食品安全,路在何方？

1、食品安全食品安全 路在何方？路在何方？朱柏铭朱柏铭 浙江大学公共经济与财政研究所所长、浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授。经济学院财政学系主任、教授。 全国高校财政学教学研究会理事、浙江全国高校财政学教学研究会理事、浙江省高校经济学类教学指导委员会副主任委员、省高校经济学类教学指导委员会副主任委员、浙江省财政学会常务理事。浙江省财政学会常务理事。 国家级国家级“十一五十一五”规划教材编著人，省规划教材编著人，省级精品课程负责人。级精品课程负责人。 教育部教育部“宝钢优秀教师奖宝钢优秀教师奖”获得者。获得者。 全国全国MPAMPA优秀教学奖获得者。优秀教学奖获得者。 浙

2、江大学首届教学名师奖获得者。浙江大学首届教学名师奖获得者。现象现象半年内披露的食品安全事件半年内披露的食品安全事件已超过已超过500500件件 2011 2011年上半年，曝光的问题食品数量年上半年，曝光的问题食品数量就成井喷式增长。就成井喷式增长。 据复旦大学研究生吴恒的调查，上半据复旦大学研究生吴恒的调查，上半年新闻披露的食品安全事件已超过年新闻披露的食品安全事件已超过500500件。件。 3 3月月1515日，央视披露了河南济源双汇公日，央视披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。司使用瘦肉精猪肉的事实。 4 4月月1111日，央视曝光上海多家超市销售日，央视曝光上海多家超市销售染色

3、馒头，加了防腐剂。染色馒头，加了防腐剂。 4 4月月1515日，合肥市工商部门发现日，合肥市工商部门发现“牛肉牛肉膏膏”，可以将猪肉加工成口感以假乱真的，可以将猪肉加工成口感以假乱真的“牛肉牛肉”； 同日，宜昌市现场查获同日，宜昌市现场查获“毒生姜毒生姜”近近10001000公斤；公斤； 同日，北京批发市场惊现染色黑芝麻。同日，北京批发市场惊现染色黑芝麻。 4 4月月1818日，沈阳市公安局皇姑分局端掉日，沈阳市公安局皇姑分局端掉6 6个黄豆芽黑加工点，查获掺入非食品添加个黄豆芽黑加工点，查获掺入非食品添加剂生产的豆芽剂生产的豆芽2525吨。吨。 4 4月月2121日，中山市质检局在港口镇当场

4、日，中山市质检局在港口镇当场查获约查获约1 1万斤假粉条成品。万斤假粉条成品。 4 4月月2727日，广州市曝光某作坊在死猪中日，广州市曝光某作坊在死猪中拌入剧毒农药腌制腊肉，并公开销卖的事拌入剧毒农药腌制腊肉，并公开销卖的事件。件。 5 5月月1313日，丹阳市延陵镇某村民种植的日，丹阳市延陵镇某村民种植的4040多亩西瓜还没有成熟就炸裂开来，此后多亩西瓜还没有成熟就炸裂开来，此后西瓜膨大剂事件展开。西瓜膨大剂事件展开。 6 6月，周至县种植的猕猴桃被曝靠膨大月，周至县种植的猕猴桃被曝靠膨大剂增产。剂增产。 食品安全事件如系列剧一般，每集剧食品安全事件如系列剧一般，每集剧情各异，但均是以问题

5、食品为主题。情各异，但均是以问题食品为主题。疑问疑问食品问题的根源是食品问题的根源是企业诚信的缺失吗？企业诚信的缺失吗？ 王龙兴王龙兴（上海市食品药品监督管理局（上海市食品药品监督管理局党委书记）：党委书记）： 食品问题的核心是企业诚信的缺失。食品问题的核心是企业诚信的缺失。 产品质量不是靠监管出来的，也不是产品质量不是靠监管出来的，也不是靠抽检出来的，一个合格的产品是设计和靠抽检出来的，一个合格的产品是设计和生产出来的。生产出来的。 因此，企业应该是质量的第一责任人。因此，企业应该是质量的第一责任人。 路甬祥路甬祥（全国人大常委会副委员长）（全国人大常委会副委员长）： 目前，一些食品生产加工

6、企业和从业目前，一些食品生产加工企业和从业人员唯利是图，置法律、道德和民众的生人员唯利是图，置法律、道德和民众的生命健康于不顾，肆无忌惮地生产加工有毒命健康于不顾，肆无忌惮地生产加工有毒有害食品，而且手段不断翻新。有害食品，而且手段不断翻新。 更多的一些食品生产经营企业缺乏社更多的一些食品生产经营企业缺乏社会责任感，规章制度流于形式，卫生环境会责任感，规章制度流于形式，卫生环境十分恶劣，食品质量不能保障。十分恶劣，食品质量不能保障。 温家宝温家宝（国务院总理）（国务院总理）： 近年来相继发生近年来相继发生“毒奶粉毒奶粉”、“瘦肉瘦肉精精”、“地沟油地沟油”、“染色馒头染色馒头”等事件，等事件，

7、这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。地步。 【朱思考】【朱思考】 （1 1）工厂）工厂企业。企业有战略、有品企业。企业有战略、有品牌、有文化，而工厂往往没有。牌、有文化，而工厂往往没有。 （2 2）自律的基础是他律。诚信从何而）自律的基础是他律。诚信从何而来？是被逼出来。来？是被逼出来。出路出路监管体系的重建与完善监管体系的重建与完善 要解决食品问题，究竟靠什么？要解决食品问题，究竟靠什么？ 靠企业自律？靠企业自律？ 靠社会诚信？靠社会诚信？ 靠消费者监督？靠消费者监督？ 从现实情

8、况看，不在于要不要依靠监从现实情况看，不在于要不要依靠监管体系，而是只能依靠监管体系。管体系，而是只能依靠监管体系。监管体系的监管体系的重建与完善重建与完善盯紧大企业盯紧大企业 垂直式监管垂直式监管 法律与市场的法律与市场的双重惩罚双重惩罚 （一）实行垂直式监管（一）实行垂直式监管 目前实行分段监管为主、品种监管为目前实行分段监管为主、品种监管为辅的体制。辅的体制。 食品生产企业食品生产企业 质监部门监管质监部门监管 进入流通领域后进入流通领域后 工商部门监管工商部门监管 餐饮服务餐饮服务 卫生部门监管卫生部门监管 农产品生产农产品生产 农业部门监管农业部门监管 为什么几顶大盖帽管不住一根豆芽

9、菜？为什么几顶大盖帽管不住一根豆芽菜？ 工商部门：未取得食品生产许可证同工商部门：未取得食品生产许可证同时无照经营的行为，不能一概以时无照经营的行为，不能一概以“无照经无照经营营”处罚。处罚。 同时，对食品生产领域的监管，应该同时，对食品生产领域的监管，应该由质监局负责，而不应该由工商部门负责。由质监局负责，而不应该由工商部门负责。 质监部门：豆芽菜应认定为初级农产质监部门：豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管。品，归农业主管部门监管。 农业部门：豆芽菜不是初级农产品，农业部门：豆芽菜不是初级农产品，是初级农产品的加工品，不应由农业行政是初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管。

10、部门负责监管。 美国实行从美国实行从“农田到餐桌农田到餐桌”的一揽子的一揽子管理。管理。 农业部下属的食品安全与检验服务部，农业部下属的食品安全与检验服务部，监管肉、禽、蛋及其制品的食用安全、卫监管肉、禽、蛋及其制品的食用安全、卫生，包括其生产、加工、流通、销售整个生，包括其生产、加工、流通、销售整个过程；过程； 食品药品管理局（食品药品管理局（FDAFDA）监管除肉蛋外）监管除肉蛋外的其他一切食品，也跨越从生产、加工到的其他一切食品，也跨越从生产、加工到流通、终端销售整个过程。流通、终端销售整个过程。 联邦政府不依赖于各州政府，他们在联邦政府不依赖于各州政府，他们在全国设立多个检验中心或实验

11、室，并向全全国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。国各地派驻大量的调查员。 如如FDAFDA由超过由超过20002000名医生、律师、药理名医生、律师、药理学家、化学家等专业人员组成，具有很高学家、化学家等专业人员组成，具有很高的专业技术水准。的专业技术水准。 2010 2010年年2 2月月1010日，国务院成立了食品安日，国务院成立了食品安全委员会，性质为国务院食品安全工作的全委员会，性质为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。高层次议事协调机构。 主任由中共中央政治局常委、国务院主任由中共中央政治局常委、国务院副总理李克强担任，副主任是国务院副总副总理李克强担任，副

12、主任是国务院副总理回良玉、王岐山。理回良玉、王岐山。 然而，高级别的食品安全委员会既没然而，高级别的食品安全委员会既没有法律赋予的任何实质性行政权力，也不有法律赋予的任何实质性行政权力，也不承担任何食品安全问题的责任；承担任何食品安全问题的责任； 其组成人员身份虽高，却难以改变目其组成人员身份虽高，却难以改变目前食品多头监管、推诿责任的现状，也难前食品多头监管、推诿责任的现状，也难以撼动各部门固有的权力。以撼动各部门固有的权力。“很惭愧啊，刚很惭愧啊，刚吃饱，就出现了吃饱，就出现了食品安全的问题。食品安全的问题。很不好意思，这很不好意思，这件事情我们很不件事情我们很不好意思。好意思。” 201

13、1 2011年年3 3月月5 5日，国务院副总理王岐山参加山日，国务院副总理王岐山参加山东代表团审议，提到食品安全问题时连称惭愧。东代表团审议，提到食品安全问题时连称惭愧。 路甬祥：路甬祥： 一些地方和部门对食品安全问题重视一些地方和部门对食品安全问题重视不够，对食品生产经营各个环节的监管不不够，对食品生产经营各个环节的监管不到位。到位。 少数地方政府和部门出于对维护稳定少数地方政府和部门出于对维护稳定的错误认识，以及片面追求经济增长指标的错误认识，以及片面追求经济增长指标等原因，对食品安全事件不能及时严肃查等原因，对食品安全事件不能及时严肃查处，对违法犯罪行为不能有力打击。处，对违法犯罪行为

14、不能有力打击。 【朱思考【朱思考】 不依赖于各州政府的垂直监管体制能不依赖于各州政府的垂直监管体制能直接一查到底，减少地方保护现象。直接一查到底，减少地方保护现象。 但是，行政执法成本是否过高？但是，行政执法成本是否过高？ （二）盯紧大企业（二）盯紧大企业 一个行业，一个市场，是由最大的那一个行业，一个市场，是由最大的那几个企业来稳定的。几个企业来稳定的。 只要把最大的那几个企业紧紧抓住，只要把最大的那几个企业紧紧抓住，消费者就能得到消费者就能得到“放心食品放心食品”。 即使有非法生产的食品出现，影响也即使有非法生产的食品出现，影响也有限。有限。 美国政府对于大规模的养鸡场有严格美国政府对于大

15、规模的养鸡场有严格的要求。养鸡场数目不多，却提供了几乎的要求。养鸡场数目不多，却提供了几乎99%99%的鸡蛋。的鸡蛋。 20102010年年8 8月，美国疾控中心（月，美国疾控中心（CDCCDC）注）注意到，当年沙门氏菌感染病例大幅度增加，意到，当年沙门氏菌感染病例大幅度增加，经过调查，目标被锁定在鸡蛋上。经过调查，目标被锁定在鸡蛋上。 CDCCDC会同会同FDAFDA进行了正式的调查，爱荷进行了正式的调查，爱荷华的两家鸡蛋公司被锁定，宣布召回上市华的两家鸡蛋公司被锁定，宣布召回上市的的5 5亿只鸡蛋。亿只鸡蛋。 2003 2003年前，上海猪肉问题很突出。全年前，上海猪肉问题很突出。全市每年

16、消费市每年消费10001000万头猪，其中有万头猪，其中有200200多万头多万头是上海本地的。是上海本地的。 其余几百万头猪是外地供应的，被控其余几百万头猪是外地供应的，被控制在制在9696个人手里。个人手里。 从从20052005年开始，食药监局就开始专门年开始，食药监局就开始专门给经营户进行培训、发证，实现产品溯源给经营户进行培训、发证，实现产品溯源管理。管理。 屠宰场从原来的屠宰场从原来的3030多家缩减到多家缩减到1616家。家。 【朱思考【朱思考】 浙江食品生产加工单位共有浙江食品生产加工单位共有4545万家，万家，其中约其中约80%80%是是1010人以下的小作坊。人以下的小作坊

17、。 在小食品企业四处游击、遍地开花的在小食品企业四处游击、遍地开花的情况下，紧盯大企业的思路可行吗？情况下，紧盯大企业的思路可行吗？ （三）法律与市场的双重惩罚（三）法律与市场的双重惩罚 1.1.提高企业的违法成本提高企业的违法成本 新实施的新实施的食品安全法食品安全法第九十六条第九十六条规定：规定： 生产不符合食品安全标准的食品或者生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。 消费者维权

18、成本过高。消费者维权成本过高。 如果购买食品出现问题，就面临着举如果购买食品出现问题，就面临着举证或者第三方机构检验的困难。证或者第三方机构检验的困难。 在呼和浩特，送检一个豆腐的样品，在呼和浩特，送检一个豆腐的样品，检测费是检测费是28002800元，检测周期一个星期。元，检测周期一个星期。 “ “退一赔十退一赔十”无法解决消费者因食用无法解决消费者因食用伪劣食品所造成的损失，也根本难以达到伪劣食品所造成的损失，也根本难以达到制止售假行为的目的。制止售假行为的目的。 食品生产企业的违法成本过低。食品生产企业的违法成本过低。 没收违法生产经营的食品和用于违法没收违法生产经营的食品和用于违法生产

19、经营的工具、设备、原料等物品；生产经营的工具、设备、原料等物品； 食品货值金额不足食品货值金额不足1 1万元的，并处万元的，并处20002000元以上元以上5 5万元以下罚款；万元以下罚款； 货值金额货值金额1 1万元以上的，并处货值金额万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证。销生产许可证。 在美国，如果生产企业遭到消费者的在美国，如果生产企业遭到消费者的起诉，法庭动辄会判处上亿，甚至几十亿起诉，法庭动辄会判处上亿，甚至几十亿美元的惩罚性罚款。美元的惩罚性罚款。 一些企业甚至可能会被迫倒闭，企业一些企业甚至可能会被迫倒闭，企

20、业害怕违法的巨大代价，就会自觉加强自律。害怕违法的巨大代价，就会自觉加强自律。 19811981年，美国一消费者驾驶福特汽车，年，美国一消费者驾驶福特汽车，途中汽车爆炸导致车上小孩烧伤。途中汽车爆炸导致车上小孩烧伤。 福特估算，全部召回该款汽车并修复福特估算，全部召回该款汽车并修复需需1 1亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿2020万美元，于是决定不召回。万美元，于是决定不召回。 意想不到的是，法庭最后判决福特赔意想不到的是，法庭最后判决福特赔偿其受害人偿其受害人1.251.25亿美元。亿美元。 在日本，在日本，19551955年发生的年发生的“森永奶粉案森永奶粉

21、案”致使致使130130多名婴儿死亡、上万名婴儿患病。多名婴儿死亡、上万名婴儿患病。 此后，日本建立起长期补偿受害人的此后，日本建立起长期补偿受害人的基金，由企业长期承担赔偿责任。基金，由企业长期承担赔偿责任。 企业可能因问题食品丑闻而破产，或企业可能因问题食品丑闻而破产，或者其全部资产还不够长期赔偿受害者。者其全部资产还不够长期赔偿受害者。 2. 2.向消费者通报，发挥市场惩罚功能向消费者通报，发挥市场惩罚功能 食品企业具有高度的可替代性。食品企业具有高度的可替代性。 只要只要“向消费者通报向消费者通报”，消费者，消费者“用用脚投票脚投票”就会对食品企业产生足够的震慑就会对食品企业产生足够的

22、震慑作用。作用。 利用市场的惩罚功能，可以降低主管利用市场的惩罚功能，可以降低主管部门的工作负荷。部门的工作负荷。 美国几乎每周都有数起食品召回信息美国几乎每周都有数起食品召回信息发布。发布。 多数事件，都是某个环节发现了问题，多数事件，都是某个环节发现了问题，向向FDAFDA报告；报告； FDAFDA确认问题，发布公告或者警告要求确认问题，发布公告或者警告要求企业纠正；企业纠正； 企业企业“自愿召回自愿召回”。 2005 2005年上海宣布建立年上海宣布建立“每月食品安全每月食品安全新闻发布会新闻发布会”制度，但是后来中断了。制度，但是后来中断了。 20062006年，上海市食药监局发布消费

23、预年，上海市食药监局发布消费预警，市售多宝鱼检出药物残留超标严重，警，市售多宝鱼检出药物残留超标严重，提醒市民谨慎购买、食用多宝鱼。提醒市民谨慎购买、食用多宝鱼。 山东多宝鱼养殖户就要把上海食药监山东多宝鱼养殖户就要把上海食药监局告上法庭。局告上法庭。 此后，上海市食药监局不敢发布信息此后，上海市食药监局不敢发布信息了。了。 朱思考：朱思考： 中国人消费水平低，知道不够卫生，中国人消费水平低，知道不够卫生，但是毕竟便宜。但是毕竟便宜。 市场有没有惩罚力？市场有没有惩罚力？点评点评部分地区出台的部分地区出台的食品安全监管措施食品安全监管措施 北京：北京：将建食品信用管理系统，企业将建食品信用管理

24、系统，企业因食品安全违法被吊照，负责人将被记入因食品安全违法被吊照，负责人将被记入信用系统，信用系统，5 5年内禁入食品行业。年内禁入食品行业。 点评点评 食品信用管理系统，对于大企食品信用管理系统，对于大企业有作用，对于小作坊未必有效。业有作用，对于小作坊未必有效。 广州：广州：将大力压缩散户养猪场，并在将大力压缩散户养猪场，并在酒楼、食堂等食品安全重地安装摄像头监酒楼、食堂等食品安全重地安装摄像头监管食品操作。管食品操作。 点评点评 压缩散户养猪场，可以节省监管压缩散户养猪场，可以节省监管成本，提高效率。予以肯定。成本，提高效率。予以肯定。 辽宁：辽宁：全省实施食品安全综合监管责全省实施食

25、品安全综合监管责任追究制度，如造成重大食品安全事故、任追究制度，如造成重大食品安全事故、监督不力、敷衍了事、事故不报等情形的监督不力、敷衍了事、事故不报等情形的都将追究责任。都将追究责任。 点评点评 这是常用的人治手法，这是常用的人治手法，“雷声雷声大、雨点小大、雨点小”，或者一时有效，难以持久。，或者一时有效，难以持久。 吉林：吉林：开通开通2424小时投诉举报热线，聘小时投诉举报热线，聘请请13001300名食品安全义务监督员，深入社区名食品安全义务监督员，深入社区摸排食品安全隐患线索。摸排食品安全隐患线索。 点评点评 举报后有什么惩罚措施？举报举报后有什么惩罚措施？举报者能否得到保护？者能否得到保护？ 山西：山西：全省食品工业企业诚信体系建全省食品工业企业诚信体系建设试点工作将在太原市开展，该市将发布设试点工作将在太原市开展，该市将发布“红名单红名单”和和“黑名单黑名单”，对诚信企业、，对诚信企业、失信企业予以奖惩。失信企业予以奖惩。 点评点评 取决于考评体系合理与否以及取决于考评体系合理与否以及奖惩力度的大小。奖惩力度的大小。 武汉