扬州新型城镇化建设情况分析研究报告报告

1、-. z.新型城镇化建设情况分析研究新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩需的潜力所在，是转方式、调结构的战略重点，我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，必须用好新型城镇化这个强大引擎。新型城镇化是一个综合载体，不仅可以破解城乡二元结构、促进农业现代化、提高农民生产和收入水平，而且有助于扩大消费、拉动投资、催生新兴产业，释放更大的需潜力，顶住下行压力，为中国经济平稳增长和持续发展增动能。十八大以来，市认真贯彻中央城镇化工作会议精神，按照科学发展的要求，遵循规律，努力用改革的办法、创新的精神推进新型城镇化，促进新四化”协同发展，力争取得新的突破。一、新型城镇化的涵、特征新型城镇

2、化不是简单的城市人口比例增加和面积扩，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡”到城”的转变。新型城镇化的新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向污染防治清洁生产生态产业生态基础设施生态政区”五同步的生态文明建设转型。作为一种理念，新型特镇化是以人为本、绿色低碳、社会和谐、文化先导、风格独特、城乡统筹的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。作为

3、一种模式，新型城镇化是以新型产业化为核心动力，以统筹兼顾为根本方法，以社会和谐为主要取向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，强调人与自然、人与社会有机融合的全新的城镇化。与传统小城镇发展之路相比，新型城镇化应更加注重以下几点：1、以促进人的全面发展为新型城镇化的指导思想。2013年7月9日，国务院总理克强在*主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话。他说，要推进以人为核心的新型城镇化。人既是城镇发展的出发点，更是城镇发展的目的和归宿。新型城镇化要将人的发展放在首要位置，切实解决城镇化过程中形成的城乡差别与社会的不公平，提高当代与后代的发展潜力，确保全体国民能够分享城镇化发展的成果。2、以城

4、镇化、工业化、信息化、农业现代化同步发展为新型城镇化的大政方针。新型城镇化道路既要纠正我国过去城镇化滞后的缺陷，又要防止部分发展中国家出现的 过度城镇化”的偏差，力现城镇化与工业化和现代化的同步发展、相辅相成、互相促进。同时，为农业和农村的发展创造更有利的条件。3、以不牺牲农村发展利益为新型城镇化的根本原则。城市带动乡村最终实现城乡融合发展是新型城镇化道路的重要涵。实现城乡融合发展的关键是要改变过去以牺牲农村利益为代价的城镇化老路，强化城市支持农村、工业反哺农业的力度，维护城镇化进程中农民的合法权益，逐步消除城乡间的制度壁垒，统筹城乡生产力布局，推进城乡基本公共服务均等化。4、以大中小城市与小

5、城镇合理布局为新型城镇化的主体形态。新型城镇化选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合的方式，建立科学、高效的城镇网络，构建一批各具特色的城市群。通过城市之间的功能分工，更好地发挥城市群整体的集聚扩散和辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展。5、以合理的城镇规模等级体系为新型城镇化的评价标准。城镇规模过大或过小都可能制约城镇功能的发挥。新型城镇化道路强调合理发展大城市，积极发展中等城市，适当发展小城镇，不盲目发展特大城市，大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇等级规模结构合理化，形成城镇功能互补、发展相互促进的格局。6、以集约高效可持续为新型城镇化的发展方式。综合考虑资源人均拥有量低

6、、分布不平衡及生态环境脆弱的特点，新型城镇化必须紧密结合主体功能区战略要求，走资源节约和环境友好的发展道路，努力提高城镇建设的集约化程度，提高小城镇单位面积人口密度，严格控制城镇无序扩，促进城镇化科学发展。二、城镇化进程及发展现状 改革开放以来，随着国民经济的发展，城镇化发展与全省一样步入快车道，先后经历了以南乡镇工业驱动的小城镇快速发展阶段，以开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发展阶段，以及以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设水平的发展阶段。截至2013年底，城镇化率已达59.98%，比1990年增加42.48个百分点，年均增长1.51个百分点。1、城镇体系基本建立，城市群雏形初步

7、形成。通过大力培育区域性大城市，积极发展中小城市，集约发展小城镇，优化区域城镇空间布局，城镇建设步伐明显加快。目前，已建立起以大城市主城区为核心，以江都、高邮、宝应、仪征4个县城镇作为中小城市为骨干、11个重点中心镇和64个乡镇组成的城镇体系。 2、小城镇综合实力不断提高，对市域经济的拉动作用明显。小城镇经济实力和竞争力不断提高，已成为市经济的增长极和发展引擎，对区域发展的支撑作用和对农村地区的辐射带动作用进一步显现。目前，市地区生产总值70%以上来自于市乡镇，各乡镇已成为市经济社会发展的主要空间载体。3、小城镇发展质量得到提高，人居环境有所改善。城镇基础设施和公共服务设施建设力度加大、成效明

8、显，城镇服务能力和保障能力不断提高，城镇生态与人居环境得到改善，城镇居民生活质量不断提升。截止2012年底，每万人拥有教师、医生、病床数分别为81人、22人、39，后两项指标均超过六普”全省15.9人与30.4的指标；自来水使用率、生活用燃气普及率、有线电视入户率、农户家庭享有卫生厕所比重、住楼房比重、互联网使用率分别为98.2、90.07、95.74、91.75、76.03和25.47。 4、城镇规模不断扩大，人口集聚速度不断加快。2007年，市城镇化率首次突破50%，达到50.2%，至2013年底市城镇化率达到59.98%，比2006年的49.2%提高10.78个百分点，平均每年以1.54

9、个百分点的速度稳步增长，城镇化水平和增长速度均领先中、北。市常住人口从2006年的445.91万人增加到2013年的447万人，增长0.24%，同期城镇人口从219.39万人增至268.11万人，增长了22.21%，城镇人口的增长速度远远快于总人口的增长速度。城镇规模不断扩大，至2012年底，市城镇建成区面积达608.89平方公里，比2010年增加24.66平方公里。三、新型城镇化建设存在的问题和差距近年来新型城镇化工作取得了一定成效，但对照新型城镇化的要求和目标体系，的城镇化发展在实践中还存在不少问题，需要引起我们的高度关注。1、新型城镇化总体水平还不高，地区间的差距较大，城市等次结构不完整

10、，未能形成合理的梯度”分布首先，从发展水平看，近年来城镇化虽然有了较快的发展，但横向比较，仍处于较低的水平。2012年城镇化率为58.8%，虽高于全国6.2个百分点，但低于全省4.6个百分点，与、相比，分别低21.4、13.5、13.2、7.4、5.4个百分点，仅比高0.9个百分点，与大体相同。同时市各地区间发展不平衡，中心城区建设走在全省前列。2013年市市辖区地区生产总值占比为67.11%，排名位列全省第3位，2014年市荣获国家环保部授予的全国生态环境建设示区”称号，中国社会科学院财经战略研究院和社会科学文献联合发布的2014年中国城市竞争力报告显示，生态竞争力排名全国第6位，居全省第一

11、。但全市的城镇化水平仍呈现市里高于县（市）里、南部高于北部”的不均衡现象，最低的宝应县城镇化率仅为46.6%，低于全市12.2个百分点。其次，从发展布局看，城镇化仍呈现一城独大众乡小的格局。从六普”资料看，城区加上江都城区集中了128万人口，占市户籍人口的28.7%，根据中国城市统计年鉴对城市的分类，进入特大城市行列（100万200万人）；宝应、仪征、高邮三县市城区人口均在20万人左右，属于小城市。剩下60%的人口分布在广大农村，其中，镇区人口集中度在30%以下的乡镇近50%。城市结构分布最明显的特点就是缺少50100万人口档次的大城市和2050万人口档次的中等城市，城市等级体系严重缺位，无法

12、形成合理的梯度”分布状态。其结果，一方面弱化了中心大城市与众多小城镇之间的传导”作用力，阻碍了城镇之间的分工与合作，影响了中小城市的发展，不利于城镇化的整体推进；另一方面，致使这个超大城市的人口规模得不到合理控制，加重了城市基础设施建设的压力。2、市区和县城关镇人口的高度密集与小城镇人口的低集中度同时并存除中心城市和县城外，其余小城镇镇域规模普遍不大，不利于小城镇的发展和集聚效应的发挥。十一五”期间，城区人口增长较快，乡镇人口在急剧减少，据六普”调查，2010年与2006年相比，市区人口增加5.67万人，而乡镇却减少5.2万人。其结果，主城区建成区人口密度为24150.94人/平方公里，4个城

13、关镇人口密度为4159.55人/平方公里，其余75个乡镇建成区人口密度为2775.97人/平方公里，仅为前者的11.49%，后者的66.74%。较高的城市人口密度，会带来交通、住房成本上升，城市公共产品供给不足等一系列的城市病”，不利于城市的长期建设与发展。小城镇镇区平均每人占地322.02平方米，远远超过省里人均占地面积130平方米的标准。3、经济发展水平不断提升，但城镇化发展质量滞后于经济发展速度市地区生产总值连续十一年保持两位数增长。2002年为544亿元，2006年、2010年分别突破千亿元、两千亿元大关，2013年实现地区生产总值3252.01亿元，是2002年的6倍。人均GDP从2

14、002年不到1500美元，2012年突破万美元大关，2013年达到11751美元。2013年市城镇化率达59.98%，领先中、北，居全省第6。从2005年至今，城镇化率已连续8年排在南五市之后居全省第6位。但对照南、中等先进地区，城镇化发展质量仍不够高。2013年3月，中科院发布了中国城镇化质量综合评价报告，市城镇化质量指数为0.5747，位居全国第40位。虽然城镇化率排名优于，但城镇化质量指数低于。在本次综合评价中，市排名位次最低的是城市发展质量排名，省排名第8，且与排名第7的差距较大。2010年底联合国开发计划署（UNDP）根据世界银行提供的数据发表2010年人文发展报告，对世界主要国家和

15、地区的人均GDP和城镇化进行了描述，人均GDP高的国家和地区，其城镇化水平也较高，发达国家的高城镇化水平就是最好的说明。2013年人均GDP已达11751美元，而城镇化率却只有59.98%，对照该报告的描述，城镇化率应达到71.27%以上。中国、发达国家及发展中国家人均GDP与城镇化率的关系人均GDP（美元）城镇化率(%)年份中国发达国家发展中国家中国发达国家发展中国家197918210973196519.1671.2744.20200094923016404135.875.5752.862001104122780387836.7275.6953.202003127329013424438.5

16、675.9153.882004149033124483139.4876.0354.212006206938148614441.376.2654.902007265143810712642.276.3955.25200937494259062294476.6455.942010439338418481044.976.7756.294、城镇的产业聚集能力不强城镇化不仅是人的城镇化，也是企业的城镇化，只有通过企业的集聚，才能产生出更大的规模效益，并由此衍生出更多的就业岗位。全市除八区二园”外,乡镇工业集中区集聚效应普遍不强,基本以传统产业和初级加工制造业为主,产业同构现象严重,没有形成各自的产业特色

17、,整合集聚生产要素、资源的能力不高。2012年全市122.3万乡镇企业从业人员中（不含四个县城镇），在农村小城镇集中就业的只有73.4万人，比重仅为60%，其中有26个镇的镇区从业人员的比重没有超过50%,全市有近60%的工业企业散布于农村,这些企业科技含量低,浪费资源多,环境污染难以治理,使得大量的农村从业人员离土不离乡”,产生了部分小城镇二产不聚,三产不兴”的局面,制约了小城镇的发展和城镇化水平的提高。5、财政及公共产品供应相对短缺，制约小城镇发展财政收入占GDP比重偏低。据统计，财政收入占GDP比重的世界平均水平为40%，2012年市为18.8%，而市各乡镇平均水平为7.22%，比201

18、0年下降0.68个百分点。说明市乡镇经济增长的方式依然粗放，经济增长效益与增长规模不同步。截止2012年，乡镇负债已高达50个亿。公共产品供给的结构性矛盾突出，重硬”轻软”、重短”轻长”现象较为严重。对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设、有线电视、村庄环境整治等见效快的公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，而对科技、教育、医疗、卫生等见效慢的公共产品的投入则显得不足。2012年科学技术支出只占财政总支出的0.98%，相对于2010年，上升了0.36个百分点；而教育支出所占比例则由2010年的11.34%下降至2012年的8.66%，下降了2.69个百分点。尽管2012

19、年与2010年相比，在校学生数下降了6.44个百分点，但对教育的投入却下降了23.7个百分点。2012年，乡镇共有农技推广服务从业人员2468人，比2010年仅增加21人，每千亩耕地仅有0.71人。小城镇建设所需各类人才高度缺乏。一是领军型科技和经营、管理人才缺乏。近年来，乡镇产业规模不断扩大，年产值达到数十亿和上百亿的企业不断涌现，随着企业产品转型升级、科技创新，规模扩和涵提升需要的领军型科技和经营、管理人才严重不足；二是乡镇建设和管理所需的专业技术人才缺乏。尤其是城镇化过程中急需的规划、设计、环境保护与治理、现代金融型人才缺乏，不少该去村任职的大学生村官不得以被留在乡镇政府任职。三是优质专

20、业人才，如优秀乡村教师和优秀乡村医生流失严重，截止2012年市共有乡村教师30074人，比2010年减少672人，流失率为2.23%；共有医生8134人，比2010年减少336人，流失率达4.13%。留守教师和医生水平不高，老百姓难以信任；四是企业所需的熟练产业工人跳槽频繁、数量不足。四、新型城镇化建设的思路及建议省关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见指出：各地、各部门要从全局和战略高度，准确把握城镇化涵，科学规划、统筹协调，因地制宜、分类指导，完善机制、扎实推进，切实提高城镇化质量，全面提升城镇综合承载能力，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，努力走出一条以人为本、富有特色

21、、健康协调可持续的城镇化发展道路。”为此，市应根据中央、省委对新型城镇化的部署要求，把握好新型城镇化的科学涵和精神实质，按照以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新理念和新要求，推动城镇化向质量提升转变。1、优化城镇空间布局，构建科学合理的城镇体系为适应四化”同步发展的要求，在2020年前应积极推进城镇体系规划的科学实施，加快打造江都、仪征、高邮、宝应四大城镇群，以促进江广融合，构建以特大城市为核心、江都和仪征为两冀、江都高邮宝应经济带为廊道、四大城镇群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，形成城市功能互补、产业合理分工、人口合理分布的区域城镇发展格局。推动城镇集群化发展，

22、以城市群为主体形态推进城镇化。做强一体两冀南部城市群，将其打造成中地区最具竞争力的城市群，使其成长为带动、辐射中地区跨越发展的重要增长极。长远看市区一体两翼”的发展思路是科学的，具有前瞻性，但从城镇化进程的近、中期看，其成本也是较大的。因此，我们认为近、中期市区应巩固西部，着力发展东部，首先实现一体一翼”的目标，尽快实现江广融合。依据是：一是交通优势，它具备了现代化大城市应有的交通设施，铁路、高速公路、航空、运河、长江。同时和江都之间的空间足够满足城区发展的需要。二是区位优势，东与江都西的距离要小于西到仪征东的距离，与江都间的杭集、湾头等小城镇发展基础非常好，为和江都的整合提供了便利。三是传统

23、习惯，、江都两地的居民的日常交流已经十分密切，的商业服务设施早就为江都市民所接受，目前两地已基本相接。四是环境优势，与江都之间有许多公园、湿地，七河八岛，环境优美，十分宜居。大力培育区域大中小城市。市区，应重点提升其综合功能。同时以大城市作为加快新型城镇化发展的着力点和突破口，尽快将江都区建成有影响力、带动力、辐射力，30万人口以上的大城市，充分激活和发挥江都区的聚集经济、辐射带动和吸纳乡村人口的能力，使之成为人口城镇化的重要载体和带动区域发展的主体。推动高邮、宝应建成20万人口以上的中等城市，以提升产业承载能力，发挥对辐射带动作用。高邮、宝应两地资源，尤其是农业资源富集、交通便利、有一定的工

24、业基础和综合承载力，各有一个省级开发区，各自形成一定规模的支柱产业，可据此强化两地的产业支撑，提高城市的规模效益，综合实力和竞争力；合理引导人口、产业向城区集聚，强化与、江都之间的经济联系，培育壮大优势特色产业，并形成南北经济带，力争在2020年前将高邮、宝应建设成为产业支撑强、地域文化特色鲜明、人居环境良好的中等城市，成为名副其实的粮仓。积极发展小城市，并将之作为推进新型城镇化的重点之一。目前，江都沿江经济开发区、空港新城及省扩权强镇试点小纪镇具备发展小城市的条件，现阶段应通过三地产业的发展，进行人口的有效扩，提高人口集聚规模和公共服务能力。积极发展小城镇，重点发展11个重点中心镇。出自对打

25、造三个”的战略考虑，2010年新一届市委、市政府在市确立11个重点中心镇，并出台相关扶持政策，11个重点中心镇应立足于现有优势和基础，大力培育城镇特色经济，促进所在区域城乡资源优化配置，着力提升城镇功能，塑造城镇形象，使之成为新型城镇化的有力支撑。基础条件好、发展潜力大的建制镇，应围绕周边居民生产生活需要，着力解决生活集中、服务三农”、商贸流通、基本公共服务能力等问题。引导乡村人口和产业向小城镇集中。2、培育城镇产业链，走园区共建之路，为新型城镇化的可持续发展奠定坚实的物质基础产业是城镇化的支撑，产业发展得好的地区往往也是城镇化成功的地区。我们可以造城，但我们却不能造市；我们可以不断拓展城镇发

26、展空间，但我们却不可以驱赶农民进镇。目前可借鉴省南北共建经济园区思路，发展镇域经济，既遵循城镇化发展规律，又可吸引农民进镇，促进城镇化的可持续发展。从2007年4月30日第一家南北共建园区锡山丰县工业园诞生起，截止目前为止，全省已设立南北共建园区37个。鉴于市城镇化南高北低，区域面积则相反之现状，要想在短时间迅速提高北部特别是宝应城镇化率，有必要采取我省南北共建园区思路，借助省政府关于促进中与北结合部经济相对薄弱地区加快发展的政策意见（政发（2013）30号）精神，走园区共建之路。一是共建对象的选择。除南5市外，落户市的世界500强企业和市境的中国500强企业均可作为共建选择对象。首选市国家级

27、园区经济开发区。二是共建模式和机制的选用。可借鉴和吸收南、北共建园区的成功经验，首推行政托管”模式，吸引经济发达地区政府或世界和中国500强企业前来投资或扩大投资围。此种模式省外均有成功例。2005 年 8 月借行政区划调整之机将铜山县的大镇、大庙镇划归鼓楼区行政管辖，两镇的人、财、物整建制交由经济开发区管理。其结果使经济开发区的面积由原来的 25.6 平方公里扩大到 152.8 平方公里，人口由原来的3.9 万增加到近 20 万。此举开启了经济开发区二次创业的大幕，2010 年经济开发区成功晋升为国家级开发区。空港新城拟采取类似模式。其次产业招商模式，利用高邮、宝应两地的优势产业，吸引资金实

28、力雄厚、园区开发经验丰富、急需拓展发展新空间的发达地区政府或园区、大企业前来投资共建。在合作机制和利益分享方面，可参照江阴靖江工业园实行的共建机制。3、通过制度创新，加快农村剩余劳动力转移，增强劳动者就业竞争力针对小城镇空壳化较严重的情况，在未来的城市规划中要用强力的行政手段划定基本农田保护区，来有效制止小城镇建成区的蔓延，因为这种无序的蔓延会导致非常严重的后果。同时，面对现实，迫切需要提高城镇人口密度，加快农村剩余劳动力转移，以刺激消费需求。目前，市积极开展土地适度规模经营，耕地正向经济合作组织与家庭农场或种田大户集中，这符合农业现代化的发展趋势，并且这一趋势将会愈加明显。2012年底，市常

29、用耕地面积231978公顷，农业从业人员338926人，人均种植面积0.68公顷；如按规模种植人均2公顷计算，将会减少农业从业人员222937人。如果剩余劳动力均到城镇定居，城镇化率将会提高5个百分点，加上随行家属，就会达到1015个百分点；即使打个对折，也有57个百分点。要能促使转移出的农民在城镇安居，必须解决他们的后顾之忧，提高他们的生存竞争力。除了户籍制度改革之外，还要通过体制机制的不断创新，实现城镇对人”的集聚效应的发挥。一是学习借鉴等地的双置换”和三集中”经验，即用土地经营权换社保，用宅基地换商品房；农民向社区集中、工业向园区集中，土地向规模集中。要积极探索农民土地承包权与宅基地退出

30、机制，根据国家发改委城镇化改革方案的思路，可建立城镇落户农民土地承包权与宅基地自愿有偿退出机制。二是积极实施农业转移人口市民化工程。农民变市民不是简单的改变户籍，城镇要吸引人，更要留住人，要解决进城农民的后顾之忧，实现城镇新老居民社会服务的均等化。只要进城农民在城市有稳定就业、住房，缴纳一定年限社保金，政府就应在教育、医疗、社保等方面给予其市民化待遇。要探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，现阶段政府应主动承担进城农民及其子女在上述方面的公共成本，进城农民也应通过运用承包土地的占有、使用、收益等权益和宅基地用益物权支付城镇社会保险和租购住房等方面的私人成本。三是开展劳动力资源的多层次开发”,

31、提高农村务工人员向市民转化的竞争能力。劳动者技能的提高、就业竞争力的增强可以有效促进农村务工人员向市民转化,是改变农村务工人员命运的最基本的途径,也是提高城镇化质量的重要基础。要将劳动力转移、城镇化进程和劳动力资源的多层次开发”(技能的培训、职业资质的认定等)结合在一起,改变劳动力粗放开发的机制,推进新型城镇化可持续发展。4、依靠科技支撑，建设资源节约、环境美好和居住适宜的新型城镇建设资源节约、环境美好和居住适宜的新型城镇离不开科技支撑。为此，我们应确定如下思路：一是以节能和节水为先导，发展资源节约型城镇。二是以产业技术的集成应用为实施容，推动产业集聚。三是加强信息技术应用，提高城市综合管理水

32、平。四是发展城市生态人居环境和绿色建筑。应在以下几个方面进行突破。一是运用科技提升城镇传统工业。随着经济的发展，各乡镇都已形成各具特色的产业。如仪征集的汽配，大仪的汽车保修；江都邵伯的玩具及玩具配件，郭村的新型材料；宝应水的纺织，射阳湖的钢瓶，甸的文体教玩具；高邮临泽的鞋业，菱塘的电线等。上述产业在当地已形成规模，成为支柱产业，但不少是传统工业，有必要通过新技术的推广和应用，提升产品的科技含量。二是依靠科技促进现代农业发展。2012年市乡镇第一产业占地区生产总值中的比重为7.17%，但不平衡现象较为严重，邗江、江都、仪征基本均在两位数以下，高邮、宝应除了城关镇以外，其余各乡镇均在两位数以上，高

33、邮平均为23.61%，最高是龙虬镇，达44.91%；宝应平均为22.69%，最高是广洋湖镇达40.62%。由此可见，第一产业仍然是高邮、宝应的主导产业，因此，通过现代科技促进现代农业的发展仍然是市科技支撑的着力点。应借助于先进的农业科学技术，以优质、绿色、安全农产品的生产开发为重点，研究与推广优良品种的繁育引进、生物生化等农业高新技术及配套集成技术，加快发展循环农业，培育壮大一批关联度大、科技含量高、辐射带动能力强的农业产业化龙头企业，加快农业的科技进步与创新。三是运用科技培植新的经济增长点。市每个乡镇均建有工业集中区，且已具有一定规模和特色，11个重点中心镇平均每个工业集中区入园企业已近百家

34、。其中宝应县甸镇、高邮市菱塘乡入园企业超过150家。因此，应按照有限目标，重点突破；发挥优势，培育特色；差别竞争，错位发展”的原则，在市场、资源、技术、人才、政策等诸多条件中寻求发展空间，以科技引领和项目带动为突破，形成产业优势及新的经济增长点。四是运用科技控制建筑能耗的上升。现今中国建筑能耗为3.5亿吨标准煤，如果不进行控制，2020年将上升至11亿吨标准煤。目前，大城市80%以上新建建筑已经执行节能50%的标准。因此，乡镇建筑也应走节能之路。2009年省出台建筑节能管理办法，市人大代表呼吁未来城市的新型建筑要按节约节能标准来打造，因此，建议市政府制定相关标准，促使乡镇尽快走上绿色建筑之路。

35、县市政府建设行政主管部门应加强建筑节能的监督管理工作。五是实施太阳能屋顶计划和分配式能源计划。中央政府已执行屋顶安装太阳能光电板每瓦补贴20元的政策，市也应该出台配套政策，调动农民在屋顶安装太阳能光电板的积极性，并将之与国家补贴农户购买太阳能热水器优惠政策结合起来。5、加大小城镇基础设施和共用事业投入，美化农村人居环境，促进农民就地城镇化开展新型城镇化建设，既要考虑提高城镇化率”，还要考虑到城市生态和能源的承载力”。 小城镇是统筹城乡发展的重要节点，如果小城镇建设好了，农民生活提高了，就能使其离土不离乡”，这既缓解了城市就业、城市生态和能源的压力，又促进社会和谐，城乡一体化发展。要按照布局合理

36、、规模适度、功能完备、特色鲜明、生态良好的原则,围绕做强重点中心镇、做特一般小城镇、做精农村新型社区的总体要求,加快推动小城镇建设。重点加快道路、给排水、污水处理、垃圾收运等基础设施建设,完善教育、卫生、文化、体育、社会福利等公共服务设施, 着力组织实施村庄环境整治行动，增强城镇集聚人口和各类要素的能力,增强辐射带动作用。要建立多元化可持续的城镇化投融资体系，形成政府引导、市场运作、社会助推的运行机制。首先，建立城镇化建设机构。政府应赋予其投资融资、项目建设、资金管理和债务偿还的职能。采用市场化运作模式，利用银行贷款、土地收益等多渠道筹集建设资金。其次，推行项目融资方式，引导投资者资金参与城镇

37、建设。按照谁投资、谁收益”的原则，鼓励和引导各类社会资金，采取BOT（建设经营转让）等投资方式参与城镇基础设施建设。再次，利用资本市场融资。通过发行城市建设债券，进行资产重组、包装上市等途径吸引民间资本。最后，利用财政信用筹资。发挥财政的引导作用新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩需的潜力所在，是转方式、调结构的战略重点，我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，必须用好新型城镇化这个强大引擎。新型城镇化是一个综合载体，不仅可以破解城乡二元结构、促进农业现代化、提高农民生产和收入水平，而且有助于扩大消费、拉动投资、催生新兴产业，释放更大的需潜力，顶住下行压力，为中国经济平稳增长

38、和持续发展增动能。十八大以来，市认真贯彻中央城镇化工作会议精神，按照科学发展的要求，遵循规律，努力用改革的办法、创新的精神推进新型城镇化，促进新四化”协同发展，力争取得新的突破。一、新型城镇化的涵、特征新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由乡”到城”的转变。新型城镇化的新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向污染防治清洁生产生态产业生态基础设施生态政区”五同步的生态文明建设转

39、型。作为一种理念，新型特镇化是以人为本、绿色低碳、社会和谐、文化先导、风格独特、城乡统筹的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。作为一种模式，新型城镇化是以新型产业化为核心动力，以统筹兼顾为根本方法，以社会和谐为主要取向，以全面、协调、可持续发展为基本要求，强调人与自然、人与社会有机融合的全新的城镇化。与传统小城镇发展之路相比，新型城镇化应更加注重以下几点：1、以促进人的全面发展为新型城镇化的指导思想。2013年7月9日，国务院总理克强在*主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话。他说，要推进以人为核心的新型城镇化

40、。人既是城镇发展的出发点，更是城镇发展的目的和归宿。新型城镇化要将人的发展放在首要位置，切实解决城镇化过程中形成的城乡差别与社会的不公平，提高当代与后代的发展潜力，确保全体国民能够分享城镇化发展的成果。2、以城镇化、工业化、信息化、农业现代化同步发展为新型城镇化的大政方针。新型城镇化道路既要纠正我国过去城镇化滞后的缺陷，又要防止部分发展中国家出现的 过度城镇化”的偏差，力现城镇化与工业化和现代化的同步发展、相辅相成、互相促进。同时，为农业和农村的发展创造更有利的条件。3、以不牺牲农村发展利益为新型城镇化的根本原则。城市带动乡村最终实现城乡融合发展是新型城镇化道路的重要涵。实现城乡融合发展的关键

41、是要改变过去以牺牲农村利益为代价的城镇化老路，强化城市支持农村、工业反哺农业的力度，维护城镇化进程中农民的合法权益，逐步消除城乡间的制度壁垒，统筹城乡生产力布局，推进城乡基本公共服务均等化。4、以大中小城市与小城镇合理布局为新型城镇化的主体形态。新型城镇化选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合的方式，建立科学、高效的城镇网络，构建一批各具特色的城市群。通过城市之间的功能分工，更好地发挥城市群整体的集聚扩散和辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展。5、以合理的城镇规模等级体系为新型城镇化的评价标准。城镇规模过大或过小都可能制约城镇功能的发挥。新型城镇化道路强调合理发展大城市，积极发

42、展中等城市，适当发展小城镇，不盲目发展特大城市，大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇等级规模结构合理化，形成城镇功能互补、发展相互促进的格局。6、以集约高效可持续为新型城镇化的发展方式。综合考虑资源人均拥有量低、分布不平衡及生态环境脆弱的特点，新型城镇化必须紧密结合主体功能区战略要求，走资源节约和环境友好的发展道路，努力提高城镇建设的集约化程度，提高小城镇单位面积人口密度，严格控制城镇无序扩，促进城镇化科学发展。二、城镇化进程及发展现状 改革开放以来，随着国民经济的发展，城镇化发展与全省一样步入快车道，先后经历了以南乡镇工业驱动的小城镇快速发展阶段，以开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发

43、展阶段，以及以城乡发展一体化为引领、全面提升城乡建设水平的发展阶段。截至2013年底，城镇化率已达59.98%，比1990年增加42.48个百分点，年均增长1.51个百分点。1、城镇体系基本建立，城市群雏形初步形成。通过大力培育区域性大城市，积极发展中小城市，集约发展小城镇，优化区域城镇空间布局，城镇建设步伐明显加快。目前，已建立起以大城市主城区为核心，以江都、高邮、宝应、仪征4个县城镇作为中小城市为骨干、11个重点中心镇和64个乡镇组成的城镇体系。 2、小城镇综合实力不断提高，对市域经济的拉动作用明显。小城镇经济实力和竞争力不断提高，已成为市经济的增长极和发展引擎，对区域发展的支撑作用和对农

44、村地区的辐射带动作用进一步显现。目前，市地区生产总值70%以上来自于市乡镇，各乡镇已成为市经济社会发展的主要空间载体。3、小城镇发展质量得到提高，人居环境有所改善。城镇基础设施和公共服务设施建设力度加大、成效明显，城镇服务能力和保障能力不断提高，城镇生态与人居环境得到改善，城镇居民生活质量不断提升。截止2012年底，每万人拥有教师、医生、病床数分别为81人、22人、39，后两项指标均超过六普”全省15.9人与30.4的指标；自来水使用率、生活用燃气普及率、有线电视入户率、农户家庭享有卫生厕所比重、住楼房比重、互联网使用率分别为98.2、90.07、95.74、91.75、76.03和25.47

45、。 4、城镇规模不断扩大，人口集聚速度不断加快。2007年，市城镇化率首次突破50%，达到50.2%，至2013年底市城镇化率达到59.98%，比2006年的49.2%提高10.78个百分点，平均每年以1.54个百分点的速度稳步增长，城镇化水平和增长速度均领先中、北。市常住人口从2006年的445.91万人增加到2013年的447万人，增长0.24%，同期城镇人口从219.39万人增至268.11万人，增长了22.21%，城镇人口的增长速度远远快于总人口的增长速度。城镇规模不断扩大，至2012年底，市城镇建成区面积达608.89平方公里，比2010年增加24.66平方公里。三、新型城镇化建设存

46、在的问题和差距近年来新型城镇化工作取得了一定成效，但对照新型城镇化的要求和目标体系，的城镇化发展在实践中还存在不少问题，需要引起我们的高度关注。1、新型城镇化总体水平还不高，地区间的差距较大，城市等次结构不完整，未能形成合理的梯度”分布首先，从发展水平看，近年来城镇化虽然有了较快的发展，但横向比较，仍处于较低的水平。2012年城镇化率为58.8%，虽高于全国6.2个百分点，但低于全省4.6个百分点，与、相比，分别低21.4、13.5、13.2、7.4、5.4个百分点，仅比高0.9个百分点，与大体相同。同时市各地区间发展不平衡，中心城区建设走在全省前列。2013年市市辖区地区生产总值占比为67.

47、11%，排名位列全省第3位，2014年市荣获国家环保部授予的全国生态环境建设示区”称号，中国社会科学院财经战略研究院和社会科学文献联合发布的2014年中国城市竞争力报告显示，生态竞争力排名全国第6位，居全省第一。但全市的城镇化水平仍呈现市里高于县（市）里、南部高于北部”的不均衡现象，最低的宝应县城镇化率仅为46.6%，低于全市12.2个百分点。其次，从发展布局看，城镇化仍呈现一城独大众乡小的格局。从六普”资料看，城区加上江都城区集中了128万人口，占市户籍人口的28.7%，根据中国城市统计年鉴对城市的分类，进入特大城市行列（100万200万人）；宝应、仪征、高邮三县市城区人口均在20万人左右，

48、属于小城市。剩下60%的人口分布在广大农村，其中，镇区人口集中度在30%以下的乡镇近50%。城市结构分布最明显的特点就是缺少50100万人口档次的大城市和2050万人口档次的中等城市，城市等级体系严重缺位，无法形成合理的梯度”分布状态。其结果，一方面弱化了中心大城市与众多小城镇之间的传导”作用力，阻碍了城镇之间的分工与合作，影响了中小城市的发展，不利于城镇化的整体推进；另一方面，致使这个超大城市的人口规模得不到合理控制，加重了城市基础设施建设的压力。2、市区和县城关镇人口的高度密集与小城镇人口的低集中度同时并存除中心城市和县城外，其余小城镇镇域规模普遍不大，不利于小城镇的发展和集聚效应的发挥。

49、十一五”期间，城区人口增长较快，乡镇人口在急剧减少，据六普”调查，2010年与2006年相比，市区人口增加5.67万人，而乡镇却减少5.2万人。其结果，主城区建成区人口密度为24150.94人/平方公里，4个城关镇人口密度为4159.55人/平方公里，其余75个乡镇建成区人口密度为2775.97人/平方公里，仅为前者的11.49%，后者的66.74%。较高的城市人口密度，会带来交通、住房成本上升，城市公共产品供给不足等一系列的城市病”，不利于城市的长期建设与发展。小城镇镇区平均每人占地322.02平方米，远远超过省里人均占地面积130平方米的标准。3、经济发展水平不断提升，但城镇化发展质量滞后

50、于经济发展速度市地区生产总值连续十一年保持两位数增长。2002年为544亿元，2006年、2010年分别突破千亿元、两千亿元大关，2013年实现地区生产总值3252.01亿元，是2002年的6倍。人均GDP从2002年不到1500美元，2012年突破万美元大关，2013年达到11751美元。2013年市城镇化率达59.98%，领先中、北，居全省第6。从2005年至今，城镇化率已连续8年排在南五市之后居全省第6位。但对照南、中等先进地区，城镇化发展质量仍不够高。2013年3月，中科院发布了中国城镇化质量综合评价报告，市城镇化质量指数为0.5747，位居全国第40位。虽然城镇化率排名优于，但城镇化

51、质量指数低于。在本次综合评价中，市排名位次最低的是城市发展质量排名，省排名第8，且与排名第7的差距较大。2010年底联合国开发计划署（UNDP）根据世界银行提供的数据发表2010年人文发展报告，对世界主要国家和地区的人均GDP和城镇化进行了描述，人均GDP高的国家和地区，其城镇化水平也较高，发达国家的高城镇化水平就是最好的说明。2013年人均GDP已达11751美元，而城镇化率却只有59.98%，对照该报告的描述，城镇化率应达到71.27%以上。中国、发达国家及发展中国家人均GDP与城镇化率的关系人均GDP（美元）城镇化率(%)年份中国发达国家发展中国家中国发达国家发展中国家197918210

52、973196519.1671.2744.20200094923016404135.875.5752.862001104122780387836.7275.6953.202003127329013424438.5675.9153.882004149033124483139.4876.0354.212006206938148614441.376.2654.902007265143810712642.276.3955.25200937494259062294476.6455.942010439338418481044.976.7756.294、城镇的产业聚集能力不强城镇化不仅是人的城镇化，也是企业的

53、城镇化，只有通过企业的集聚，才能产生出更大的规模效益，并由此衍生出更多的就业岗位。全市除八区二园”外,乡镇工业集中区集聚效应普遍不强,基本以传统产业和初级加工制造业为主,产业同构现象严重,没有形成各自的产业特色,整合集聚生产要素、资源的能力不高。2012年全市122.3万乡镇企业从业人员中（不含四个县城镇），在农村小城镇集中就业的只有73.4万人，比重仅为60%，其中有26个镇的镇区从业人员的比重没有超过50%,全市有近60%的工业企业散布于农村,这些企业科技含量低,浪费资源多,环境污染难以治理,使得大量的农村从业人员离土不离乡”,产生了部分小城镇二产不聚,三产不兴”的局面,制约了小城镇的发展

54、和城镇化水平的提高。5、财政及公共产品供应相对短缺，制约小城镇发展财政收入占GDP比重偏低。据统计，财政收入占GDP比重的世界平均水平为40%，2012年市为18.8%，而市各乡镇平均水平为7.22%，比2010年下降0.68个百分点。说明市乡镇经济增长的方式依然粗放，经济增长效益与增长规模不同步。截止2012年，乡镇负债已高达50个亿。公共产品供给的结构性矛盾突出，重硬”轻软”、重短”轻长”现象较为严重。对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设、有线电视、村庄环境整治等见效快的公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，而对科技、教育、医疗、卫生等见效慢的公共产品的投入则显得

55、不足。2012年科学技术支出只占财政总支出的0.98%，相对于2010年，上升了0.36个百分点；而教育支出所占比例则由2010年的11.34%下降至2012年的8.66%，下降了2.69个百分点。尽管2012年与2010年相比，在校学生数下降了6.44个百分点，但对教育的投入却下降了23.7个百分点。2012年，乡镇共有农技推广服务从业人员2468人，比2010年仅增加21人，每千亩耕地仅有0.71人。小城镇建设所需各类人才高度缺乏。一是领军型科技和经营、管理人才缺乏。近年来，乡镇产业规模不断扩大，年产值达到数十亿和上百亿的企业不断涌现，随着企业产品转型升级、科技创新，规模扩和涵提升需要的领

56、军型科技和经营、管理人才严重不足；二是乡镇建设和管理所需的专业技术人才缺乏。尤其是城镇化过程中急需的规划、设计、环境保护与治理、现代金融型人才缺乏，不少该去村任职的大学生村官不得以被留在乡镇政府任职。三是优质专业人才，如优秀乡村教师和优秀乡村医生流失严重，截止2012年市共有乡村教师30074人，比2010年减少672人，流失率为2.23%；共有医生8134人，比2010年减少336人，流失率达4.13%。留守教师和医生水平不高，老百姓难以信任；四是企业所需的熟练产业工人跳槽频繁、数量不足。四、新型城镇化建设的思路及建议省关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见指出：各地、各部门要从全局和战

57、略高度，准确把握城镇化涵，科学规划、统筹协调，因地制宜、分类指导，完善机制、扎实推进，切实提高城镇化质量，全面提升城镇综合承载能力，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，努力走出一条以人为本、富有特色、健康协调可持续的城镇化发展道路。”为此，市应根据中央、省委对新型城镇化的部署要求，把握好新型城镇化的科学涵和精神实质，按照以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新理念和新要求，推动城镇化向质量提升转变。1、优化城镇空间布局，构建科学合理的城镇体系为适应四化”同步发展的要求，在2020年前应积极推进城镇体系规划的科学实施，加快打造江都、仪征、高邮、宝应四大城镇群，以促进江广融

58、合，构建以特大城市为核心、江都和仪征为两冀、江都高邮宝应经济带为廊道、四大城镇群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，形成城市功能互补、产业合理分工、人口合理分布的区域城镇发展格局。推动城镇集群化发展，以城市群为主体形态推进城镇化。做强一体两冀南部城市群，将其打造成中地区最具竞争力的城市群，使其成长为带动、辐射中地区跨越发展的重要增长极。长远看市区一体两翼”的发展思路是科学的，具有前瞻性，但从城镇化进程的近、中期看，其成本也是较大的。因此，我们认为近、中期市区应巩固西部，着力发展东部，首先实现一体一翼”的目标，尽快实现江广融合。依据是：一是交通优势，它具备了现代化大城市应有的交通设施，

59、铁路、高速公路、航空、运河、长江。同时和江都之间的空间足够满足城区发展的需要。二是区位优势，东与江都西的距离要小于西到仪征东的距离，与江都间的杭集、湾头等小城镇发展基础非常好，为和江都的整合提供了便利。三是传统习惯，、江都两地的居民的日常交流已经十分密切，的商业服务设施早就为江都市民所接受，目前两地已基本相接。四是环境优势，与江都之间有许多公园、湿地，七河八岛，环境优美，十分宜居。大力培育区域大中小城市。市区，应重点提升其综合功能。同时以大城市作为加快新型城镇化发展的着力点和突破口，尽快将江都区建成有影响力、带动力、辐射力，30万人口以上的大城市，充分激活和发挥江都区的聚集经济、辐射带动和吸纳

60、乡村人口的能力，使之成为人口城镇化的重要载体和带动区域发展的主体。推动高邮、宝应建成20万人口以上的中等城市，以提升产业承载能力，发挥对辐射带动作用。高邮、宝应两地资源，尤其是农业资源富集、交通便利、有一定的工业基础和综合承载力，各有一个省级开发区，各自形成一定规模的支柱产业，可据此强化两地的产业支撑，提高城市的规模效益，综合实力和竞争力；合理引导人口、产业向城区集聚，强化与、江都之间的经济联系，培育壮大优势特色产业，并形成南北经济带，力争在2020年前将高邮、宝应建设成为产业支撑强、地域文化特色鲜明、人居环境良好的中等城市，成为名副其实的粮仓。积极发展小城市，并将之作为推进新型城镇化的重点之