公共管理学原理Word精简版

1、第一章公共管理概述第一节管理的基础知识一、管理的定义二、管理的基本特征三、管理的性质四、管理沟通第二节 公共管理的逻辑起点 公共物品 一、关于公共管理逻辑起点的争议 1、逻辑起点 逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点，它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴，由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。 如何评价学科的逻辑起点？l 要评价就要有评价的标准或条件。l 那么，作为理论分析或学科构建的逻辑起点必须具备如下条件或标准：1、它的实质内容表现为该体系中最抽象、最一般、最简单的思维规定；2、它是自己所处体系中的直接存在物；3、它应该揭示体系一切矛盾萌芽；4、从最一般

2、意义上讲，逻辑起点范畴同整个体系发生着多方面的联系。不仅规定着整体的本质，也规定着起点范畴在该体系中所处的地区委和所起的作用。2、观点分歧 陈庆云认为，社会问题是公共管理的逻辑起点。张庆东认为，公共管理研究的逻辑起点是公共问题。 汪辉勇认为，公共管理的逻辑起点应为公共利益 。王惠岩认为，公共事务是公共管理的起点。本教材持这种观点。 刘熙瑞并未明确提出，但从其著作来看，可判断他认为，公共利益、公共事务看作是公共管理的起点。曾峻认为，公共物品是公共管理的逻辑起点。 二、物品的类型公地的悲剧共有资源的使用与结果l 一个小镇，该镇的人主要以养羊卖羊为生。家家有羊群，羊群在镇周围的草地共有地免费吃草。l

3、 随着人口增加和羊群的增加，土地失去自我保护的能力。最后，土地变得寸草不生。没有了草，也就没有了羊，羊毛业消失了，人们的生活没有了保障，悲剧发生了。什么原因造成了悲剧？l 共有地的特征：没有排他性，有竞争性。如何避免这一悲剧？l 政府控制每家羊的数量；l 拍卖限量的牧羊许可证；l 界定产权：把土地分给各个家庭，土地变为私人物品，每个家庭会把土地圈起来，并避免过度放牧。 三、公共物品1、背景知识l 人们对公共物品的研究源于对公共性问题的讨论。l 最早关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫休谟。休谟注意到，某些对每个人都有益的事情，却难以由个人来完成，而只能通过集体行动来实现。2、公共物品的定义

4、（萨缪尔森）l 与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。 l 因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。3、公共物品为什么不能由私人或市场提供？或者说，假如由私人或市场提供，会出现什么问题？l 搭便车现象；l 缺乏规模效应；l 有效供给不足4、公共物品为什么可作为

5、公共管理的逻辑起点？l 公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即公共性，这是它区别于私人经济组织的关键所在，它以公共权力机关为管理主体，以公共物品和公共事务为管理客体，以全体社会成员为服务对象，以公共利益为根本的出发点和归宿点。 l 公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对的独立存在，而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、政府法制、公共伦理、公共政策、政策实施等等。l 公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉，公共物品的非竞争性与非排他性所导致的私人机制失灵是公共管理发生的根本原因，而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管

6、理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力。 四、相关概念1、 公共问题2、公共事务3、公共服务4、公共利益5、公共事业第三节公共管理的内涵一、公共管理的内涵l 公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。l 中国的公共管理的主体有哪些？ 二、公共管理与工商管理的区别 1、管理的领域不同2、运用的资源不同3、运行机制和运作方式不同4、追求的价值目标不同5、绩效评价标准不同三、公共管理与公共行政的区别 思考：“管理”与“行政” 有何区别？在古汉语中：l “行政”掌握政治权力、推行政务等意思。l “管理”通过组织、

7、指挥、控制等手段将资源协调起来以实现特定目的的活动。在英语中：l 行政：ad+ministrate，基本意思包括侍奉、伺候、服侍，与遵循指令相关，当事人没有多少自主决策的空间。l 管理：management源于拉丁文的manus，意指“用手操作”，后引申为“通过自己的行动控制事务的整个过程，并对此承担责任”。 “管理”比“行政”更具主动性。 1、产生的历史时期不同2、理论基础不同3、政府所起的作用以及实现政策目标的机制不同4、管理方式和手段不同四、公共管理的特征l 1、公共管理主体的多元化l 2、政府政策的公共化取向l 3、公共事务的社会化委托l 4、绩效目标与顾客服务导向五、公共管理社会化1

8、、公共管理社会化的内涵l 所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。2、主要形式（1）民营化（2）放松规制（3）合同承包（4）公私合作（5）公共服务社区化 六、民营化1、什么是民营化？l 民营化，是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。2、民营化的利弊（1）利 降低成本； 提高服务质量； 增加选择机会； 整合民间资源用于国家发展； 示范效果。 （2）弊 公共责任的漠视; 特权与贪污; 公共服务的不公正; 投机取巧; 管理问题3、民营化的类型4、民营化的过程

9、及管理l 树立民营化的坚定的政治决心l 对全过程作出明确的责任分工l 对民营化项目设定清晰的目标l 选择合适的民营化形式l 进行必要的立法改革l 设定良好的民营化程序l 聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值l 解除来自组织内部的阻力l 克服来自公众的障碍l 向公众普及民营化方面的知识第四节公共管理环境一、什么是公共管理环境？l 即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和。二、公共管理环境的特征1、广泛性2、复杂性3、差异性三、公共管理环境的主要内容1、生态环境2、文化环境3、政治环境4、经济环境 第二章公共管理学的发展一、公共性与工艺性：公共管理的双重价值1、公共性v 公共性是公共

10、管理和公共组织的公共属性的简称，是它们区别于企业管理和私人组织的所有特性的集中概括。换言之，公共性是公共部门管理活动的最高价值，具有哲学和伦理学的意蕴，其他如法治、透明、民主、正义、责任等都是它的具体体现。2、工艺性v 工艺性指的是公共管理所具有的科学性、规律性、技术性、艺术性等属性。工艺性要求体现在：v 公共管理有章可循；v 公共管理要求真务实；v 公共管理具有美学价值；v 公共管理要积极学习借鉴企业管理方法。3、公共性与工艺性结合的不同形态 三、PA 1、主要观点：v 政治与行政分离，决策与执行分离。v 对一般管理原则的探求。（POSDCORB)v 评价行政管理人员行为和衡量公共机构效果的

11、最高标准是效率。 “人们对一位政府官员有无信心，唯一的正确的标准，是看他的效率。”（威尔逊）v 逻辑实证主义取向，坚持事实与价值分离。v 官僚制是效率最高的组织形式，是组织机构的“理想类型”。v 行政集权化体制。v 职位与人员分离。(功绩制）v 哲学基础。（信奉个人主义、实利主义和平等、喜爱和谐、相信都市生活的优越性、把科学技术当作进步的主要工具）2、三个争议v 政治行政二分法（politics-administration dichotomy） （古德诺、威尔逊）v 效率至上价值取向（行政的最高价值是效率，为什么呢？）v 官僚制组织结构（1）政治行政二分法 v 反映了当时政府作用范围扩大形成

12、的压力与政府部门管理水平落后之间的冲突。v 其次，反映出政党“分肥制”对政府人事和日常管理的严重干扰。v 最后，早期公共行政学者要求普通公务员中立，但从未放弃过对政治监督和行政制约的要求。 （2）效率至上v 第一，现实需要（所迫）。v 第二，技术主义氛围。v 第三，效率促进民主。 （3）官僚制（一）主要特征v 合理的分工。v 层级节制的权力体系。v 依照规程办事的运作机制。v 形成正规的决策文书。v 组织管理的非人格化。v 适应工作需要的专业培训机构。v 合理合法的人事行政制度。（二）如何评价官僚制？v 官僚的作用一时无法被替代。v 官僚制之弊并不掩盖其精神实质。v 官僚制之弊是获取其收益必须

13、支付的成本。v 处在不同发展阶段上的国家需对官僚制采取不同的态度。v 思考：中国如何对待官僚制？ 四、NPA：张扬行政的公共性 v 代表人物：罗伯特达尔；德怀特沃尔多v 背景：“多事之秋”的20世纪60年代v 沃尔多第一个对公共行政学的前缀词“公共”的含义给予了关注并提出了公共行政与一般管理的区别。 v “明诺布鲁克视野”。v 新公共行政学“新”在何处？（公共）1、新公共行政学的主要观点：v 鼓吹社会公平与正义。v 强调公私部门的差异。v 主张政治行政联动。v 探索官僚制的替代形式。v 推进入世的学术研究。v 整合事实与价值。v 总体特征：v 第二代行为主义者与其先驱者相比，不太偏重于一般的，

14、而较偏重于公共的；不太偏重于描述的，而较偏重于顾客影响定向的；不太偏重于中立的，而较偏重于规范的。弗雷德里克森2、影响v “黑堡宣言”v 新公共服务理论v 新公共管理。（变革、回应性、分权、服务契约等方面） 五、NPM：管理主义的复兴1、理论渊源v 新公共管理学的理论源头有两个：公共行政中的管理主义传统；20世纪70年代后嫁接进来的经济学传统（公共选择理论）。2、新公共管理学是公共行政学的继承和发展。v 继承：具有一脉相承性，在追求效率、淡化公私部门差异、积极借鉴企业管理方法、超意识形态等方面的取向是一致的。v 发展：发展体现了二者的不同：反官僚制；怀疑官僚道德和管理能力。（公共选择学派和新公

15、共行政学派）3、新公共管理学的内容（一）从内部管理来看，有三点：v 主张采用私人部门的精神和方法改造公共部门。v 轻过程重结果，提出结果导向、顾客导向口号，加强绩效管理和绩效评估。v 突破等级森严僵化的官僚制，削减政府机构和人员，建设弹性化、参与式、分权型组织。（二）从外部管理来看，也有三点：v 扩大私人部门和社会组织自主管理的空间。v 公共服务的决策和执行分离。v 建立公共和私人部门伙伴关系，全面发挥政府、市场、社会三方力量的作用，形成共同治理的格局。 4、对新公共管理的批评v 对管理主义的质疑。v 对市场原教旨主义的质疑。v 对理论基础的质疑。v 对新公共管理连贯性的质疑。v 对新公共管理

16、的实际效果的质疑。v 对新公共管理理论国际适用性的质疑。v 对新公共管理“范式”的质疑。v 对公共性价值的忽视。 六、NPSv 代表人：珍妮特V.丹哈特和罗伯特B.丹哈特1、主要观点:v 服务于公民，而不是服务于顾客；v 追求公共利益；v 重视公民权胜过重视企业家精神；v 思考要具有战略性，行动要具有民主性；v 承认责任并不简单；v 服务，而不是掌舵v 重视人，而不只是重视生产率2、新公共服务理论与新公共行政学v 在政治与行政关系、公共管理者角色定位、公民权、民主、公共利益、公共责任等方面是一致的或相似的。丹哈特夫妇也承认新公共行政学是他们的思想来源。 第三章公共管理职能v 一、公共资源使用权

17、的边界必须清晰；v 二、使用权的规则符合当地的情形；v 三、集体参与、集体决策；v 四、监督的规则明确；v 五、分级制裁原则；v 六、冲突解决机制；v 七、组织的自主权得到政府的认可甚至法律的保障；v 八、分层治理的制度化。一、公共管理职能的含义 1、政府职能 v 政府的功能：是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。（权利，虚）v 政府的职责：是指政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。 （义务，实）现代政府的职责的主要特征(时代性)v 政府职责的主观色彩比较强。v 中西之间差异明显。v 转变政府职能的重点是调整政府职责。v

18、政府职责是一个由许许多多具体工作所构成的政务管理体系。2、含义v 公共管理职能是指以政府为核心的各类公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。 3、政府职能与公共管理职能有何区别？二、公共管理的职能体系1、程序系统职能v 决策、计划、组织、协调、控制。2、任务系统职能v 经济职能、政治职能、社会职能 三、公共管理职能的特征v 1、公共性v 2、动态性v 3、交叉性v 4、服务性第二节公共管理职能的历史演变一、自然经济条件下的公共管理职能二、现代社会西方资本主义国家公共管理职能的演进1、自由放任主义v （斯密，国富论，守夜人式的政府，看不见的手

19、）2、国家干预主义v 3、新自由主义v 在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。v 新公共管理运动在各国展开。v 纵观西方国家公共管理职能的变迁，能给与我们什么样的启示？v 不管是市场还是政府，在发挥效用的同时，都有着自身基因所决定的缺陷，市场失灵和非市场失灵都可能发生。因此，社会的基本经济选择是复杂和多方面的。它既不是完全市场和不完全政府之间的选择，也不是不完全市场和完全政府之间的选择；相反，它是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合，也是两者之间的一种选择。第三节中国公共管理的基本职能 一、经济调节1、基本内容v 维持经济总量平衡v 调整经济结

20、构v 公平收入分配（基尼系数）2、几个基本问题v 主体中央政府v 目标以人为本，科学发展、可持续发展v 手段经济、法律、行政手段v 对象企业 3、如何完善宏观调控？正确确定调控目标把握好调控的重点和力度各项政策积极稳健，相互协调v 实行相机抉择的宏观经济政策，即政府在市场经济的周期性波动中持“逆现实经济风向而动”的立场。其主要包括财政政策和货币政策。 v 经济和法律手段为主，慎用行政手段 二、市场规制1、规制概述规制的内容v 传统自然垄断领域；v 不正当竞争行为；v 信息不对称；v 消费者权益保护；v 卫生与生命安全；等 规制的方式v 准入规制。（国家垄断、许可、审批、营业执照、标准设立）v

21、价格规制。（主要针对自然垄断领域，法定价格、地方政府定价、行业指导价、核准等）相关法律2、放松规制v 放松规制的内容是在市场机制发挥作用的产业，完全或部分取消对产业的进入、价格、投资、服务等方面的各项经济行规制条款，促进新企业和原有企业以及原有企业之间的竞争，通过竞争促进企业内部改革和技术创新，促进企业提供更多、更好的产品和服务，不断降低收费水平，从而最大幅度的增进社会福利。3、规制的改革界定规制范围规范法律基础加强规制执行力度规范规制机构的行为三、社会管理1、什么是社会管理？v 所谓社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社

22、会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。2、当面社会管理面临的突出问题社会治安问题劳动就业问题公共安全问题社会公平问题 公平分配是社会生活永恒的道德难题。绝对的公平不过是一种理念，不可能成为现实生活中的事实，因而公平分配只能是一种制度选择。当前中国社会的公平分配不应是简单地缩小差距，而应该是通过合理的制度安排，使每一个社会成员在社会分配的过程中都受到公平的对待，获得其应得份额，从而实现社会生活成本的合理负担。弱势群体问题人口和环境问题v 老龄社会（老有所养）v 人口政策

23、何去何从?v 如何处理垃圾?v 水资源的危机3、强化社会管理职能的对策v 更新社会管理观念，树立科学发展观v 整合社会管理主体，推动“多中心主体”社会治理v 强化关键的管理职能，落实政府的社会目标v 改进社会管理方式，丰富政府治理工具v 调整组织结构，再造管理流程v 完善社会运行机制，创新社会管理体制四、公共服务1、公共服务的分类2、如何高效高质地提供公共服务？其一，引入竞争机制v 破除垄断v 放松规制以推动竞争v 公共部门与民营部门的合作与竞争v 公共组织间的竞争v 形成市场检验制度其二，服务承诺制度v （1）服务内容和工作目标承诺。v （2）服务标准承诺。v （3）服务程序和时限承诺。v

24、（4）违诺责任。v （5）建立和完善承诺机制。 3、基本公共服务均等化（一）基本公共服务v 所谓基本公共服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。（二）基本公共服务均等化v 基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保普遍平等的享受。（三）实现基本公共服务均等化的对策v （1）划分各级政府职责，完善中央地方公共服务分工体制。v （2）完善公共财政体制，加大转移支付力度v （3）建立惠及全

25、民的基本公共服务体系第四章公共管理伦理与责任 第一节公共管理中的责任一、责任的内涵(128)1、费斯勒，凯特v 行政责任具有两个方面，其一是负责；其二是道德的行为。2、斯塔林v 行政责任的内涵包括6个方面，即回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁。v 3、库珀v 如果人们能够目光清晰、思维理性、行为公正而仁慈，他们所选择的就是公共利益。沃尔特利普曼二、性质v 1、法律制度性v 2、道德约束性三、公共管理责任的意义v 1、约束行政权能扩张的需要v 2、应对公共管理主体扩展的需要v 3、实现公共管理科学化的需要v 4、发展民主政治的需要 第二节责任控制机制一、公共管理的责任机制v 指为了保

26、障公共责任的实现而建立的法律制度安排和途径。v 激励和约束。v 约束：自律与他律;v 德治与法治;（国家治理方式）v X理论与Y理论。（组织管理）v X理论：运用严格的规章制度和等级结构等“刚性”手段来约束下级和一般工作人员的行为。v Y理论：认为员工不仅会接受责任，而且会主动承担责任，具有自我控制和自我管理的能力，因此，管理者应该更多地采用激励、民主参与等“柔性”管理方式来调动员工的工作热情和主动性。二、行政控制机制1、行政组织自身的控制机制思考：官僚制的哪些特点体现了其为一种控制机制？2、行政监督思考:我国行政监督的种类。3、行政监察 v 在行政机关内部设立专门的监察机关，监督行政机关以及

27、公务员的行政行为。v 代表性的行政监察制度有：美国监察长制度，政府道德署；英国的行政监察专员制度；新加坡的反贪污调查局；香港廉政公署。v 廉政公署现雇有职员约一千二百多人，差不多全部以合约形式受聘，其中逾半数职员已在廉政公署服务超过十年。 v 执法守则：不偏不倚、依法办事、锲而不舍。v 口号：贪一块钱也不行；零度容忍。 4、审计三、立法控制机制1、议会对行政的控制权v 质询权。v 调查权。v 弹劾权。v 不信任表决权。2、人大对政府的监督v 听取和审议政府工作报告v 审查和批准国民经济计划和财政预算、决算v 审查政府的法规、决定和命令v 质询和询问v 视察和检查v 建议、批评和意见v 受理申诉

28、和检举v 罢黜职务四、司法控制机制v 1、政府的诉讼责任 v 2、政府的侵权赔偿责任五、公民参与维护责任的机制v 1、公开听证v 2、民意调查v 3、咨询委员会v 4、利益群体第三节公共管理职业伦理一、公共管理职业伦理v 1、重要性v 2、公共管理职业伦理v 含义：指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域中不可取消的标准和人格态度。二、公共管理职业伦理的内容v 1、提供公共福利v 2、忠实地执行法律v 3、承担公共责任v 4、为社会树立典范v 5、追求专业的卓越v 6、促进民主三、公共管理职业伦理的实现v 1、政治承诺v 2、立法框架v 3、负责任的机制v 4、行为准则v 5、职业

29、的社会化（教育、培训、表率）v 6、公共服务的条件v 7、建立协调伦理活动的组织v 8、公共参与与监督v 四、问责制第五章公共组织一、公共组织的定义v 公共组织是指在一个国家的特定社会地域中，运用法定的或授予的公共权力管理社会公共事务，以维护和实现社会公共利益为目的，实现社会成员整体利益最大化为宗旨的组织。二、公共组织的构成v 一般而言，公共组织由政府组织和非政府组织构成。v 中国公共组织的构成：政府、非政府组织（村委会、居委会、社会团体、民办非企业单位、基金会）、事业单位。 三、非政府组织的内涵1、相关的概念v 与非政府组织相关的概念有哪些?v 第三部门、独立部门、志愿者组织、非政府组织、慈

30、善组织、免税组织、社会经济、公民或市民社会。 v “独立部门”强调这些组织相对于政府和企业的独立性；v “非营利组织”强调它们存在的目的不是为了追求利润；v “慈善组织”强调这些组织的经费来源于私人慈善性捐款；v “志愿者组织”是英国的用法，强调这些组织的运作和管理在很大程度上靠志愿者在时间、精力、金钱上的无偿投入，即“义工”的概念；v “免税组织”强调国家税法给予这些组织的非营利性收入免税待遇；v “非政府组织”多用于第三世界国家，强调这些组织不是官办的，其外延较小；v “社会经济”在法国等欧洲大陆国家使用较多，包括互助保险公司、储蓄银行、合作社、农产品销售组织等企业类组织，外延较大；v “

31、公民或市民社会”更多出现在政治思想文献中，被定义为“国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”。2、定义v 非政府组织是指不行使国家权力，不以营利为目的，从事社会公共服务活动的公共组织。四、非政府组织的特征v 1、非政府性v 2、非营利性v 3、独立性v 4、志愿公益性v 5、非政党性v 6、非宗教性v 问：你了解哪些非政府组织？五、非政府组织产生的背景v 1、体现出结社自由和言论自由等政治价值。v 2、能够克服市场失灵和政府失灵，使人类走出政府/市场两极选择模式。v 3

32、、可以满足公众需求的多样性。（“拾遗补缺”）v 4、揭示出人性的多样性。（经济人和社会人）六、中国的非政府组织1、成立制度（1）“找婆婆”（2）找不到婆婆怎么办？两种选择。v 一是不登记。地下状态生存。v 二是去工商部门登记。公司化生存。2、发展现状（1）资金不足（2）法制不健全 （3）人员不足（4）与政府的关系 （5）内部管理粗放、不透明（6）公众的认同度不高 （7）影响力有限 （公信力）3、中国是否迈进了公民社会？ v 北大、社科院：进入说v 清华：距离说七、三重失灵v 思考：哪种理论是对市场失灵、政府失灵、志愿失灵的回应？1、志愿失灵 公益不足:指非政府与非营利部门，其资源（含人力与财源

33、）常常是不稳定的，致影响其所提供的服务； 公益的特殊性:指的是非政府与非营利组织可能发展成为极端、排他性的、只为了特殊群体服务的组织，例如极端主张参加会员的资格，即是限制其它人的加入； 公益的父权性，指非政府与非营利组织可能为少数人所控制，变成私相授受、图利私人（尤其是机构的负责人）的工具； 公益的业余性，此情形系从事各种公益活动者，或是志愿服务人员，虽然充满热诚，但也有可能欠缺专业能力2、政府失败/政府失灵（1）概念v 关于研究现状：v 两个学派，即公共选择学派和政策分析学派；v 代表人物及著作。布坎南，公共选择理论；查尔斯沃尔夫，市场或政府：权衡两种不完善的选择；戴维韦默、艾登维宁，政策分

34、析。v 所谓政府失败，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。（2）表现、类型与成因公共政策失效v 原因：社会实际并不存在作为公共政策追求目标的所谓公共利益；v 即使现实中存在着大家利益比较一致的情况，但现有的各种公共决策体制及方式、投票规则引起各自的缺陷也难以达到最优化的理想的政策；（如现有的表决方式不完美，如一致通过、多数原则）v 信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约；v 政策执行上的障碍。公共物品供给的低效率原因主要有：v 公共物品的估价或评价上的困难；v 政府垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制；v 政府机构

35、及官员缺乏追求利润的动机；v 监督机制的缺陷。内部性与政府扩张v 什么是内部性呢？内部性是指指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。常表现为政府预算的增长、机构规模的增长、人员膨胀等v 寻租及腐败3、市场失灵v 公共物品供给不足；v 外部性；v 垄断；v 收入和财富分配的不公平；市场波动与经济的不稳定性不完全信息造成的逆向选择和道德风险。第六章公共管理者一、公共管理者的角色1、“黑堡宣言”中的规定v 什么是“黑堡宣言”v 1983年，由美国弗吉尼亚理工学院暨州立大学公共行政与政策中心的五位学者以脑力激荡方式所共同完成，于1983年春首次公开发表，全名为公共行政与治理过程：转变美国的政治对

36、话，简称黑堡宣言。v 执行与捍卫宪法的角色v 人民受托者的角色v 贤明少数的角色v 平衡轮的角色v 分析者和教育者的角色2、新时期公共管理者的角色定位v 组织者v 行宪者v 服务者v 责任者v 协调者二、有效的公共管理者v 有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。v 有效的公共管理者必须是令人不讨厌的。v 有效的公共管理者必须追求美好的意志和周全的政治感觉。v 有效的公共管理者必须具有耐心。v 有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。v 有效的公共管理者必须以民众为导向。v 有效的公共管理者必须善于分析和思考。三、公共管理者的基本素质v 1、思想素质及道德情操v 2、政治素质v 3、知识

37、素质v 4、能力素质 分析、判断能力；决策能力； 组织、协调能力；应变能力； 语言表达能力第七章公共决策一、公共决策的含义1、行政决策/公共政策/公共决策 公共决策：公共组织为了解决社会公共问题、促进公共利益而拟定和选择方案、做出决定的过程或行为。2、特征v （1）决策主体的法定性。v （2）决策对象的广泛性。v （3）决策目的的公益性。v （4）决策程序的法定性。v （5）决策形式的规范性。二、公共决策的功能v 1、导向功能v 2、调控功能v 3、分配功能v 4、象征性功能三、公共决策的类型v 1、战略决策/战术决策v 2、确定型决策/风险型决策/不确定型决策v 3、经验决策/科学决策v 4

38、、集体决策/个体决策v 5、理性决策/非理性决策v 6、高层决策/中层决策/基层决策v 7、原有决策/追踪决策（231页）四、公共决策的过程（227页）1、确定公共决策问题2、确立公共决策目标（明确、协调）3、决策备选方案的拟订 决策方案可从以下6方面寻求支撑：指导思想；宪法法律；上位要求；理论依据；别处做法；历史经验。4、决策备选方案的筛选v 标准：技术、经济、政治、行政可行性。5、决策方案的修正完善五、公共决策体制1、构成v 决策权力+决策程序+决策规则和方式2、类型v 集权制和分权制v 个人决策模式和集体决策模式3、决策方式（238页）v （1）全体一致规则v （2）过半数规则六、公共政

39、策的科学化与民主化1、什么是民主化？科学化？ v 公共管理的公共性和工艺性v 民主化：内容民主和程序民主。v 科学化：决策目标符合客观实际、选定方案切实可行、决策事实能够产生预期效果。v 新版国务院工作规则。国务院工作规则第八章公共管理执行 第一节公共管理执行概述一、公共管理执行的含义（P251）v 在公共管理活动中，公共管理组织利用人、财、物等资源，通过计划、组织、协调、调适、控制等手段和方式，将公共政策进行贯彻落实的动态过程。v 三大要素：执行主体/执行客体/执行方式二、公共管理执行的原则（P253）v 1、依法执行v 2、忠于政策v 3、灵活动态v 4、效益v 5、连贯持续v 6、民主监

40、督v 7、强制三、公共管理执行的特点（P255）v 1、目的性v 2、务实性v 3、规则性v 4、综合性四、公共管理执行的模式(258页)v 1、自上而下的政策执行模式v 2、自下而上的政策执行模式v 3、相互调适的政策执行模式五、公共管理执行的关键步骤和环节1、准备阶段v （1）制定执行计划v （2）思想动员v （3）落实责任v （4）创造执行必需的条件v 了解“试点”2、推进阶段v （1）指挥v （2）授权v （3）沟通3、总结阶段六、影响公共管理有效执行的因素1、政策本身的合法性v 合法性包括两个方面：政策内容的合法性；政策制定程序上的合法性。2、政策问题界定的准确性v 关键：准确界定政

41、策问题的性质。可从以下3方面来考虑如何界定：v 受影响群体行为的分殊性；v 受影响群体的数目多寡；v 受影响群体行为需要调适的程度。3、政策执行体制的科学性（1）组织机构v 标准作业程序；执行权责分散化。（如食品监管）（2）公共政策制定与执行同体（3）监控体制v 关键是如何“监控”？4、政策执行主体（逐利性、能力与素质）5、政策执行资源的保障性人员+信息6、政策执行的沟通机制v 政策传达必须清晰；v 政策宣传必须到位；v 政策监督必须切实。v 8、政策目标群体的顺服程度v 9、社会、经济与政治环境第二节绩效评估 一、绩效评估的总体趋势1、重视绩效评估是公共部门变革的重要内容 从政府的角度看，为

42、何开展绩效评估？意义v 奥斯本的概括：测量能推动工作；若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败；看不到成功，就不能从中学习；看不到失败，就不能纠正失败；展示成果，才能赢得民众。2、公共部门绩效评估的内容从效率评估发展到综合绩效评估。v 3、公共部门绩效评估方式从自评走向自评他评相结合。二、评估指标设计1、指标设计的原则国外通常采用的是SMART原则。v S-specific,具体，指标应该明确、切中目标。v M-measurable，可衡量，要求绩效指标可以评价，能够形成数量或行为强度指标。v A-achievable，能够实现，即指

43、标不能过高或过低或者不切实际。v R-realistic，现实的，指标来自实际生活。v T-time bound，要求指标具有时间上的限制。2、指标设计的步骤（1）概念界定。v 概念界定就是给出确切、具体的定义。保证使用的概念描述、指称的是有经验依据和可以观察到的对象，避免在概念理解上产生歧义。v 概念界定的途径有三：借助直接的经验观察来定义概念；采用操作性定义；通过把概念纳入到理论系统中使之获得系统含义，并与其他经验概念建立逻辑上的勾连，从而获得经验意义。（2）概念操作化v 通俗地说，操作化就是将思辨色彩很浓的理论概念翻译成经验世界中那些人人可见的具体事实。v 概念的操作化一般有两步：v 第

44、一步是提炼概念的维度。v 第二步是建立评估或测量指标。（二级指标、三级指标等）v 指标是某一特定方面功效的、规范化的、量化的显示。 v 如：评估某地依法行政的质量v 依法行政：依法行政是指行政权力主体必须依据宪法和法律、法规取得行使权力的资格，并对权力行为担负法律责任，同时也要接受社会各方面的监督。凡是未遵循法定权限、规则和程序要求的，均构成对依法行政原则的违反，必须受到法律的惩戒和制裁。v 行政主体的合法性；行政行为的合法性；行政监督的有效性。（3）软指标v 三种方法可以帮助处理软指标。v 例子：某交通管理部门开展了一次交通安全宣传周活动。怎么评价它的效果呢？v 第一，通过替代性指标来衡量。

45、（安全带、宣传内容等）v 第二，通过中介性指标来衡量。（事故发生率）v 第三，通过收集群众、服务对象等主观感受方面的数据即满意度来衡量。（4）设计权重系数。三、当前我国政府的主要绩效评估活动1、个体绩效评估（1）普通公务员v 考核内容：德、能、勤、绩、廉。v 分平时考核和定期考核两种。v 考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。v 考核的结果是调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。v 德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。 v 能，是指履行职责的业务素质和能力。 v 勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。 v 绩，是指完成工作的数

46、量、质量、效率和所产生的效益。 v 廉，是指廉洁自律等方面的表现。 （2）领导干部2、组织绩效评估（1）部门绩效评估v 主要针对相对独立的政府机构，是近年来各地加强政府自身建设的途径之一。具体形式有：目标责任制考核；人民满意机关评选；绩效评估管理系统研发。（2）政府绩效评估中国政府绩效评估报告v 山东青岛的整体推进型绩效考评模式v 江苏邳州的战略导向型绩效评估模式v 贵州省直机关的目标责任制型政府绩效评估模式v 江苏南通的三位一体绩效考评模式v 上海杨浦的问计于民型政府绩效评估模式v 河南洛阳的干部世绩型绩效评估模式3、行为绩效评估（1）政策评估（2）项目评估v 项目评估就是运用社会研究程序，

47、系统地调查社会干预项目的绩效。其内容包括项目需求评估、项目理论评估、项目过程评估、项目影响评估、项目效率评估。（3）预算评估v 主要是预算的民主性和公共性。四、绩效评估中的问题与对策1、问题v （1）评估对象难以量化v （2）评估目标难以精确v （3）评估标准难以确定v （4）评估信息难以完备v （5）评估主体难以全面2、对策v （1）转变观念，建立民本主义的绩效观念。v （2）争取高层的支持和承诺，确保评估的合法有效。v （3）加强绩效评估立法工作，促使绩效评估的制度化、法制化。v （4）建立多重绩效评估体制，制订灵活多样的绩效目标和绩效规划，确保绩效评估的准确性。v （5）采用先进评估技术

48、，培养评估人才，确保评估的科学化。第九章公共危机管理第一节危机管理概述一、危机与危机管理 1、危机的含义（P316） 2、危机事件的分类（P316） 3、危机管理的含义（P317）二、危机管理的原则（P317-318） 1、以我为主提供情况（权威） 2、提供全部情况（全面） 3、尽快提供情况（快速）三、危机管理的阶段和模式（P319-320）1、阶段 危机前管理；危机过程中管理；危机后管理。2、模式PPRR危机管理模式 预防Prevention 准备Preparation 反应Response 恢复Recovery第二节公共危机分析一、公共危机的诱因 人口；气候；恐怖主义；贫穷；科技；金融投机

49、；人与自然不和谐；社会压力与冲突；发展不均衡等。二、公共危机的含义与特征1、含义 指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全并引发社会混乱和公众恐慌，需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。2、特征 高频发性； 较强的扩散性； 影响力大。三、公共危机的分类与分级 1、分类 综合分类：从危机事件涉及的领域及其应对能力综合分类： 国家总体应急预案中的主要分类； 外交危机、军事危机、政治危机等等。 原因分类：从危机事件产生的基本原因分类 自然危机：由于自然因素产生的 人为危机：由于人为因素产生的 结构分类：从危机事件中的利益结构分类： 结构良好：危机事件

50、中的主体各方基本利益一致； 结构不良：危机事件中的主体各方基本利益冲突。2、分级 国际经验 将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。 美国、日本、俄罗斯都有各自的分类标准。 分级标准 事件的危害程度； 政府的控制能力。 第三节公共危机管理过程一、突发事件前管理1、危机预警 （1）动态预测。 （2）树立危机意识。5月12日为防灾减灾日。2、制定危机管理预案 （1）建立危机管理组织体系 （2）开展多种形式的模拟演习3、识别危机 预防危机建立社会学习机制 从危机事件中学习 社会模拟演习识别危机危机事件的识别与定性 按照正常管理程序，分配资源，实施管理 预警机制

51、危机的定性二、突发事件过程中管理 1、人员调度管理 2、危机决策管理 3、新闻媒体管理三、突发事件后管理 1、危机后的恢复重建(宗教) 2、建立独立调查制度和问责制 3、危机后的学习和组织变革第四节公共危机管理机制一、预警机制1、主要是建立危机信息与预警系统。 作用：信息收集、整理与储存；信息传播与沟通；预先警告。2、应急预案。 中国古代故事：“曲突徙薪无恩泽，焦头烂额为上客” 二、应急决策机制三、资源配置保障机制 资金支持； 物质支持； 人力资源保障。四、信息发布机制 1、引导舆论，获得支持。 2、建立公共危机的沟通机制和新闻发言人制度。 3、信息发布要及时、准确、适度。公共危机管理中的媒体

52、应对法则第一时间原则公开透明原则第三方原则坦诚原则三T原则 英国危机公关专家里杰斯特提出危机处理必须遵循的三T原则： 以我为主提供情况（Tell you own tale） 提供全部情况（Tell it all） 尽快提供情况（Tell it fast） 主动、充分、迅速地沟通！口径一致原则留有余地原则五、社会参与机制 1、社区自治组织 2、非政府组织 3、营利组织 4、公民六、善后管理与评估机制 善后管理的主要内容有哪些? 公共危机评估机制危机管理与现代公共治理结构改革 客观现实危机常发，不可回避 危机管理积极应对，建立体系 长治久安公共治理，执政能力 思考题: 危机管理的原则。 危机管理模式。 公共危机的分类。 危机管理的过程。 危机管理机制。第十章公共管理的变革与创新一、政府再造1、概念o 政府再造是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织的效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力机构以及组织文化等来完成这种转型过程。2、5C战略 （1）核心战略(Core Strategy)：明确组织目标o 政府