“无讼社区”建设的实践和意义

1、“无讼社区”建设的实践和意义 川大邑县为案例以四作者：余涛来源：社会治理2019年第6期【摘要】中国传统社会的“无讼”是通过教化的手段维持礼治秩序。在新时代，“无讼社区” 建设是加强源头治理，促进社会多元共治，创新基层社会治理的新模式。四川省大邑县立足于民、 问需于民，推动“无讼社区”建设，形成“党委领导、司法推动、部门参与、行业自律、社区自 治”的协调推进机制，建立和完善了 “1+N”综合调解平台、“诉调对接”三级联网平台、信息 资源共享平台“三大平台”，创新实践“政治、法治、德治、自治、智治”的“五治”融合基层 社会治理新模式,为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供了一个实践样本。【关

2、键词】无讼社区五治融合基层社会治理“无讼”一词源自于孔子所言：“听讼，吾尤人也,必也使无讼乎。”中国著名社会学家费孝 通先生在乡土中国一书中，阐释中国传统社会的“无讼”，是在差序格局下依靠“礼治”来 调节社会关系，即通过教化的手段维持礼治秩序，而非“折狱”、诉讼的路径来解决纠纷。今天 针对诉源治理的“无讼社区”建设，就是结合新时代新思想，取传统的“无讼”之精华、去其糟 粕，使城镇化进程中社区新居民在婚姻家庭、邻里纠纷中和谐相处，让老百姓少跑路、不花钱，把 矛盾纠纷在基层社区解决，既解决了问题，司法性资源又得到有效节约和利用。“无讼社区”建设，是四川省成都市大邑县以习近平新时代中国特色社会主义思

3、想为引领， 在地方党委领导下，整合辖区行政、司法、人民调解资源，在村（社区）、居、自治组织等共同参 与下，依托矛盾纠纷多元化解平台，以矛盾纠纷源头治理为切入点，强化法院司法确认，促进法治、 德治、自治有机融合,探索实现共建共治共享的基层社会治理新模式。一、从诉源治理到“无讼社区”建设随着成都市经济社会的转型，社会利益格局多元化,社会矛盾纠纷频发,人民群众司法需求不 断增长。立案登记制实施后，诉讼案件数量逐年增长,案结事未了、办案任务重等成为尤为突出 的问题。成都市两级法院案件不断增加，根据市中院统计数据显示,2015年到2017年成都全市 法院受理的诉讼案件量达到88.54万件，增幅约高达81

4、%;2018年成都全市法院受理的诉讼案 件为39.47万件，一年受案数量约占2015-2017年三年总量的45%。法院“案多人少”问题反映 出越来越多的司法需求与相对不足的司法供给之间的突出矛盾。2016年8月成都法院制定了 关于全面深入推进诉源治理的实施意见，提出了 “标本兼治、重在治本，内外并举、善借外 力”的工作思路，并要求辖区内21个基层法院结合当地实际就诉源治理工作进行创新探索。大邑法院为贯彻落实诉源治理工作，经过调查研究率先提出“无讼社区”建设，即在地方党 委领导下,主动融入基层治理，充分整合社会资源和民间智慧，开启了以法治思维和法治方式参与 基层矛盾纠纷多元化解、融入社区发展治理

5、工作的新格局，从源头上预防和减少涉法涉诉矛盾纠 纷,将矛盾源头化解着力点锁定在基层社区。大邑县地处成都远郊地区，辖3乡、16镇、1街道，面积1327平方公里，现有52万人。乡镇 社区较多，人口流动性小于主城区，群众通常生活在一个“熟人”圈子里，习惯用传统协商方式化 解社会纠纷,为诉源治理的“无讼社区”建设提供了相对良好的实践基础。2016年7月底，大邑法院召开专门会议，正式确定将构建诉源治理“无讼社区”作为司法改 革中的一项重要工作。2016年8月10日，大邑法院向大邑县委政法委提出关于无讼社区构建 的意见和建议，8月15日，大邑县委政法委在沙渠镇组织召开“无讼社区”创建工作现场会， 县人大、

6、法院、公安、司法、综治等十余部门及相关乡镇参加会议，提出了 “搭建平台、促进共 治共赢，加强社区构建、推动无讼建设，加强人民调解指导、发挥人民调解一线优势和加强效力 确认、提供有力法律支撑”工作方针。2016年9月26日，县委政法委出台关于开展创建无讼 社区活动试点的指导意见，确定了沙渠镇、安仁镇等四个试点乡镇，并将无讼社区创建工作纳 入2017年全县综治考核目标，逐步确立了 “党委领导、政府主导、司法推动、部门参与、社区 自治”为原则的探索方向。二、搭建“无讼社区”建设三大智慧平台2016年1月，四川省委政法委综治办将大邑县列为全省首批、全市唯一的“雪亮工程”试 点示范县，采取“政府主导、以

7、租代建、租金共担、资源共享”的模式，充分利用和整合视频监 控资源，接入数字电视终端,实现实时监控、一键求助等功能,满足群众群防群治无缝覆盖的治安 防控体系需求。依托“雪亮工程”，“无讼社区”的平台建设借助“大联动？微治理”信息系统、 网格员矛盾纠纷“随手调”等信息系统，充分融入县综治中心的信息化平台，提升了创建平台的 信息化水平。一方面，利用信息化手段，开发运用远程视频法律咨询服务系统,让乡镇（街道）、村 （社区）、各级人民调解组织及各援助工作站可远程咨询法律事项，群众在家中即可视频联系法学 法律工作站,让法制建设的成果惠及群众。另一方面，深度运用成都市中院开发的“和合智解” e 调解平台。通

8、过利用互联网信息技术与纠纷解决机制深度融合的新型互联网调解平台，设立案件 选择、纠纷引导、纠纷调解、纠纷确认、调解员评价、案例指导等窗口，让当事人根据自身情况, 在全市调解资源库中在线匹配对应专业纠纷类型的调解员，进行远程视频咨询、调解、确认。 2018年“和合智解” e调解平台融入“天府市民云”，更加提升了公共服务水平，为人民群众提 供了更加便捷的司法服务。2017年9月，中共成都市委城乡社区发展治理委员会正式设立，诉源治理“无讼社区”建设 又有了新发展机遇。大邑县委、县政府制定关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐 宜居生活社区的实施意见，根据城乡社区发展治理重点任务分工，在推进平安社

9、区创建工 作项目中要求由大邑法院牵头建立“无讼社区”创建工作机制，“无讼社区”建设正式在党委领 导下由大邑法院牵头实施。2017年，为完善和夯实相关配套制度机制，大邑法院联合县司法局制 定了关于建立诉非对接中心，深化“无讼社区”建设的实施方案，并以“无讼社区”建设领 导小组名义进行发布，明确了以调解平台建设为抓手，整合“和合智解” e调解、人民调解、律 师调解、公证调解、劳动仲裁调解五大调解工作，打造一个走进社区的综合性调解平台，并形成 了建立诉非对接中心、深化“无讼社区”建设推进方案，就工作项目、具体任务、牵头单位、 责任部门、完成时限进行了规定，明确县级相关部门和各乡镇（街道）具体任务。随

10、着“无讼社区”建设的不断深入，“1+N”综合调解平台、“诉调对接”三级联网平台、 信息资源共享平台“三大平台”步入实体化运行阶段。第一，“1+N”综合调解平台，以开放理念实现多元解纷。“1”就是一个调解平台，“N”就 是多元解纷调解组织。自2016年以来，“1+N”综合调解平台广泛吸收整合人民调解、法院“和 合智解” e调解、律师调解、公证调解、劳动仲裁调解等多种调解资源，同时，广泛吸纳积极参 与“无讼社区”建设、具有一定调解能力的群众自治组织及个人，实现不同调解方式在同一平台 联动解纷，真正形成解纷的多元化。目前已吸纳73个调解组织入驻。2018年，实现了公调对接、 访调对接的资源整合，更加

11、丰富和完善了综合调解平台的力量。构建起人民调解为第一道防线、 行政调解为第二道防线、司法调解为第三道防线的多元解纷机制，把“非诉讼”纠纷解决机制真 正挺在了前面。2018年1-12月通过“ 1+N”综合性调解平台调解案件6271件，调解成功5749 件，涉及人数17743人。第二，“诉调对接”三级联网平台，提升法院诉讼服务的实效性。2017年11月，在基层法院、 人民法庭、乡镇（街道）社区设立诉调对接中心、分中心、工作站三级联网平台。2018年，大邑 县矛盾纠纷多元化解协调中心、“无讼社区”建设诉调对接中心与综治中心（B区）入驻法院并 实体化运行。通过建设金字塔式布局、织密基层社区一线解纷网络

12、，提高法院诉讼服务和参与矛 盾纠纷多元化解的能力，充分发挥司法功能，引导当事人选择最便捷、最经济的纠纷解决渠道，让 人民群众拥有更多选择权,提升解纷过程的体验感和满意度。2018年1-12月，“诉调对接”三 级联网平台收案569件,调解成功275件，涉及人数1327人。第三,信息资源共享平台，以智慧方式实现社区解纷便捷性。积极运用现代科技发展成果，提 高“无讼社区”信息化与智慧化水平。依托县综治中心的信息化平台，充分运用“ 9+X ”网格化 服务管理信息系统、“大联动？微治理”信息系统、网格员矛盾纠纷“随手调”等信息系统，广 泛倾听群众声音、搜集社情民意，对各类纠纷做到早发现、快调处，及时进行

13、诉调分流、息讼止 讼。创新运用“雪亮工程+”，搭建“智慧社区”服务平台，实现本社区信息发布屏、电脑屏、电 视屏、手机屏多屏同传，实现远程法治宣传、法律咨询与法律服务，群众在家即可远程预约接受 法律专家服务，让法治建设的成果惠及群众。拓展法院“和合智解” e调解平台应用，将其接入 “1+N”综合调解平台，让人民群众在家门口就能享受到“和合智解” e调解平台提供的咨询辅 导、诉求申请、调解及司法确认等在线司法服务。三、由点到面不断深化“无讼社区”建设高标准打造“无讼社区”工作站试点示范。自2016年9月开始，大邑法院在沙渠镇、安 仁镇等四个乡镇开始了诉源治理“无讼社区”工作站建设的试点工作。一是调

14、解力量不断充实。 在政法委的领导下，为解决调解人才和调解专家的缺乏、社会组织参与度不高等问题，在试点过 程中，沙渠镇加大对社会组织参与的组织和引导，成立了人民调解联合会，形成了以沙渠调解联合 会、金秋社会服务中心为示范的社会调解组织品牌。二是资金保障不断充实。2018年底，在地 方党委政府的领导下，增加司法行政机关指导人民调解工作经费和人民调解个案补贴经费，根据“以事定人、以案养人”原则，人民调解个案补贴经费增加至170万元/年,通过提高个案补贴标 准,充分调动基层人民调解员的工作积极性和主动性。三是阵地建设不断完善。沙渠镇东岳花苑 是大邑县建成的第一个近13000人集中居住安置小区，主要安置

15、沙渠镇5个村1个社区及沙渠工 业区拆迁农民，涉及邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、房产纠纷较多。东部新城则是兼具“产业功能区” 和“服务性社区”双重属性的产业社区，涉及企业纠纷、劳资纠纷、土地纠纷较多。2017年12 月，无讼社区“试点示范”点位一一沙渠镇东岳花苑、东部新城正式竣工，硬件设施的到位，为 “无讼社区”工作站实体化运行提供了实践场所。一方面，在东岳花苑、东部新城等示范点位打 造了 “无讼空间”、“乡贤和解室”、“智慧安防”等配套设施，在示范点形成人民调解培训现 场教学点，为“无讼社区”建设实体化运行搭建起了框架；另一方面，各类人员入驻工作站增强阵 地建设软实力，人民调解员、公安民警、巡回法官

16、、法律服务工作者、社会志愿者等人员入驻社 区，为“无讼社区”建设实体化运行夯实了软实力。人民调解一一人民的问题人民来解决。人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等 方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解委员 会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，而人民调解员是由人民调解委员会委员和人民调解 委员会聘任的人员担任。人民调解队伍的规范性、人民调解员水平的高低很大程度上影响解 决问题的效果。只有打造一支适应新时期化解社会矛盾纠纷新需求的规范化、专业化、信息化的“三化” 人民调解员队伍，才能更好解决群众的矛盾。为此大邑县委政法委、县法院、县司法局联合成立 大

17、邑县人民调解员培训学校，共同组建了资深法官、金牌调解员、律师、心理咨询师等构成的人 民调解工作培训师资库，并于2018年7月20日正式开学。一是不断规范人民调解员队伍。县综 治办、县人民法院、县司法局共同组建人民调解工作培训师资库，对全县各乡镇（街道）、各村 （社区）、各行业人民调解委员会中的专职和兼职人民调解员开展培训。二是提升人民调解员的 专业化水平。加大培训力度，通过集中培训、网络在线培训、旁听庭审等方式，侧重提高人民调 解的实务技能。三是加强人民调解学校的信息化建设。将网络培训中心设在县综治中心（A区）， 通过网络连接与县综治中心（B区）、各乡镇综治办实现信息交换与资源共享。推动完善信

18、息化 应用相关机制，充分整合不同部门的软件、客户端、APP等,构建信息共享机制。目前开展实务 培训9轮次5007人。2019年1月，人民调解学校转型升级为大邑矛盾纠纷多元化解培训学校， 由第三方进行专业管理。四、诉源治理“无讼社区”建设的阶段性成效“无讼社区”建设工作将司法服务的触角延伸到镇、村（社区）。依托“无讼社区”工作 站,整合社区民警、巡回法庭、调解员等力量，在群众身边、家门口为群众提供看得见、摸得着、 便于接触的司法服务。通过发放宣传资料、加强媒体宣传报道等推送“无讼社区”典型案例，开 展巡回审判,组织社区干部、群众等旁听庭审等多种形式，形成了党委政府肯定、人民群众喜欢， 法治引领、

19、多方参与的制度机制。“无讼社区”运用三大平台为基层社区群众提供高效便捷不 花钱的矛盾纠纷化解方式，使司法服务的触角延伸到社会神经末梢的镇、村（社区），将矛盾纠纷 化解阵地送到群众身边，充分发挥司法规范、引导、服务和保障作用。“无讼社区”建设强调非诉讼低成本化解矛盾纠纷。“无讼社区”建设通过做实第一道 防线、做大第二道防线、做优第三道防线的多元解纷机制，在“无讼社区”工作站，吸收整合人 民调解、法院“和合智解” e调解、律师调解、公证调解、劳动仲裁调解等多种调解资源。一 方面为群众提供更多可供选择的、低成本的矛盾解决方式，节约了纠纷化解的经济成本；另一方 面通过人民调解、行政调解等非诉讼方式化解

20、矛盾纠纷，相对于诉讼而言，减少纠纷的对抗性，程 序更为简单、便捷、高效，也更容易达到案结事了的效果。同时，经司法确认后的调解协议具有 强制执行力,也为人民调解和行政调解提供了司法保障。大量的矛盾纠纷通过非诉讼方式解决， 可以让法院有更加充足的时间和精力做精做细审判执行工作，解决人案矛盾突出问题。2016年8 月“无讼社区”建设以来，诉前分流16358件，同期全院民事受案数6974件,70.11%的矛盾纠纷 在镇、村（社区）得以化解。2016年以来，全院司法确认案件806件。近两年大邑法院成功化解 了 6批次群体性纠纷,特别是两个楼盘历时多年的、涉及1472名业主的、共753件房屋产权办 证纠纷

21、，通过“无讼社区”得到妥善化解，低成本解决了群众实际困难，通过联合相关部门提升了 处置群体性案件非诉讼化解的能力和水平。“无讼社区”建设中婚姻家事案件、侵权类纠纷案件明显下降。“无讼社区”建设近3 年来，大邑法院的新收案件数由2016年的3877件增长到2018年的5945件,持续处于增长态势。 3年来，新收案件数增长0.53倍，年平均增长幅度为18.02%,其中,2018年新收案件数增长幅度 约为14.44%,仍在同比两位数的高位范围，但增长幅度下降且远低于2017年33.93%的增长幅度。 虽然全院新收案件数持续增长,但是在“无讼社区”建设工作开展的重点领域呈现两个下降趋势: 一是刑事案件

22、数量的下降，同比下降23.65%;二是民事案件中，婚姻家庭案件、权属纠纷类案件 下降，同比下降13.99%、21.64%,“无讼社区”建设成效显现。五、“无讼社区”建设有力地推进了城乡治理现代化进程习近平总书记在求是杂志2015年第1期发表的加快建设社会主义法治国家一文中 强调，在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上，要树立自信、保持定力。必须 坚持依法治国和以德治国相结合，既要发挥好法律的规范作用，又发挥好道德的教化作用，坚持从 中国实际出发，突出中国特色、时代特色。诉源治理“无讼社区”建设正是以三治融合的方式在 实践过程中坚持先行先试、总结完善和全面推进三个阶段，整合各方资源，

23、形成了共建共治共享 的大邑实践样本。“无讼社区”建设工作经历了由法院提出到政法委试点再到党委主抓的过程，参与“无讼社 区”建设的相关部门与社会组织逐渐增多，群众参与度也逐渐提高。“无讼社区”建设是在“党 委领导、司法推动、部门参与、行业自律、社区自治”的共同参与下开始的共建局面。一是建 机构。随着成都市、县两级社区发展治理委员会的先后成立，通过城乡社区发展治理的小切口， 探索特大城市治理能力和治理体系现代化，从机构设置上为社会治理找到了着力点，诉源治理 “无讼社区”也从单一的矛盾纠纷多元化解功能转变为融入基层社会治理。二是建机制。根据 中央、省、市和县政法委矛盾纠纷多元化解的工作安排部署，在实

24、践过程中，先后制定了关于 建立诉非对接中心、深化“无讼社区”建设实施方案、关于开展“无讼社区”建设工作的 实施意见等10余项相关配套文件,建立完善了矛盾纠纷多元化解机制。三是建平台。建立了 通过整合人民调解、公证调解、劳动仲裁调解、法院“和合智解” e调解等各方调解资源为一 体的“ 1+N ”综合调解平台。夯实以人民调解为主的第一道防线，充实人民调解队伍，建立了金秋 调解室、老吴工作室等73个调解组织，由司法局统一管理,增强法律知识、典型案例、调解方法 的培训，加大培训力度，切实发挥人民调解组织抓早抓小、抓苗头的作用；做实行政调解第二道防 线，各职能部门在治理主管领域违法乱象的同时，加强在本行

25、业系统的矛盾纠纷排查、预防、调 解能力，提升行政调解的实际效果；强化司法调解为第三道防线，深化多元解纷机制，扩大司法确 认程序适用范围，引导更多民商事纠纷以非诉讼方式解决。大邑的“无讼社区”建设，不仅实现了 “法治、德治、自治”的三治融合，还体现了 “政 治”、“智治”，即实践了基层治理的“五治”融合效果。第一，坚持正确的政治方向。诉源治 理“无讼社区”在建设过程中始终坚持党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用， 统筹依法治国各领域工作。一方面，确保了党的主张贯彻到“无讼社区”建设的全过程和各方面; 另一方面，不断提高党领导依法治国的能力和水平，并在实践过程中将依法治国的政策方针落到

26、 了实处，扎根在基层、扎根在社区。第二，法治、德治、自治的三治融合。以法治为保障，德治为 引领，自治为核心。依托“无讼社区”工作站，整合了社区内部力量和外部资源，建立集社区依法 自治、法治教育指导、社区治安防控、纠纷预防解决、重点人群帮教等功能于一体的平台。一 旦发现社区纠纷，利用社区调解队伍，及时将邻里、家事等居民之间的纠纷预防化解在社区内；对 社区自身力量解决不了的纠纷，利用社区“和合智解” e调解等平台，进行引导分流，促使纠纷在 初期有效化解。加强社区问题人物帮教，对接协同相关部门和社会力量对社区内的刑满释放人员、 社区矫正人员、缠诉缠访人员等重点问题对象进行帮教，引入心理干预机制对矛盾突出、生活失 意、心态失衡、行为反常的特殊人群加强心理辅导。第三，加强社会治理“智治”。一方面，社 会治理过程中，拓展“雪亮工程”的内涵和外延,采用“ APP+固定监控探头”