关于ppp模式的分析报告

1、关于PPP模式的分析报告公司领导：为促进公司业务开拓，战略发展部对PPP模式的基本概念、模式背景、运作特征及案例等方面作了简要分析，现将有关情况汇报如下：一、基本概念（一）PPP模式定义PPP(Public-private Partnership),即公私合营，定义有广义和狭义之分。广义PPP：指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品和服务的一种方式。也就是说，PPP模式提供的产品既可以是有形的高速公路、保障房等，也可以使无形的医疗卫生服务等。狭义PPP：指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运

2、营方式。（二）广义PPP模式类型广义PPP模式主要分为管理合同与租赁合同（不做投资决定）、国有资产剥离（私人企业入股国企）、已有设施的特许经营（承担投资风险）、特许新建项目并经营四种类型。图1：特许新建项目采用PPP 模式最多从图1可以看出，四种类型中特许新建并经营的项目占比最大。特许新建项目并经营的模式主要有BLT（Build, Lease and Transfer:建设-租赁-转让）、BOT（Build, Operate and Transfer：建设-经营-转让）、BOO（Build, Own and Operate：建设-拥有-经营）、Merchant（私有化模式，如私人电厂）、Ren

3、tal（政府租用私人建设的实施）。图2：BOT 和BOO 模式在新建基础设施中运用越来越多从图2可以看出，1990 年，BOT 模式是新建项目的主要方式。随后十多年，BOT 模式逐渐被私有化模式所替代。近几年，BOT 和BOO 模式越来越多地运用于新建项目， 私有化模式式逐渐减少。由于经济体制限制，我国采用私有化模式建设基础设施的空间非常有限，基本上为特许经营模式。管理合同与租赁合同、国有资产剥离、已有设施的特许经营、特许新建项目四种模式在资产所有权、持续时间、运营与管理职责、资本投资、商业风险、私营部门风险、补偿条款、竞争等方面存在差异（表1）。表1：广义PPP模式类型及差别类型管理合同租赁

4、合同国有资产剥离已有设施的特许经营BLT/BOT/BOO资产所有权公共公共公共/私营公共/私营公共/私营持续时间2-5年10-15年各异25-30年各异运营与管理职责私营私营按股份承担私营私营资本投资公共公共按股份承担私营私营商业风险公共分担分担私营私营私营部门风险最小化/适中适中按股份承担高高补偿条款固定费用资费收入部分无全部或部分资费收入大部分固定竞争仅一次，合同通常不续签仅初期合同，后期合同通常协商股份购买时仅初期合同，后期合同通常协商仅一次，通常协商无直接竞争特殊特征准备更深度私营参与时的短期解决方案提高运营和商业效率可能造成国有资产的完全私有化提高运营和商业效率，调动投资资金调动投资

5、资金，提高运营效率问题和挑战管理层难以充分控制核心要素，比如预算资源，员工政策等潜在公共机构间的冲突，这些公共机构负责投资和私营运营商私人企业控股后可能追逐利益而不是提供公共服务的效率在合同最后 5 10年，确定如何补偿投资，确保良好维护无需改善持续运营效率，可能需要担保二、背景分析（一）政府债务增加，急需融资新模式2013 年12 月30 日，审计署发布了第32 号公告：全国政府性债务审计结果，结果充分显示了地方政府性债务在近两年的快速扩张。截至2013年6 月底，地方政府直接承担偿债责任的有10.9 万亿元，相比2010 年底增长了62.44%；地方政府负有担保责任，或可能承担一定救助责任

6、的债务有2.34 万亿元，增长了299%。在举借主体中，融资平台公司和政府部门机构的债务余额占比达60%。图3：地方政府性债务举借主体债务余额图4：地方政府性债务期限结构从期限结构看，2014 年地方政府性债务面临到期高峰，存在一定的集中偿付压力，但由于地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高，出现系统性风险的可能性不大。此后到期债务逐年递减，压力减弱。但是，如果流动性错配的问题得不到解决，基础建设等地方政府长期资产产生的现金流无法覆盖短期债务，那么举新还旧的模式仍将持续，地方政府债务也会继续扩张。（二）城镇化建设是未来重点，融资需求巨大2013 年底的中央城镇化工作会议上，提出了推进农业转移人

7、口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理等六项主要任务。据国家开发银行预计，未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25 万亿元。地方政府财力有限，若仍以发债融资为主，将给地方政府带来巨大压力。因此，此次会议将“建立多元可持续的资金保障机制”作为主要任务之一。会议明确提出要鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。这样不仅可以解决地方政府的融资困难，减轻还债压力，还可以缓解地方政府投资有时过于盲目的问题。（三）PPP模式得到政策支持面对沉重的政府债务以及城镇化建设需求，各级政府出台相关政策推广PPP模式。在2013 年底结束的全国财政工作会议上，为研讨PPP 模式专门召开

8、了会议。2014年9月24日，财政部发文财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知，提出拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，推广PPP模式。2014年10月9日，青岛市财政局发文青岛市财政局关于组织申报政府和社会资本合作试点项目的通知，组织PPP模式的实施推广。三、我国PPP模式特征及风险目前国内所采用较多PPP模式主要是特许经营类，根据项目风险分配和运营权归属两方面来划分主要有BOT模式及狭义PPP模式，下面作简要对比分析：（一）BOT和狭义PPP BOT模式：在公共项目投资、建设、经营过程中政府与私营部门是垂直

9、合作关系，政府直接授权私营部门负责项目融资、开发和经营，在特许经营期内项目所有权与经营权相分离。在该模式中，私营部门独自承担项目前期资金筹措和特许期内运营及管理，承担全部风险及收益，而在这一过程中政府部门只是通过限价保障项目公共属性，对项目建设运营细节监管较有限。图5：BOT模式组织形式狭义PPP模式：该模式下，无论建设期还是运营期，政府和私营部门需根据合资公司股权结构按比例进行投资、建设、运营，共享项目收益，共担项目风险。在项目运营期结束后，根据双方合作协定，政府需出资回购私营部门在合营公司股权，进而获得公共项目最终所有权。在该公司模式下，双方对公共项目均有一定所有权和经营权，这样一方面有利

10、于加强政府和私营部门交流沟通，有效降低前期磨合成本；另一方面政府可对项目全程进行监控，有效降低费用支出，保障产品公共属性，同时有政府背书项目融资也更易获得外部融资支持。图6：狭义PPP模式组织形式表2：BOT模式与狭义PPP模式的差别（二）未来狭义PPP模式公共项目比例将逐步加大。从以上分析可以看出，两种模式在项目运作上有一定相同点，在两种模式下，私营部门都是通过与政府签订特许权协议获得项目的建设、经营、以及维护管理权，并通过项目运营收益来偿还债务或获取投资回报。但从风险收益角度来看，由于BOT模式在项目建设和运营阶段风险均由私营部门承担，而最终所有权归政府部门，我们认为这其中极容易产生代理人

11、成本，进而削弱项目公共产品属性；同时由于我国地方政府融资平台问题，私营部门更多希望与政府部门合作投资经营公共项目，而非政府部门仅以财政收入或土地出让收入作为项目未来回购担保，完全依靠私营部门进行融资。从目前私营企业与政府合作方式来看，我们预计未来将有越来越多私营企业选择狭义PPP经营模式参与公共项目建设，尤其在一级土地开发、轨道交通、市政园林等领域占比或将逐步提升。（三）模式风险PPP模式在我国推广较慢，关键是有一些系统性风险阻碍了该模式的推广实施。一是法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目

12、失败和终止。另外政府的朝令夕改有时也使项目难以为继。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。二是审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。再者项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。三是政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。四是政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在以上风险中，政府信用风险是最主

13、要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。四、案例分析：北京地铁四号线北京地铁4号线采用特许经营模式融资运作的轨道交通项目，属于PPP模式范围。该项目全长约28.2km，共24座车站，包括城市交通枢纽、商业密集区、大学校区以及旅游风景区。从该项目的线路规划设计来讲，北京地铁4号线占据了“地利”的先机，因而能保证其在运营期的充足的客流量，为采用PPP 融资模式创造了非常好的预期收益条件。从2004年开始，作为北京市政府代表的北京市基础设施投资有限公司（

14、BIIC）（以下简称“京投公司”）编制招商文件。2006年4月，北京京港地铁有限公司（Beijing MTR）（以下简称“京港地铁公司”）与北京市人民政府签订的北京地铁4 号线项目特许协议。京投公司根据地铁4号线的初步设计，按照投资建设责任主体，将项目的建设内容划分为A，B两部分，总投资概算为153亿元人民币。A部分主要为土建工程即洞体、车站结构等的投资和建设，投资概算为107亿元，约合总投资的70%。该部分的投资和建设由政府出资的京投公司来负责实施；B部分主要为设备和信号系统及车辆、信号、自动售检票机等采购和施工，投资额约合46亿元，占总投资的30%。该部分的投资和建设由京港地铁公司来负责实

15、施。京港地铁公司注册资本13.8亿元人民币，由京投公司出资2%，北京首都创业集团有限公司（BCG）和香港铁路有限公司（MTR）各出资49%组建而成。京港地铁公司约2/3的资金通过无追索权的银行贷款方式融资。根据所签署的特许协议，京港地铁公司的特许经营期限为30年。在4号线项目竣工验收完毕后的特许经营期内，政府将A部分的使用权租赁给京港地铁公司使用。京港地铁公司将负责4号线的运营管理、全部设施的维护和除去洞体外的资产的更新及站内的商业经营。其间，政府负责制定票价，并行使监督权力。该PPP项目的合同关系如图7所示。图7：北京地铁四号线PPP 模式的运作方式北京地铁四号线作为我国典型的PPP 项目，

16、其成功之处主要可归功于三点。首先，香港地铁公司是此项目私营部门的不二选择。港铁在地铁运营建设方面经验丰富，且有强烈的向内地发展的意愿。在建设期，港铁提出通过及时维修和监测减少备用车的使用，有效减少了初期投资；采用轨道减震降噪技术，减弱了对周边环境的影响；此外，四号线各个站台从服务设施的设置，到装修设计风格，都给人耳目一新的感觉，极大地提高了乘客的用户体验。其次，公共部门和私营部门之间的特许协议，有效规范了运营，起到了约束的作用。政府与京港地铁公司在特许经营协议中就建设工期、质量以及服务水平等各方面进行了明确，并通过京投公司起到了监督作用，促使私营部门按照协议完成项目。四号线于2009年9月28

17、日正式通车，符合进度标准，几年的运营服务也符合协议要求。第三，四号线项目采用了前补偿模式，既减轻了政府资金压力，也缩减了私营部门项目成本，保障其可以获得一定的利润。在四号线项目中，京港地铁公司只负责盈利性项目的建设，减少了初期的投融资压力；而政府虽然仍负责70%的资金来源，但在建设期后可以获得租金收入。同时，如果预计客流量和实际客流量相差达到特许协议约定的比例，政府会给予私营部门一定补贴，降低了其经营风险。五、关于公司参与PPP模式探讨为缓解地方政府债务压力，政府正积极推行PPP模式，而我公司作为青岛市政府投融资平台，积极参与PPP模式运作空间巨大。（一）地位重要政府目前推行的PPP模式主要在

18、一些基础设施和公用事业建设项目上，包括：铁路、公路、港口、机场和轨道交通等基础设施，电力、水务和燃气等公用事业。我公司作为市政府的投融资平台，在PPP项目中主要充当政府的代表，代政府投融资、监管项目、控制风险、增信等，充当着政府财政和社会资本融合的居间人角色，同时代表着政府作为出资人，充分体现政府意图。（二）作用凸显从PPP项目运作过程来看，主要包括调研论证、运营监管、后期保障，而我公司在项目整个运营过程中都能起到积极作用，包括前期的资金引导作用、中期项目运营监管作用、后期持续保障作用。前期资金引导：参与政府主导项目的调研论证，投入一定资金设立产业引导基金，积极吸引险资及其他社会资本，为项目建

19、设运营提供资金基础。项目运营监管：吸引社会资金后与对方成立合资公司，并参与项目的招投标管理，参与项目建设运营过程，管控风险，提高效率，保证出资人收益。持续保障：为社会资金提供持续保障作用，比如基金的回购约定、债券的增信措施等，解决社会资金退出的后顾之忧，便于PPP项目推广。（三）参与路径我公司在PPP模式中主要存在两条参与途径：前期的资金引导，后期的再融资设计。前期的资金引导主要是投入资金进行前期调研论证、投资成立合资公司、设立产业引导基金等。后期再融资设计指项目在建设运营过程中的融资途径设计，主要包括银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化产品。根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国

20、发201443号）文描述，PPP 项目可以发行项目收益债和资产证券化产品。因此，我公司可以在后期与银行、证券机构等设计一些结构化的融资产品。表3：项目收益债、项目收益票据、ABN、资产证券化优劣势比较券种ABN券商专项资产证券化项目收益债项目收益票据存量城投发行审批速度交易商协会注册，发行速度较快2014年9 月26 日证监会发文取消行政审批、实行事后备案和基础资产负面清单管理制度，发行速度加快发改委审批，项目审批周期较长交易商协会注册，发行速度较快一般的城投债归发改委审批，要求严格，发行速度较慢与地方政府关联度基础资产要求为干净资产，与地方政府关联度较弱资产出表，信用状况取决于基础资产与发起

21、人不相关独立的项目，地方政府不承担偿还责任独立的项目，地方政府不承担偿还责任依赖土地财政，与当地政府财政收入高度挂钩偿债来源基础资产的现金流为第一偿还人，发行人为第二偿还人基础资产的现金流项目产生的现金流，可能设立差额补偿制度项目产生的现金流，可能设立差额补偿制度项目收益、财政预算收入、转移支付，权利与义务不对称交易场所银行间市场（私募发行的转让只限于原参与人）证券交易所（交易所流通或协议转让）可跨市场银行间一般城投债可跨市场，中票城投在银行间是否可质押不可质押不可质押可质押可质押可质押未来空间发行空间取决于“干净”资产及现金流规模发行空间取决于基础资产规模从地方融资平台剥离出来的项目规模从地

22、方融资平台剥离出来的项目规模未来空间将被其他品种所取代表4：项目收益票据、ABN、资产证券化的区别与联系项目券商专项资产证券化资产支持票据（ABN）项目收益票据监管机构证监会银行间交易商协会银行间交易商协会发起人企业企业非金融企业审核方式审批制（2014 年9 月26 日证监会发文取消行政审批，实行事后备案和基础资产负面清单管理制度）注册制注册制发起模式及法律关系以券商资产管理计划为SPV 的表外模式，表现为委托关系表内模式（资产未出表，风险不完全转移）不出表基础资产债权类（应收账款、融资租赁款、BT 回购款、信贷资产等）、收益权类（水务、电力销售收入收益权和信托收益权等）和不动产类（商业地产租金收入等）公用事业未来收益权、政府回购应收款项、企业其他应收账款等在建/拟建项目未来收益权还款来源由基础