中国依法行政的读书笔记

1、中国依法行政的困境与改革策略 （读书笔记）20000在人类历史上,管理国家和社会事务的方式,主要有两种:一种是“人治”,一种是法治。两种管理方式最本质的区别,在于国家运作和社会发展所需要的权威,是来自特定的人,还是非人格化的法律。“人治”是人类社会必然要经历的阶段。二、三百年以前生产力不发达,经济文化落后,所以不具备实行法治的经济基础和社会条件。随着社会的发展,生产力有了较大提高,文化科技有了较快进步的时候,人们发现,把解决某些具体问题的做法和经验加以概括,抽象为共同的行为准则,以此去规范被管理者和管理者的行为,既能增加管理力度,提高行政效率,又能降低管理成本。于是,从十八世纪开始,先是在欧洲

2、进而在世界上其它一些国家也都搞起了法治。英国的宪政学家戴雪更是具体的提出依法行政这个概念。相对于君主专制,依法行政是个巨大的进步,它是经济社会发展到一定阶段的产物,同样带有历史的必然性。我国封建社会的历史较长,“人治”的思想根深蒂固。我们党取得政权后,又长时期地实行计划经济体制,经济社会关系比较简单,依靠方针政策就可以调节。在这种情况下,整个社会对法治既谈不上信仰、渴求,更谈不上实行、遵守。十一届三中全会以后,随着改革开放的扩大、经济主体多元化和经济运行方式和分配方式的多样化,使调节经济社会关系的难度加大,强烈呼唤着新的管理方式的出现,以取代以方针政策调整为主、以行政手段管理为主的传统的不合时

3、宜的管理方式。邓小平同志认真总结国内外管理国家的正反两个方面的经验,高瞻远瞩,审时度势,在提出全党工作重心转到以经济建设为中心的同时,鲜明地提出法治的问题。虽然未用依法行政的提法,但在多次讲话、报告中都明确的讲到了法制。在九二年的南巡谈话中,更是用了很大篇幅讲了要靠法制维持秩序、调整各种社会关系。特别是近十多年来,江泽民总书记继承和发展了邓小平的民主与法制思想,顺应我国经济体制改革和经济建设对法治有着强烈需求的大趋势,在党的十五大上把依法治国作为治国方略提了出来,要求“一切政府机关都必须依法行政”,十五规划中,又强调:政府行为要法制化。在实践上,党中央国务院做了表率,有五个标志:国家的立法进程

4、明显加快,行政管理的主要领域都有了行为规范;行政执法活动,从全国人大、国家各部委到省、市都多次组织;从中央作起,先后举办了十多次法制讲座,包括举办省部级领导干部参加的依法行政专题研究班,开创了重视法律、学习法律的一代新风;99年国务院专门召开了全国依法行政工作会议,并且下发了关于全面推进依法行政的决定;为适应推进依法行政的需要,在国务院绝大多数部门减编的情况下,国务院法制办和各部委法制机构得到了普遍加强。所有这些,都充分反映了中央和国务院重视、推进和坚持依法行政的决心。尽管从整体上说,实现行政管理法治化、规范化的目标要有相当长的一段路要走,但现在已经有了一个良好的开端,依法行政发展的势头非常好

5、。那么,什么叫依法行政呢,概念上可否这样表述:就是行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内,依据法律和法规的规定,管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的活动。具体包括这样三个方面:一是行政权的来源必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的、自封的,是来源于人民,通过人民代表大会及其常委会制定法律赋予的;二是行政权的行使必须遵守法律,严格依法履行管理职责,既不越权又不渎职;三是行政机关违法行政,必须承担法律责任,体现权力、责任和义务的统一。这三个方面,构成了依法行政理论的有机整体。在对依法行政内涵的理解上,有这样三点应该明确:第一点,依法行政的主体是行政机关,是对行政机关和法律、法规授权的组织

6、以及规章委托的组织的要求,而不是对各级党委、审判和检察机关、社会团体、各类企业讲的,更不是针对普通群众讲的。有的同志认为依法行政就是指要管好社会上违法的事,还有的甚至认为依法行政就是扩大、强化行政权,这是很大的误区。依法行政的本义、实质是规范行政行为,重在治“官”,着力解决不作为或滥作为的问题,主要不是依法治“民”;是依法治权,而不是依法治事。对此,在认识上不能错位。第二点,依法行政所依之“法”,是指全国人大及常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和省会市、较大市人大常委会制定的地方性法规、国务院部委制定的部委规章、省和省会市及较大市人民政府制定的政府规章,以及少数民族自治州、自治县人民代

7、表大会制定的自治条例和单行条例。这些都是“法”的组成部分,是依照法律的规定、按照立法权限和立法程序制定的。其共同特点:一是具有相对的稳定性,在较长时间内起作用;二是具有强制性,以国家强制力作保障;三是具有明确性、公开性,应当做什么、可以做什么、禁止做什么,条文具体明确、一目了然。但按行政诉讼法第52条、53条的规定,人民法院在判决、裁定行政案件时,部委规章、地方政府规章的效力等级不同于法律、行政法规和地方性法规。法律、法规可以作为“依据”,而规章只能作为参照。其它各类“红头文件”不是法。以红头文件中自行设定的行政处罚和行政强制措施作为依据,进行处罚或采取强制措施,行政相对人如果不服,申请行政复

8、议或提起行政诉讼,行政主体肯定百分之百要被撤销或被判败诉。第三点,依法行政中的“行政”,主要是指外部行政行为。行政机关的行政行为,有外部行政行为和内部行政行为之分。外部行政行为是对社会实施的公共管理,体现国家意志,其管理行为与行政相对人的关系联系紧密,通常能引起行政相对人某种权利或义务的得失与变更。内部行政行为是上级政府对下级政府、政府对所属部门的工作要求、部署,行政机关内部事务的协调,公务员和机关财务的管理等。这两类行政行为都应坚持依法行政,但两者在性质上是不一样的。依法行政,重点是外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道,以最大限度的保护人民群众的合法权益。出自 5季正发，依法行政的由来，概

9、念和理论内涵。随着我国改革开放和现代化建设的不断推进，社会主义经济体制逐步建立和完善，各项制度、社会事务规划逐渐与国际接轨，同时，建立社会主义民主法制国家的要求也越来越迫切。从1982年宪法的颁布实施到四次重大修改，我国在走向现代、文明、法治、富强过程中价值取向和制度建构取得了重大进步与变革。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法等法律相继出台，从具体制度上凸现了人权、民主和法治的价值观，标志着中国法治进程的逐渐成熟。这些法律法规为促进社会主义经济建设发挥了重要作用，为推动依法治国方略发挥了重要作用。经历了20多年的发展，我国行政法制建设取得了较大的成效，但在发展的同时仍然

10、存在很大的问题。 1依法行政的含义及在我国的发展历史 1.1含义 依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是民主政治建设的重要组成部分。依法行政是指行政机关行使其行政权力，管理社会公共事务，必须有法律的授权，并依据法律规定。法律是行政机关据以活动及人们对该活动进行评价的标准。简言之，就是行政机关行使行政职责、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。 依法行政并非我国首先提出的原则，而是最早源自大陆法系国家。它是指一切行政活动都必须符合法律，即国家的公共管理活动，诸如税务局收税、公安局维持秩序、出版局管理出版文化市场、财政局管理资金等所有公共管理活动必须依法进行，符合

11、法律的规定。这是依法行政的一个最基本的要求。但在我国实践中对此理解有偏差，认为“依法治国”就是用法来统治公民，而“依法行政”就是用法来管束公民，这些理解都是错误的。 依法行政首先要有法，没有法就没有行政依据的基础。如，在我国既包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规、地方人民代表大会制定的地方性法规，甚至包括国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章亦即规章以上的法律文件都是行政管理活动的依据;其次，依法行政之中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。因此，依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，

12、完全按照法律的要求去做，只有这样才能达到依法行政的标准。 依法行政是建设法治国家在行政领域的体现。依法行政是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。 1.2依法行政在我国的发展历史 我国最早的行政法制建设是在国民党统治时期。蒋介石根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也制定了一些行政法令并设立行政法院管辖行政诉讼，但当时只是形式，作用极其有限。 新中国成立后，我国的法制建设曾一度受到重视，行政法也应运而生。

13、由于缺乏法制建设的经验，便仿效苏联，根据宪法制定了一系列规范行政组织的法律，颁布了各种行政管理法规，但未能建立起有效的行政监督和控权机制。自1957年起，在“左”的思想干扰下，法律受到轻视，法治被否定，政策代替了法律，行政法滞步不前。在随后的“文革”时期，法律虚无主义发展到登峰造极的地步，民主和法治惨遭践踏和抛弃。因此，这一时期依法行政的作用空间很小甚至没有。 我国依法行政得到重视和迅速发展是在十一届三中全会以后。社会主义市场经济提出要求建立与之相应的社会主义法制。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志提出:国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事”。此

14、后，行政法学者呼吁国家要重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政，提出了行政合法性原则即依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告明确提出:“各级政府要依法行政，严格依法办事”，确立了依法行政原则。19%年3月召开的十届人大四次会议明确指出了“依法治国，建立社会主义法制国家的构想。党的十五大则明确指出了依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大目标，自此依法行政准则基本确立。到目前为止，国家公务员法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、立法法、政府采购法相继出台，我国的依法行政制度不断完善。 2依法行政在我国取得的成就 2.1行政立法步伐加快 改革

15、开放以前，我国的行政管理基本上还是以“人治”为主。而从20世纪80年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事。此后，国家立法步伐加快。截止目前，全国人大及其常驻委会通过了近200多个法律或决议，其中大多数是行政管理方面的法律;国务院共制定了700多个行政法规;各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30001)多个行政规章。 2.2行政管理更加法制化 近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。国务院常委会审议通过并颁布实

16、施国家公务员法，使各级公务员制度已初步建立，人事管理很多制度的改革取得突破性进展;行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。 2.3行政诉讼制度已建立 1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的民事诉讼法(试行)，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的胎儿。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的中华人民共和国行政诉讼法，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用

17、。据最高人民法院统计颂，行政诉讼法实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万起，其中约有40%的案件原告胜诉。2.4行政监督网络初步形成 推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，既有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督;又有中国共产党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诱扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对

18、于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。 3我国依法行政存在的问题 3.1，思想意识方面，行政工作人员观念陈旧 庞大的行政执法队伍在法律意识方面的水平和修养参差不齐。要使所有的行政领导都树立起在做出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求。广大行政机关工作人员明白做出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，这决不是一件轻易的事，更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。邓小平曾指出:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统比较少，解放以后，我们也没有自觉的、系统的建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到

19、限制、批评和打击，有时又重新滋长。”人民的法制观念淡薄，而人治观念、治民不治官的观念、法律工具主义观念却根深蒂固。 3.2行政立法方面的缺陷 改革开放以来，我国制定了大量的法律、法规，已初步形成了较完备的法律体系，但有些法律规定太死板，缺乏可操作性，并且法律的庞杂造成规定的不统一、不协调。此外，行政机关被授予的自由载量权过大，严重影响了行政机关的依法行政。行政立法需进一步完善和统一，只有依法行政所依之法更加完善协调，依法行政才可能真正彻底地的得以贯彻，社会主义法治国家才能得以建立。 3.3执法体系不顺 政企不分、政事不分的现象仍然存在;执法部门纵向集权，有关部门缺乏有效的协调;管理交叉，导致重

20、复管理和管理空白现象的出现，这些都是执法体系不顺的表现。理顺执法体系，不但可以提高行政效率，还有助于依法行政的实现。 3.4监督力度不够 目前我国已具备相对全面的监督体系，但仍有有法不依、以言代法、以权压法等现象存在，这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众监督等一些社会监督流于形式而得不到落实，监督机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。 4我国依法行政的思考 行政权力行使的特点之一是首长负责制，同时，行政事务的繁杂性和紧迫性要求行政机关强调行政效率并有较大的自由载量权。行政方式的特殊性使行政人员习惯按个人的

21、意志行事，忽视法律规定。而且，我国长期以来对行政机关行使行政权力也很少从依法行政的角度提出要求，而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。因此，与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面自然会增加更多的不利因素。 把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的一大改革。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分排除在外，尚未将很多真正作出行政执法行为的行政机关从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关，权力机关的意志主要通

22、过其所制定的法律表达出来，因此，执行机关也就是执法机关，行政机关必须依法行政，但是，这并不是意味着实践问题的完全解决，依法行政仍然举步维艰。 纲要贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。由此可见，贯彻依法治国方略，实现依法行政，是我国社会主义现代化建设的题中之意。因此，加强依法行政，今后应当在以下几个方面不断加大力度:更新观念，牢固树立行政法治意识;加快立法，尽快健全完善行政法律制度;理顺体制，切实规范行政行为;强化监督，努力

23、形成有效的行政监督机制;深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质。郑磊.法治行政视野下和谐社会的构建 为进一步做好国务院全面推进依法行政实施纲要(以下称纲要)的贯彻实施，全面推进安徽的依法行政工作，日前，笔者先后考察了亳州、宿州、蚌埠、淮南等市及省财政厅、审计厅、环保局等部门的依法行政工作，并就有关工作进行了实地调研。总的感觉是，近年来，各地各部门在推进依法行政、建设法治政府方面做了大量卓有成效的工作，值得肯定。但也还存在一些薄弱环节，需要进一步加强。 一、关于纲要的宣传贯彻工作 纲要对法治政府的建设来说，意义是非同一般的。这实际上是中央政府对全国、对世界的一种承诺。它全面确立了我国未来10年

24、推进依法行政的行动纲领，提出了新型政府法治政府的施政目标、施政理念、施政方式和各项具体措施落实的一个时间表。 纲要的贯彻实施是当前法制工作的重中之重。2004年前三个季度，各地各部门基本上是以贯彻行政许可法为重点。应该说像行政许可法这样的基本法律，对推进依法行政，建设法治政府，极为重要。但是，从某种意义上说，纲要更是对一些已经颁布的行政基本法的发展和完善。纲要有些新的提法、新的规定和新的思路，是大力推进依法行政的制度保障。纲要提出了依法行政的七项基本原则，六项基本要求。如合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等，行政处罚法、行政复议法、行政许可法等有的是没有涉及的，有的即使

25、涉及了，也仅是指某一方面。而纲要提出的这些方面，却包括了行政的全过程，比如行政决策、行政合同、行政指导、行政执法等，提出的要求更严格。从省政府来说，依法行政这几年抓得很紧，摆的位置很重，制定的措施也比较实，采取了大量卓有成效的举措。仅就2004年来看，1月份，国务院召开贯彻行政许可法的工作会议，按照国务院的安排，王金山省长代表安徽省在会上作了发言，对安徽的行政许可法的实施情况进行了介绍。3月份，纲要颁布后的第三天，王金山省长就要求省政府法制办邀请国务院法制办主任曹康泰同志来皖作纲要专题报告。报告会的规模很大，省直机关县处级以上领导干部1300多人参加，王金山省长亲自主持。4月份，省委王昭耀副书

26、记和省政府徐立全副省长专程到国务院法制办就安徽的依法行政情况向国务院法制办领导汇报，我们与省委办公厅、省委政研室、省政府办公厅的有关领导同志参加了汇报，请国务院法制办对安徽的依法行政工作继续给予大力指导和支持。5月份，按照王金山省长的要求，成立了省政府法律顾问组，召开了一个规格很高的会议，王金山省长亲自为法律顾问组成员颁发了聘书，并发表重要讲话。10月份，中央新闻单位依法行政采访团来安徽集中进行专题采访。总之，从全年情况来看，整个安徽的依法行政工作力度比较大，而且创新比较多。我省贯彻纲要的实施意见是在各省市中第一个颁布的，国务院法制办也很快把安徽的实施意见全文在国务院法制办的简报和中国政府法制

27、信息网站上公布。 纲要的实施，方方面面都要打基础，创造前提，逐年推进、扩展和提升。基础和前提之一，是对法律的熟悉和掌握。法律从本质上看是一种社会公约，反映的是社会公意，而政府的本质是社会公立，代理的是社会公益。由此看来，代表公益的政府必须服从社会公约的法律，其义务履行与权力运用的边界和程序也要由法律设定。因此，政府守法执法，实际上是政府运作的题中应有之义。只有将行政义务、权力置于法律框架内，严格依法行政，行政行为才不会出现管得太宽的越位、不作为的缺位、随心所欲的错位，行政权力才会成为被规范的、可以被监督的、受到严格约束的权力，行政结果才能体现出为民用权、为民系情、为民谋利和遏制设租寻租、贪赃腐

28、败的实效。所以说，要想当好行政首长，就应该接受基本训练，掌握基本知识。纲要规定的就是行政管理基本的东西。必须掌握，不掌握就无法履行法定职责。应该掌握怎么样为人民掌好权、用好权，为人民科学执政、依法执政。所以，这对行政机关的要求非常之高，绝不是一般的政治口号和泛泛的行为要求。进一步学习和宣传贯彻纲要非常重要。推进依法行政，责任在政府，关键在领导。要看领导怎么对待这个问题，不是只讲话，而确确实实要有自觉行动，不仅要提高认识，而且要形成制度。亳州市的有些做法不错，比如，每年开一次全市的依法行政会议，市政府领导对每年的法制工作进行部署，对贯彻纲要提出具体的年度要求，确保纲要实施10年的总目标能够如期的

29、实现。重视依法行政的宣传，建立与主要媒体的长期合作关系，突出宣传重点。统一执法证件管理，严格对执法行为的监督等。宿州市坚持学法已形成制度，明确政府组成人员在任职前要通过法律知识考试，考试不合格的，不得任用。严格政府重大决策的程序化、制度化，不仅要求政府依法行政，而且政府的民事行为也要合法，所有招商引资等重大经济合同，在签约前都要经法制办或法律顾问审查把关等。当然，还有许多工作有待深入推进，比如，市政府每年底要对所辖县区和市政府所属部门的纲要实施进展情况进行检查、评估，一方面向省政府报告，另一方面向市人大常委会报告。 从了解到的情况看，蚌埠市贯彻纲要的工作思路比较清晰，所做的工作一目了然，内容充

30、实。总的印象是领导重视、措施有力、注重特色、推进有效。时间不长，但做了很多颇有成效的工作，而且还有一些有特色的工作。如市政府成立领导小组，市长担任组长，召开会议，做出部署，研究制订了贯彻纲要的实施意见，并且也把任务作了阶段性目标分解。依法行政纳入到了公务员培训的主要内容，有特色的是市长学法日，已经坚持8年之久。在省政府部署的全省性年度检查之前，市政府对纲要的贯彻实施工作先行组织了检查。特别注意发挥特邀行政执法监督员作用，取得良好社会效果。淮南市及时出台了贯彻纲要的实施意见，做到五年有规划、年度有安排，并确立了依法行政工作责任制，将其作为县区政府及市政府各部门年终目标考核的重要内容，加以量化和细

31、化。特别是学习和培训抓得很紧，行政机关工作人员学法情况，作为单位和个人年度考评的重要内容，未经依法行政知识考试培训或考试不合格的个人，年终不得评优秀等次，单位不得评为政府目标考核优秀单位。在建立科学决策、民主决策和依法决策机制方面，明确涉及企业改制重组、国有资产处置、旧城改造和重大招商引资项目等，都有要由法制办或由法制办交政府法律顾问团出具法律意见书，然后再研究实施。 财政部门作为政府的综合部门，与其他执法部门的地位、作用都不一样。突出的是，立法和法定依据比较多，如会计法、预算法、政府采购法等。地方立法步伐也在加快，如财政监督暂行办法、预算外资金管理办法、行政事业性收费收缴分离暂行规定、预算追

32、加听证办法等等。省财政厅的领导说，“财政管理到哪儿，法律制度就覆盖到哪儿”。这话很平实，但含义很深，内涵丰富。当然，财政工作本身也是受领导和各部门及社会各方关注的。这项工作的依法办事、依法行政、依法理财在推进纲要的实施过程中非常重要。这两年，财政厅在贯彻依法行政决策方面做了大量工作，特别是随着政府职能转变的同时，不断加强执法保障，在推动社会监管、公共服务职能强化方面做了许多工作。现在正在进行的行政许可收费的清理就很重要，而且抓得也很紧。实际是理顺行政机关对微观经济活动的关系，对不该管、管不好的或者应由市场主体自己管的事，坚决不管。 审计部门在政府部门序列中很突出的特点是，它是法定的对行政首长负

33、责的监督机构。审计部门从它开始创立并运行之日起，就客观地要求依法行政。从某种意义上讲，也是我们国家在加强法制监督，推进政府依法行政方面的一个标志。从情况介绍来看，审计厅在依法行政的推进方面有几个显著特点。第一个特点是组织领导有力。组织领导体系完善，成立了贯彻实施纲要的领导小组，而且行政首长是第一责任人。另外，按照纲要和省政府贯彻实施意见要求，制订了实施方案，提出了一些具体要求、任务、措施，非常明确，规范有序。第二就是重视制度建设。制度建设不光是外部建设，内部建设也搞得很好，许多制度建设的思路是经过研究论证整体提出、分步实施的。比如说政务公开制度、审计听证制度、审计督办制度、过错责任追究制度等等

34、，都是很有特色的。作为专门监督机关，在规范他人行为的同时，自己也要受监督、受制约。这些工作都做得很扎实。第三个是抓创学习型机关建设。学习摆到非常突出的位置，不是一般意义的口头上说说，而是为了培养一支高素质的职业化审计队伍。 环保机关实际上是跟我们社会主义民主与法制建设同步发展起来的，其成立、发展、履行职责、监督管理，实际上都与法律有天然的联系，并且随着立法、制度的完善，它的职能、地位、作用明显不断发展和提升。省环保局作为执法主体，执行的有9部法律、47部行政法规、8件地方性法规，还有大量的政府规章、部委规章和规范性文件，这些法律法规、规章、规范性文件构成了环保部门依法履行职责的前提和基础。随着

35、经济的发展、依法行政进程的加快，环保部门依法履行职责重要性和它在经济社会发展中的地位越来越突出，越来越受到社会各方面的广泛关注这种关注不只是领导、其他机关的关注，普通老百姓和新闻媒体也都非常关注，因为它与生产生活关系非常密切。印象比较深刻是，第一，环保部门非常重视立法，而且制度建设的力度很大，主要的方面基本上都覆盖了，从大气到水，从固废到环评，再到一些大的流域。改革开放以来，在国家、省和环保行政主管部门、各方面专家、群众的高度重视和大力支持下，基本上构成了一个完整的环保法律法规体系。第二，非常重视学习培训，特别是重点培训。省环保局要求各级环保机关的领导干部和工作人员要熟练掌握行政法律法规。每年

36、的春训尤其有特色，各地各级都在组织，省局派人下去检查，每年还重点办一到两个局长班，学习专门法和行政基本法。第三，特别注意发挥新闻媒体的作用。采取各种形式，利用新闻媒体舆论宣传环保。形成这样的舆论氛围，为环保执法创造一个良好的环境非常重要。第四，依法行政逐步深入，各项措施狠抓落实。环保局既是重要的行政执法机关，又是重要的行政许可机关。按照省政府的要求，统一建立执法资格认证，持证执法。这一点，国务院的纲要已明确规定要建立行政执法人员资格认证制度。我们省先行了一步，这几年基本上规范有序了，而日也按要求进行了规范性文件前置审查和备案审查。但是环保部门在执法中遇到的问题相对来说还比较突出，不但需要加大执

37、法力度，而且也需要进一步制度创新。 调研中，有的同志谈到现在政府工作的许多难点与焦点问题，认为按纲要的要求，严格依法办事从道理上说是理应如此，但实际操作中却有难处，特别是征地、拆迁等更是如此。应该说，对社会资源的动员能力是政府统筹能力的内容之一。政府领导在进行决策和决策的实施中，会考虑可资动员和使用的各种资源，包括国家资源和社会资源。能够快速动员公民、法人或者其他组织为政府分担一些工作、提供一些支持，往往被看作是政府管理、协调和动员能力的重要表现。但是，如果这种行为离开了法律的要求和约束，虽然可能有助于高效率地完成政府管理工作，但从法律的角度来看却存在问题。它使部门或组织执行行政管理工作的法律

38、性质和后果很不确定，一方面，使它们行使了政府职权，另一方面它们又可以不按照法定的程序进行，不承担行政机关承担的行政法律责任，也不适用行政法上的法律救济办法。这不但会导致政府权力在社会中无限制的使用，窒息社会发展的活力，扩大非法律治理的社会面，而且还可能会导致无偿摊派、随意收费，可能会损害公民、法人的权益以致形成腐败。所以依法行政不仅是个原则，实际上也是行政管理的方法。 有的同志提出，尽管各级政府近年在依法行政上取得了长足的进展，但是由于受政令高于法令的传统行政模式等各种因素的限制，以言代法、以权压法、执法犯法等现象仍较为广泛，视人情、看关系、家长制、一言堂、独断专行等人治作风尚有市场，行政权力

39、闯进法律禁区而滥用的情况远未绝迹。这实际上就是纲要所概括指出的：“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距。”而正是这种差距，直接促使着中央政府出台了纲要。纲要就是要通过政府自律与社会他律的不懈努力，使诸如非法圈地运动、城市暴力拆迁、放任劣质商品害人等伤痛渐成往事，逐步告别按领导意志决策、凭个人好恶办事、官大一级压死人、政令高过法令之类反常现象。 一些地方和部门的同志提出如何按照纲要要求，改进和加强执法评估和考核问题。纲要提出，要建设和完善行政机关工作人员依法行政情况的考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，制定具体

40、的措施和办法，完善考核制度。同时，建立行政机关的定期报告制度。要求地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况。国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况，省政府的实施意见则进一步明确为每年都要进行报告，这是推进依法行政的重要举措。长期以来，不当的政绩观和干部考核方式扭曲了对行政机关及其工作人员的正确评价标准，也加剧了地方和部门保护主义。干部考核机制片面强调“政绩”，以经济指标衡量政绩似乎已经成为惯例。干部的升迁与奖惩实质上与所谓的政绩挂钩，促使一些地方和部门的领导单纯追逐经济利益，甚至以牺牲资源、环境和群众利益为代价

41、寻求跨越式发展，最终造成了畸形的竞争和地方与部门保护，也损害了法制的统一。为此，必须树立正确的政绩观，尤其要强调法治的作用。即衡量公务人员，特别是领导干部的政绩，首先要看其是否能够忠实地执行宪法和法律，严格依法行政。对于那些以违犯法律、破坏法治的方式取得地方经济发展的行为，不仅不能将其视为政绩，反而要追究其执法责任。只有这样，才能倡导良好的社会风尚，树立正确的政绩观。为了避免依法行政走过场，还要强调行政首长在依法行政中的责任，各地方、各部门的行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，应按纲要的规定切实负起责任，加强对推进依法行政的领导。 二、关于相对集中行政处罚权工作 地方政府相对集中行政处罚

42、权，对执法权的改革，强化城市行政管理，这对政府和行政管理相对人都是件大事。有的地方不仅仅是政府，市委也非常重视。从与地方领导交换意见情况看，基本上党委、政府的意见都很一致，都希望这项工作不断得到推进。客观上讲，这种行政执法体制转型的工作非常复杂。但有些地方领导同志对这项改革的复杂性认识不够。开始认为申报了就要批，批了就可以实施了，但是一启动就发现困难诸多，矛盾重重，有的批了以后甚至长期没能实施。因为“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”不是句空话，必须要落到实处。对此，要处理好三个关系：一个是处理好行政管理权和行政处罚权的关系。把一部分行政处罚权从行政管理主管部门剥离出来，给一个新的权力集

43、中的机关来行使，肯定会出现一些矛盾。如果两权分离得不彻底，甚至在更大范围实行“两权集中”，不仅不符合行政处罚法建立相对集中处罚权制度的立法宗旨，而且还可能使“相对集中”异化或畸形。二是相对集中处罚权后，对处罚权集中部门的监督和救济的关系。地方政府想创新行政执法模式，建立行政执法局，必须同时加大对其行使权力的监督。这个制度应该是配套的，同步进行的，尤其是要考虑不能限制行政管理相对人的权利救济途径。三是正确处理相对集中机关的执法人员的素质、入口和原来的行政管理执法人员整合与分流的关系。在“精简、统一、高效”的前提下，应该实现“四个有利于”：即有利于强化城市行政管理的力度，而不是分散本行政区域行政执

44、法力量；有利于解决条块分割的矛盾，而不能为解决条块矛盾而造成新的条块矛盾，甚至重复执法、执法扰民；有利于统一行政处罚的标准和尺度，防止滥用自由裁量权；有利于行政执法队伍的建设和管理，以统一的素质标准和能力水平规范执法人员，树立崭新的行政执法整体形象。 截止目前，我省17个省辖市已有11个市被批准实施相对集中行政处罚权。从已批准的11个市来看，分成两种类型：一种类型是申报前准备工作做得比较扎实，申报以后很快就挂牌，像马鞍山、黄山；另一种情况是申报前有一些问题和矛盾没有完全处理好，批复以后内部矛盾显现，政府协调难度较大，有的长达一年多时间都没有挂牌。所以，作为省政府法制办，我们一方面要积极配合市政

45、府把这项工作做好。再一个就是，今后，所有工作在方案批准以前就要基本上得以解决和落实。一旦批下来，就要尽快挂牌。最近，我们报经省政府下发了关于进一步做好相对集中行政处罚权的意见，其中明确规定，如果以后再批准相对集中行政处罚权方案，半年以内不挂牌的，批准的权限就收回，要重新申报。批复后半年都不能挂牌，说明前期工作没做好。方案虽然是研究了，但还是粗线条的，各个部门职责怎么划分，行使处罚权的和行使决策权的机关怎么配合，执法保障问题如何解决等，都没有明确。因此，就需要收回批复重新审核。 传统行政执法制度存在诸多缺陷，相对集中行政执法权作为一种制度创新，本身也要进一步发展。但是在目前情况下主要工作着力点还

46、是全力推进。过去说“七八个大盖帽管一顶破草帽”，因为执法队伍虽然都是按法定程序成立的，但由于执法机构职能设置不清等原因，可能在执法实际中造成重复执法、交叉执法、多头执法等问题。行政处罚的一个基本原则就是“一事不再罚”。一方面，重复处罚是一种违法行为，另一方面，执法的单一性又增大了执法成本，给违法者提供钻法律和体制空子的机会。为了在现行的体制下走改革的路子，国务院授权各省级人民政府进行相对集中处罚权试点。行政处罚法第16条也授权国务院或省级人民政府可以批准进行这项试点。为什么层级这么高?有的城市管理行政执法局的同志只知晓要行使这项权力，但不知道为什么行使，为什么要国务院授权省政府审批而市政府不能

47、批?这其中最核心的问题在于，在我国，行政机关的职权实行法定主义，所有这些部门，其处罚权都是由法律法规所明确的，不能随意把处罚权自行让渡给别的机构。但通过法定程序，重新调整原来法律、法规的规定，把原来给某些部门的一部分权力集中起来由一个机构行使，使这些法律、法规关于行政处罚权主体资格规定，在那个特定领域不再适用。这就是为什么行政处罚法要规定相对集中处罚权要经国务院或国务院授权省级政府审批的原因。 不过，由于这项工作牵涉部门的直接利益，易引起部门矛盾，实施起来比较复杂。亳州市的方案中“相对集中”的执法机构还是事业单位，现在机构改革也定位了，改为行政机构，使这项工作有了扎实的组织保障。这实际是我们在

48、审查时的重要条件之一。现有7个领域的执法权怎么调整到执法局来?划到这里来的只是执法权，行政决定权是按照原来的执行，这之间又怎么衔接，怎么解决过去分散执法面临的横向关系、纵向效率问题?再者，处罚权相对集中以后，怎么保证这些权利依法行使?如果违法行使怎么办?监督机制和救济机制怎么保障?都要研究。还有，内部的层级管理是什么样的体制?是统合再分，还是双统双分?市、区两级怎么定位?市一级的相对集中处罚权确定以后，怎么向县一级延伸?我省现在已经批了两个县(市)作试点。我想至少有两个前提和若干个条件，一是先由市，再到县，由上向下延伸，目的在于保障当事人的合法权益。比方说，市一级还没有实施相对集中处罚权，县级

49、先行试点，当事人对县(市)执法局的具体行政行为不服，向谁来申请行政复议?只能向本级人民政府，即县(市)政府申请。这等于是限制了当事人的行政复议申请权，而且也不便于指导。二是本级政府的法制机构应该与相对集中处罚权的机构是同级别的，这是便于监督权的行使。权力和责任必须相对等。还有，“相对集中”之后，总的执法人员的人数必须减少，不能简单地理解“相对集中”，是在现有队伍或执法机关的基础上再增加一个部门，这不符合“精简、效能、统一”的原则。最近看到黑龙江省一个材料介绍，哈尔滨市相对集中处罚权前全市各相关执法部门的行政执法人员有3000多人，相对集中处罚权以后，减掉三分之二；牡丹江市相对集中处罚权之后也由

50、600多人减为260人。我省马鞍山市相对集中处罚权之后，执法人员总数也减了三分之一。不精简，就会悖离当初设计这个制度的初衷和目的，增加新的执法交叉与扯皮。 蚌埠市在相对集中行政处罚权方面启动是比较早的，在不断创新执法模式，不断总结经验的基础上，可以继续向深度拓展。在条件成熟的时候，按程序报批，进行扩大7加X的试点。随着这项工作的逐步深入，需要有整个行政管理体制的配套改革，把它与政府职能转变、机构改革、行政审批制度改革、公共服务社会化等结合起来，相互促进，共同发展，实现行政管理方式的优化。在调研中，一些地方就改进和加强相对集中处罚权工作提出许多建设性的意见，值得研究。一是希望能尽快制定行政法规来

51、规范相对集中处罚权工作。现有的依据大多是国务院法制办的文件，原则性标准多，刚性规定少，需要通过行政法规解决权威性效力问题。同时也便于据此设立统一的具体实施标准，整合行政执法机构，提高行政执法效能。二是相对集中处罚权的决策、处罚、审批相分离的原则既要在内容上体现，也要在形式上体现。由于集中的是行政处罚权，所以在管理体制上不应以行政执法局为主体，防止涉及相对集中其他部门的行政处罚权实现分离后，行政执法局职能扩充，避免引起“撞墙式”条件反射般的新矛盾。三是需要进一步加强指导与联系。作为一项重要改革，希望国家和省里应该定期指导、检查、考核，加强协调，规范措施，以利于工作的深入开展。总的感觉是，为了这项

52、改革目标的实现，在积极实践的同时还需要从理论与实践的结合上，进行深层次的探讨、研究，不断发现问题，解决问题，使这项制度创新的积极意义和效果实现最大化。 三、关于行政监督问题 行政监督很重要的是层级监督，特别是充分发挥行政复议作用，尤其重要。近年来，我省在政府内部层级监督方面，应该说还是颇有特色的。这两年，省政府规范性文件备案和前置审查纠错率大致都在60左右，纠错的客体包括市政府令。这种监督的重要性，就在于按照纲要的要求，是坚持法制统一的一个重要手段。法制统一是什么概念呢?传统观念认为，下级服从上级。我觉得实际上还有一个重要方面，即法制统一是国家统一的重要前提。当然，政令畅通也是它的基本内涵之一

53、。 新一届国务院组成以后，在第一次国务院全体会议上，温家宝总理就提出，政府工作的三项基本要求科学民主决策、依法行政、行政监督。行政监督中，温家宝总理突出强调了行政复议。所以加强层级监督很重要的一个方面就是怎样更好发挥行政复议的作用。从调研的情况来看，一些地方在机制转轨，经济快速发展的关键时期，出现了大量的矛盾和问题，信访案件相对比较集中。如何通过法律的渠道，以及传统的政府联系群众的方式，更好地化解矛盾，稳定经济和社会发展，值得研究。最近，一些地方试行了诸如建信访复议大厅、复议信访中心的做法，即把法制办的行政复议机构搬到大厅里，与信访局合署办公，把法定的、通过行政复议方式来解决的社会矛盾和传统的

54、受理群众投诉有机地结合起来，效果不错。老百姓来到大厅投诉、复议，有专人进行咨询，指导其分流：如果是反映干部工作作风等问题，就到信访局去；如果反映的是权属争议、拆迁补偿安置等问题或其他涉法问题，就到法制办的复议处去。信访反映的问题相当比例的都是法律问题。法律问题不通过法律途径解决，而仅靠领导接访的办法可能要改进。最近大家可能也关注到了，现行信访制度也引起了很多专家学者的参与试论，如果一项机制沿袭了多年，有些问题解决不尽如人意，甚至情况越来越复杂，那就要从另一个角度来考虑这个机制本身要不要改进和完善。在纲要贯彻实施的过程中，许多同志提出怎么进一步加强法制建设，推进依法行政，更好地化解社会矛盾，构建

55、和谐社会的问题。本来领导亲自过问并解决一些矛盾和问题是好事，也是关注民生、了解民情的重要方式。但是客观上也有值得深思的问题。有些批示，往往并未产生群众所期望的效应，一些本来应该及时在基层解决的问题，往往要级别较高的批示才能处理，这不仅暴露出批示效应的递减迹象，而且其随机性还容易造成其他问题。我曾在报纸上看到一篇时评文章，叫不信区长信市长，说外省某市设立市区两级公开电话，春节期间市长热线电话每天200多个，区长热线电话最多七八个。本来区政府与市民接触更“亲密”，可市民不给区长却给市长打电话，这反映市民对基层政府职能部门缺乏信心。相当一些基层官员不拿市民的事当事，逼着市民不找区长找市长。结果事可能

56、办成了，但办事的成本却无端增加了。倘若各种批示意见不同或口径不一，批示的执行者往往是无所适从，所批之事就可能悬在半空。扩而广之，若各种矛盾与纠纷都要批示解决，就可能陷入一种难以自拔的怪圈。所以，这些问题确实需要深入研究与反思。 各地的行政复议本身发挥的作用也是不错的。 四、关于法制机构和执法队伍建设问题 在科学决策、民主决策、依法决策方面要更好地发挥法制机构的作用。这不仅仅是指省、市政府法制办的作用，也指各县区和市政府各部门法制机构的作用。各级政府都应该有这样一支队伍，并充分发挥这支队伍的职能作用。法律、法规是一套专门化程度比较高的行为准则。随着社会发展速度的加快，法律、法规的数量不断增加，法律价值标准也在不断更新。不要说不具备法律教育背景的行政首长难以完全