，在维护保障经费上相对简单落实。防空地下室在分割确权的状况下，则两项经费的落