《新公共服务——服务而不是掌舵》读书笔记——喻庆瑞

1、新公共服务服务而不是掌舵读书笔记新公共服务：服务而不是掌舵是一部具有里程碑意义的公共行政学专著。登哈特夫妇在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础，通过比较分析,从以下七个方面系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。本书对以前的公共管理理论进行优劣分析，也有对现当代国家行政管理思想的研究并提出自己新的看法，最后提出自己的新公共行政的内容即“新公共服务主要是对服务而不是掌舵”。在前言中，作者指出了写作的意图，“其

2、一是要对公共行政领域的种种想法和呼声进行综合，这些想法和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础。其二是要为围绕着一些原则而组织的这些想法提供一个框架，进而为他们提供一个我们一直认为缺少的名称、外壳和表达方式”。构成本书的理论核心和实质的主题有两个：促进公共服务的尊严与价值；将民主、公民权、公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。第1、2章第一章主要讨论了老公共行政与新公共管理之间的争论，总结了老公共行政的主流观点。老公共行政使我们能够有效地对付及其复杂的难题并且使我们能够在政治问题和行政问题之间保持一种平衡，它过去在社会各方面发挥了不可替代的作用

3、做出了重要的贡献。同时指出奥斯本和盖布勒所倡导的“重塑政府”这一主张所导致的一个问题：“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”。作者认为，“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于民和授权于民的职责”。在第二章，作者重点探讨了新公共服务理论的四个理论来源：（1）民主公民权理论；（2）公民社会理论；（3）组织人本主义主义与新公共行政；（4）后现代公共行政。这些理论为作者在接下来的七章里提出和探讨新公共服务的七条原则提供了支撑。第3章服务于民，而不是服务与顾客作者认为，公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人利益的聚集。在此基础上，公共行政人员应不仅仅关注顾客

4、的需求，还要关注公民的需求，并且在公民之间建立信任和合作的关系。这是新公共服务与新公共管理根本区别（公民导向与顾客导向的区别）所在，因此作者将其列为七大原则之首。在新公共服务理论视角下，政府协助公民表达和实现公共利益的角色越来越重要，而不仅仅在于“掌舵”、控制和引导新方向。在公共服务理论下，政府与社会也存在互动，但互动的对象不是顾客，而是公民。“公民被描述为在一个更为广大社区环境中权利的享有者和责任的承担者”，公民关注于更大的社区，必须致力于一些超出短期利益之外的问题，原意为邻里和社区的事情承担责任。而顾客则不同，他们只关注个人利益和短期利益，忽视公共利益。鉴于顾客与公民的不同性质与特点，作者

5、提出要为民服务，而不是为顾客服务，政府必须关注公民的需求。第4章追求公共利益在新公共服务理论中，公共利益是政府追求的目标而不是附属品，重新肯定了公共利益在政府服务中的地位，并构成了新公共服务理论的核心原则之一。作者强调，公共行政官员必须努力促进并树立公共利益的观念，创造共同的公共利益和责任。关于公共利益的界定，学术界尚存争论。书中总结了三种主要模式：规范模式；公共利益废止观点；政治过程理论。公共利益是基于共同利益而确立的，它是公共行政官员所要追求的目标之一。作者论述了在老公共行政、新公共管理、新公共服务中的公共利益观。在老公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，公共利益是在决策过程

6、中出现的（公共利益是由民选的政策制定者来界定）。在新公共管理中，作为顾客的个人为自己的利益负责，因此不需要关心其他人的利益。新公共服务认为，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期的利益的事情并且愿意为自己的邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。倡导行政官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极的角色，新公共服务还否定公共利益能够被理解为个人自我利益的聚合，其目标是要超越自身利益进而发现共同利益，并且按照共同利益即公共利益行事。第5章重视公民权胜过重视企业家精神新公共服务理论认为，新公共管理重视企业家精神，这使行政官员将最大程度的提高生产率和满足顾客需求作为

7、自己的目标，但是政府的目标不只是如此，也不应该如此，这也是造成新公共管理理论为后起的学派诟病的原因之一。作者认为，“致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们资金的财产。”在本章中，作者探讨了老公共行政、新公共管理、新公共服务三种范式中的行政官员的角色。作者认为，传统的公共行政官员依靠官僚专长，新公共管理者强调企业家精神，与他们形成鲜明对比的是，新公共服务认为应该最大程度的增强公民在参与政策过程中的各个方面的能力，关注并提高民主治理与公民参与。第6章思考要有战略性，行动要有民主性“满足公共需要的政策和项

8、目可以通过集体努力和合作过程得到最有效且最负责的实施。”作者首先从历史的视角考察了执行的演进情况。第一代执行研究主要侧重与自上而下的模式；第二代执行研究与之相反，侧重于自下而上的观点来看待执行的模式；第三代执行研究越来越集中在政策设计和政策网络以及评估执行上。然后作者考察了执行的当代模式，并且将他们与新公共管理的假定和价值观相联系，同时对那些支持对执行进行更为民主和参与式讨论的理论进行了详尽的诠释，最终得出“思考要有战略性，行动要有民主性”这一原则。新公共服务认为，执行的主要焦点是公民参与和社区建设，公民不被视为可能会妨碍正确执行的角色，也不被当作减低成本的工具。相反，公民参与被视为民主政体中

9、恰当且必要的组成部分。因此，公务员的作用就变成了促进和鼓励公民参与，并且帮助培养和加强公民参与能力。第7章承认责任并不简单公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，他们对这些制度、标准等都应该负有责任。新公共服务的理论家认为，“公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该是未来公共利益而为公民服务”而在老公共行政中，公共行政官员只是对政治官员负责，是一种“对上不对下”的体制。这种体制直接导致了公共服务的偏离。在新公共管理中，按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本

10、收益和对市场力量的回应来表现其负责任，而这很明显忽视了公共精神和公共利益的重要性。相反，新公共服务理论认识到责任的复杂性，强调要提高公民权的重要地位，并且把公众视为负责任的公关行动的基础，公民权和公共利益处于中心地位。在此指导下，要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是企业家。这种负责不是有如官僚层级制种的“终端负责”，而是从一开始的政策制定阶段就对公民负责，始终贯彻法律、民主、宪政、公共利益等原则。第8章服务，而不是掌舵对于公务员来说，越来越重要的是基于价值的公共领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。新公共服务中，行政官员应

11、该整合和表达公共利益，帮助公民实现公共利益。在此之前，新公共管理所倡导的“掌舵”而非“划桨”的政府对政治改革尤其是政府改革起到了很大的作用，并促使政府迅速瘦身，同时也作为传统公共行政的一种替代大行其道。然而这种思想极易使行政人员以主人自居，造成角色错位。作者考察了几种具有代表性的领导观：基于价值观的领导；共同领导；是仆人，而不是主人。作者看来，领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。领导是人民的公仆，是为公共利益服务的，他必须尊重公民权，通过给人们授权的方式来共享权力并且全神贯注地实施领导。第9章重视人，而不只是重视生产效率“如果公共组织及其所参与其中

12、的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，他们就更有可能取得成功。”因此新公共服务特别强调“通过人来进行管理的重要性”。在老公共行政理论中，大体基于关于人性的X理论，认为人生来贪婪、自私、逃避责任，因此主张通过控制、奖惩等手段来实现效率。而新公共管理理论基于经济人的假设，依靠公共选择和委托代理理论，利用激励来实现生产效率，依靠经济理性来解释人的行为。在新公共服务中，人是处于核心地位的，旧的管理方法已不能满足和适应管理的需要，因此分享领导权、共同领导、合作和授权应运而生，这些新型的管理方法充分发挥管理者和被管理者双方的主观能动性，实现了二者的双赢。第10章结语随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，旧有体制已在诸多方面捉襟见肘，为了保证高质高效地提供的公共服务和产品，必然要求提供方式的管理方式的变革，而单向的控制型的方式已经逐渐不为时代所容。在最后一章里，作者暗示新公共服务虽然提出，但是却没有具体的实施方式和手