国土空间规划专项规划编制特点与关键技术环节初探

1、专项规划：国土空间规划专项规划编制特点与关键技术环节初探小编：国土空间规划中，专项规划如何编制？今日推荐文章国土空间规划专项规划编制特点与关键技术环节初探，来自广东省城乡规划设计研究院，规划一所查冬冬。刖百国土空间规划按层级内容分为“五级三类”，专项规划是其中关键一类。对于专项规划包含哪些具体分项、如何组织编制、如何处理好与总体规划和详细规划的关系，仍需结合实践开展广泛而深入的讨论。本文从技术实践的角度，就专项规划呈现的新的特征，以及今后在编制过程中需要关注的技术要点展开初步探索。从专项规划呈现的类型看，过去几大空间规划是相互分隔的：城乡规划比较复杂，动辄几十甚至上百个专题专项，把规划研究和规

2、划编制报批混为一谈，大动干戈却常常事倍功半；国土规划比较简要，强化指标的分解、管控、落实，但刚性管控有余而战略引领不足（杨保军，2019）。新的国土空间规划编制应该是“合一”的，“五级三类”编制体系中，各级各类规划都有明确的职能分工。“三类”规划中，唯有专项规划编制主体不局限于自然资源部门。如何根据空间规划体系的新特点，更好的组织专项规划编制工作，将其融入到新的空间规划体系中，实现“一个市县一本规划，一张蓝图”，成为下一步空间规划要面对的重要课题。一、专项规划呈现什么样的新特点？01、编制目的：从横向拓展到纵向延伸以往规划体系中，各部门根据自身行业的需要，分头开展专项规划的编制，形成“一个部门

3、一本规划”的局面。专项规划存在的主要问题是缺失与泛化并存，空间系统性缺失与冲突并存（何子张，2019）o部门编制的专项规划虽然为规范化管理提供了依据，拓展了规划的覆盖面，但也带来管理深度不一致、空间关系冲突的矛盾。新的体系下，国土空间总体规划形成覆盖城乡、分级管理的规划管制结构，实现“全方位无死角”的管控。专业部门需要解决的问题从“规划缺位”转变为“规划深度不足”，要在国土空间规划总体框架下，纵向深化和细化本部门的管理内容。以教育部门为例，以往控规未覆盖地区、乡村地区教育设施布局都需要通过专项规划进行弥补；国土空间规划编制完成后，教育用地基本稳定，专项规划应更多关注受教育人口与教育用地的匹配、

4、内部的空间分配、教育用地的达标等问题。机构改革后，自然资源部门承担“两统一”职责。其中，第二个统一包含“国土空间规划、国土空间用途管制、国土空间生态修复”三个关键环节。这三个环节都会衍生大量专题性工作，在国土空间总体规划的指导下，纵向传导规划管制目标，并直接指导专项工作内容的实施。围绕用途管制核心任务，衍生年度实施计划、基本农田储备区规划、城市更新规划和计划等专项规划；围绕生态修复，衍生不同层级生态修复规划、针对专门修复类型的专项规划、土地整治规划等。为实现纵向传导、细化内容、指导实施等目标，形成新的专项规划编制需求。02、编制内容：体现部门管理事权一致的特征自然资源部关于全面开展国土空间规划

5、工作的通知中明确要求报批审查的原则是“管什么就批什么”。专项规划的编制和管理，需要关注本部门事权的边界，关注对上位规划强制性内容的传导，避免“多规不协调”再次出现。“管什么就批什么”是对的，但绝不等于“批什么就编什么”是对的（杨保军，2019）专项规划应兼顾全面性与专业性的两种特质，必须做到编制过程的综合性、输出成果的专业性。在规划编制过程中，尽可能全面协调与本专项密切相关的上位规划和专项规划，例如绿地系统专项规划必须兼顾全市发展格局、发展方向，了解土地政策、土地权属情况，提升论证研究过程的科学合理性。在规划输出成果上，要体现事权一致性，清晰界定本专项规划必须管制的内容与建议性内容，对于不相关

6、的内容可以做出指导和建议。03、技术手段：从单打独斗到多规协同自然资源部关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知要求，“构建国土空间规划“一张图”作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据”。专项规划不再是部门或者科室的单打独斗，而是建立在全域空间数据平台基础上的全面提升。编制技术流程，起终点都将建立在一张图上，多规协同的工作方式贯穿在规划编制的整个过程中。因此，专项规划的基础资料会要求更全面、更权威，编制过程会要求更多关注相关领域的空间安排，成果内容将更加精准和规范。04、成果形式：从各不相同到标准化、信息化专项规划成果编制完成以后，将接入全市（县）的空间信息平台，为政府

7、管理提供依据。以平台为支撑，建立机制保障，实现多规协同，成为部门间业务共商、项目生成策划、项目落地协同、空间共管、公众参与沟通的关键渠道（张晓宏，2018）。因此，成果的形式必须满足接入信息平台的要求，具体体现为指标量化、图纸矢量化、文本条文化、管理图则化。地方政府需要为此制定全市统一的成果上报标准，确保专项规划关键成果信息能反馈到“一张图”管理平台中。二、专项规划编制有哪些关键技术环节？01、建立专题底图，明确与总体规划衔接关系专项规划的现状调查建立在以三调为基础的现状底图上。在三调基础上，根据专项规划的特定要求，一是要共享发改、环保、住建、交通、水利、农业等部门国土空间相关信息；二是要开展

8、地类细化调查和补充调查，通过采集位置、范围、等级、规模等信息（自然资源部，2019）,补充和细化专项规划编制所需的要素内容。同时，结合国土空间总体规划的内容，制作专题图，以专题应用为导向，通过数据选取、数据组织、数据展现、数据导出等步骤，形成符合专项规划需求的专题底图国上空间规划“一裱图.实施监督信息系统国土空间用途并解国土空向生态保护修复自然通源信息共享与开放国土空间基础信息平台1土空间战划“一张图”数据资源层自然资源政策与法规建设项目用地预市、建设用地审批、城乡规划许可、土地供应、土地整治、古补干衢.探丁权.采旷权、用品用海审批I自然费源开发利用、生毒保护修复、执法督察暮簸各类国土空间规划

9、以三牖为其础的一张底图信息集成标准规范H3&髭ffi剧热据现状敝据自然资源云存仙资源计算身源安全设W四缎自然资源网络国土空间规划“一张图”平台总体框架图（自然资源部，2019年7月）专项规划编制前期，应全面解读和评估总体规划，明确强制性内容的落实要求，明确专项规划的总体策略和工作重点。专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。02、校验技术规范，综合确定编制依据专项规划的编制依据，综合了总体层面与专门行业的各类规范，因此在适用标准方面需要进行全面的检索和比对，既要符合总体规划的强制性内容，也要满足专业部门的管理要求。以公共交通专项规划为例，在总体规划确定的布局基础上，

10、要对照交通部门设计规范、省市行业标准，最终确定本地控制指标体系。在大中城市，政府以地方技术标准、技术规范检索库、规范汇编等形式对专项规划内容进行进行统一；在中小城市，需要由编制单位针对编制内容进行全方位的研究，形成权威的指标体系和标准指导规划编制。某城市公共交通专项规划技术标准校验（局部）03、落实行业诉求，明确深化、优化、修正等技术措施以国土空间总体规划为蓝本，将专项规划纳入到“五级三类”空间规划体系中进行系统性分析，将行业诉求与空间管制结合起来，制定相应的空间调整策略。专项规划将对总体规划起到重要的补充完善作用。一是深化编制内容，将总体规划无法确定的详细指标、用地控制要求等内容，以及局部内

11、容的详细设计，通过专项规划予以明确。二是优化布局，在不突破总体规划强制性内容的前提下，通过科学评估，提出优化用地布局、优化设施安排、优化实施时序等建议，并反馈到国土空间总体规划中。三是修正缺陷，对于总体规划编制过程中考虑不周全的问题，或者结合城乡发展的新情况，提出对总体规划的修正建议。这些建议本身不具备法定效力，但可以通过国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的制度进行落实和反馈，成为对国土空间规划的重要补充。04、规范成果表达，将专项规划策略转译为空间管制语言国土空间总体规划是用途管制的主要依据，详细规划是用地审批的主要依据。专项规划并不直接指导土地使用，更多的是起到引导和建议性作用。如何更

12、好的发挥其指导城市建设的作用，就需要将规划结论转译为自然资源部门可以拿来使用的法定规划。一是要将专项规划的结论向上反馈到国土空间总体规划，为年度体检、评估提供建议；二是应促进专项管控措施向下传导到详细规划，用以指导详细规划的编制，从而达到规划成果法定化、可执行的目的；三是专项规划成果本身表达规范，能够清晰明确的将规划意图接入一张图管理平台。因此，专项规划的最终成果，不应拘泥于传统文本和图集，而应更多借用国土空间总体规划和详细规划常用的文-图-表相结合、图则化的成果表达形式，体现“分区+用途管制”的制度逻辑。成果必须清晰辨别强制性内容、建议性内容。成果格式必须与国土空间总体规划数据库相匹配，图形和属性数据必须完整专项规划文-图-表相结合的成果表达形式三、结语专项规划的编制，既要突出特色，又要符合总体规划的总体安排，将在很大程度上考验“多规合一”治理能力。随着国土空间规划编制工作的深入推进，规划管理部门将根据管理的需要，逐步完善专项规划编制体系。管理部门和编制单位应共同努力，深入研究专