建立生态补偿机制

1、建立生态补偿机制的思考与建议国外生态补偿机制对我国的启发摘 要：现阶段我国经济发展与环境问题之间的矛盾日益突出，给生产生活的各 个领域带来不同程度的影响，通过对德国、美国以及一些西方国家生态补偿机制 的研究，总结了它们成功的经验与失败的教训，结合我国国情，提出自己的建议， 认为应当重视法律法规的制定，建立环境税收制度，实施生态补偿保证金制度， 充分发挥政府和市场的互补作用，从而促进社会的和谐发展。关键词：生态补偿环境问题环境税收和谐社会政府与市场引言随着经济的快速发展，生态环境也在不断恶化。21世纪以来，人类社会的 观念开始从一味利用自然资源向与自然界协调发展转变。改革开放后，我国一直 处在经

2、济迅速发展的过程当中，而这样的态势一方面使得我国综合实力增强、世 界政治地位提高；但另一方面，经济增长过快给生态环境也带来了巨大损害。据 统计，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和 德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。而这样高的能源消耗必然给我 国带来生态环境极度破坏，例如土地沙化现象严重、林地退化等。在这样的情况下，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的口号，这 说明对环境的保护和资源的再生利用已经刻不容缓。所以，在切实了解我国的历 史、地理和当今政策等一系列国情的基础上，借鉴西方发达国家在生态补偿机制 方面的成功经验，做到取长补短，从而进一步完

3、善我国现有的生态机制，是十分 必要的。一、生态补偿的概念生态补偿在目前并没有统一的界定，狭义来看，生态补偿是指对人类行为产 生的生态与环境所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosys teservice，PES)1。而国内大多学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿 进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相 对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿；对破坏生态行 为的活动给予惩罚，将经济活动外部的部分逐渐内部化；对局部生态进行保护。 例如：对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿；对具有重大生态价 值和意义的区域进

4、行保护性投入2；对开采和使用一次性资源的行为予以限制; 对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展式等经济活动予 以鼓励等。因此，根据国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿 是以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，调节相互利益关系的制 度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐 发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场 手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。二、国外生态补偿模式（一）政府作为唯一补偿主体模式政府作为唯一补偿主体模式，主要是指对于自然原因或人为原因造成的损失 由政府财政

5、作为唯一的补偿。其中德国就是一个非常典型的例子，作为欧洲开展 生态补偿比较早的国家之一，德国的补偿机制根据其具体的地理以及历史发展环 境，具有鲜明的特点，而最重要的，是资金到位、核算公平，资金运转的方式以 横向转移为主。所谓“横向转移” 3，就是根据一定标准对转移资金量进行复 杂的运算，由富裕地区向贫困地区转移支付。也就是说通过横向转移改变不同区 域间既得利益格局，实现区域间公共服务水平的平衡。横向转移支付中的资金主 要由两部分组成：一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州 居民人数分配；另一部分是财政比较富裕的州，按照一定标准计算后，拨给贫穷 州的补助金。此类横向支付属于区域

6、转移支付制度。以德国流域的生态补偿为例子，比较成功的，就是易北河流域的生态补偿政 策。易北河贯穿两个国家，经捷克流向德国。1980年之前，由于未开展过流域 整治，水质下降速度极快。1990年后，捷克和德国达成了共同整治易北河流域 的协议，成立合作组织。整治的最主要目的是改良农用水灌溉的质量，保持流域 生物的多样性，减少两岸向流域排放的污染物。根据双方的协议，德国在两岸流 域建成了 7个国家公园，总共占地1500km2；两岸流域共有200个自然保护区， 并且禁止在保护区内办厂、修房或从事其他影响生态环境的活动。经过这一系列 整治活动，到目前为止，易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，收到较为显

7、著的经济和社会效益。德国在整治过程中，多方筹集资金，其中一项便是排污费（企业和居民的排 污费收取后，统一交给污水处理厂，污水处理厂按一定比例保留一部分后，剩下 的上交国家环保部门）。2000年，德国的环保部门拿了 900万马克给捷克，用于 建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，充分体现了对环保的重视，不但满足了 自身发展的需求，更实现了双赢4。（二）政府主导模式政府主导模式，即政府作为增益性和损益性生态补偿主要支付者的一种补偿 模式。最有代表性的就是1986年美国政府实施的“土地修耕保护计划” 5。该 计划（conservationreserveprogram, CRP）是根据美国1985年通过

8、的食品安全法 案设立，从1986年开始实施的一项全国性农业环保项目。以农民自愿参与为原 则，由政府补贴，农民在10-15年内进行修耕还草、还林等植被恢复保护活动。 土地休耕保护计划的主要目标是对那些极易被生长环境中的化学成分侵蚀的和 适应能力比较差的农作物用地进行政府补贴，扶持农作物种植者积极实施退耕还 林、还草等保护植被的措施，最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植 物栖息地环境的目的6。在美国，对公民在土地和自然资源产权方面的权限划 分十分清晰和明确。在这样的一个前提下，美国的生态补偿工程，必然要体现这 一原则的精髓，在生态保护行政征用过程中，充分考虑公民的实际利益，以保护 公民利益

9、为原则，将生态补偿的额度与实际情况相联系，以求把由于对公民产权 的限制而引起的损失减到最少。通过明确产权制度，一方面促进了自然生态资源 价值良好运转，另一方面激发公民投入生态保护活动中的积极性。美国CRP工程的补偿主要由植被保护的实施成本和土地租金补贴两部分组 成。由于不同耕地类型所需要的生产条件不同，农业部门根据当地土地的租金价 格和相对生产率来确定每一类耕地单位年最高的补偿金额。这样一来，补偿金额 标准便呈现多样化的趋势。例如，2001年全美国CRP工程土地租金补偿标准最 高为每英亩103美元，最低为每英亩27美元，平均为44美元。与此同时，CRP 工程还向农民提供成本补偿，用于植树、植被

10、和种草的管理与护理，但补偿额度 不超过农民总成本的50%。农民获准参加CRP工程后，按规定，根据自己的意愿 与农业部门签订10-15年的休耕合同，并且按照批准的面积和合同协商的补偿标 准享受成本和土地租金补贴。在这样的条件下，从1996年起，就陆续有到期的 CRP合同，合同到期的农民可自动延期一年，继续享受补偿（或申请提前结束合 同）。对于申请提前结束合同的，一年后，仍然可申请继续参与。根据2001年底 的数据显示，续签的项目土地达到55%。到2002年为止，实施CRP的农地面积 有1360万km2（3400万英亩）。对那些CRP合同期满的土地，有研究表明，49%的 土地会一年内重新转成农地，

11、但各地区的比例不尽相同7。美国CRP的补偿机制充分利用市场机制，并且在动态中不断完善与发展。其 成功的关键是把市场机制和政策结合起来。农业部门根据地区间不同类型耕地具 体的情况，先在各地制定最高补偿标准，农民则根据耕地的条件和市场情况，提 出愿意接受的最低补偿标准8。可见，虽然美国CRP工程的目的是改善生态环 境和保护以及提高土地生产力，但在计划实施过程中仍然一直注重政府的宏观调 控与市场自我调节的有效结合。美国CRP的工程一直在进行自我完善，以符合随 着社会经济的不断变化所产生的、日益增长的环保需求。在CRP实施的初期，只 要农民所申请的补偿标准等于或低于农业部门所确定的最高标准，即被批准。

12、但 此政策实施了一段时间后，政府便发现，有许多处在生态环境薄弱区域的耕地并 没有纳入CRP工程，是因为受地形以及气候等因素的影响，本地区耕地的产量普 遍较高，于是便产生了农民期望的补偿标准往往高于农业部门确定的最高标准的 现象。针对这种情况，农业部门从1990年开始使用环境效益指数，重新确定补 偿标准，把环境虽然脆弱但产量相对较高的耕地纳入了 CRP工程。在1996年后， 又调整了环境效益指数，使得对野生动物栖息地的保护也同时纳入CRP工程。农 业部门还对采取抗盐碱植被带保持、湿地保护和防护林建设等措施的农民，放宽 了申请加入CRP工程的条件，他们可以在任何时候加入CRP工程，并获得最高的 土

13、地租金补偿和优惠的成本补偿9。（三）市场化运作模式市场化运作模式，就是指对生态补偿的产品进行创新，对产权关系相对较为 明确的生态补偿类型进行补偿。例如美国就通过法律法规或许可证为自然资源用 户限定了义务和标准配额。无法完成或超标的，就要通过市场购买相应的信用额 度10。而欧盟则对产品的设计、生产和销售进行绿色认证，以保证产品寿命周 期各个环节能够节约资源、减少污染物排放。澳大利亚通过排放许可证交易，使 生态服务商品化，并在市场交易中使生态服务提供者获得收益。哥斯达黎加则对 国内林业碳汇的总量进行统计，将额外的碳汇划归为国家的碳汇储备，适时地卖 给一些外国企业，所得收入的大部分都用来补偿给林主。

14、通过对国外生态补偿机制的分析，为我国建立生态补偿机制提供以下经验：（1）将市场机制引入生态补偿，是一种手段的创新，也是建设和保护生态环境的 有效途径；（2）生态补偿机制权属结构较为明确，补偿主体和客体权责清晰；（3） 德国各州际间横向转移支付制度作为一种特殊的生态补偿手段，为我国在处理不 同地区间横向转移支付及研究相关配套技术提供参照。三、中国生态补偿机制的发展我国生态补偿的实践按时间可划分为四个阶段11：第一，萌芽阶段（20世纪50年代至80年代初）。我国最早从20世纪50年 代便开始关注对生态环境的保护，由于我国当时正处于新中国建立初期，各方面 政策还不完善，所以并未采取具体措施。到80年

15、代，国家提出建立国家林业基 金制度，此时生态环境问题开始受到较为普遍的关注，森林资源、矿产资源开发 中的生态保护问题特别突出，促使我国开始了对生态保护的初步探索，但这只是 简略的生态补偿意识，还不是当今所说的生态补偿。第二，初步发展阶段（20世纪80年代中期至90年代中后期）。到了 1985年 左右，国家对生态补偿的重视进一步加强，这一阶段我国颁布了多部资源环境方 面的法律法规，为进行生态补偿活动提供了法律基础。1990年国务院发布了关 于进一步加强环境保护工作的规定，提出了 “谁开发谁保护，谁破坏谁恢复， 谁利用谁补偿”、“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针，第一次确立了生 态补偿的政策

16、。第三，快速发展阶段（20世纪90年代末至“十五”末）。中国政府于20世 纪90年代末开始实施天然林保护、退耕还林、自然保护区生态环境建设与保护 等一系列工程，出台和实施了有关生态环境的保护与补偿的措施，推动我国生态 补偿进入了快速发展的阶段。第四，全面发展阶段（2005年以后）。进入21世纪，生态补偿得到高度重视， 2006年国家“十一五”规划提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则， 建立生态补偿机制”。2007年发布的国家环境保护总局关于开展生态补偿试点 工作的指导意见（环发2007130号）提出我国将在“自然保护区、重要生态 功能区、矿产资源开发、流域水环境保护”等4个领域开展生态补

17、偿试点，从而 推动了生态补偿实践发展。四、国外生态补偿机制经验对我国的启发第一，通过相关法律法规对破坏环境的行为进行约束，对保护环境的行为进 行鼓励和支持。我国生态补偿制度的建立必须制定相应法律法规。首先，应尽快 根据现实的情况出台生态补偿条例，在条例实施的基础上进一步完善， 形成生态补偿法。法律是以国家强制力为保障的，根据“有法必依，执法必 严”的要求，如果生态补偿机制能以法律的形式确定下来，则为其推行提供了可 靠保障并可加速其实施的效率。在这过程中，可选择条件允许的地方进行试点， 探索有关生态补偿的方法、实施步骤等，取得一定的经验后进行总结，完善后再 逐步推广。第二，建立与环境相关的税收制

18、度。当今世界上许多国家都开征了固体废弃 物税、空气污染税、注册税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环 境保护中，使税收在生态环境保护的过程中最大限度地发挥作用。科学发展观的 提出以及实施，使得在我国建立与环境税相关的制度成为当务之急。目前，我国 环境税可征对象为排放的各种废水、废气以及固体废弃物的行为。对某些对环境 污染度较高的产品，可以采取环境附加税的方式添加到消费税中。在开征环境税 的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂12。第三，建立生态补偿保证金制度。对我国正在开采或新建的矿山，应建立以 土地复垦为重点的生态补偿保证金制度。所有计划开采矿山的企业都必须交纳

19、一 定数量的保证金，经过审核后才能取得采矿的许可，保证金的数量应根据当年治 理生态破坏的成本加以确定。保证金既可以在银行开设生态修复账户进行上交， 也可以通过地方环境部门征收后上缴国家。若开采企业未按规定履行生态补偿义 务，政府可动用保证金进行生态治理13。第四，充分发挥市场和政府的互补作用。政府在生态补偿中起到主导作用， 是最主要的生态效益购买者，能够利用市场机制调节经营者之间的既得利益。当 今世界许多国家仍然以政府购买作为支付生态补偿费用最主要的方式。例如，在 法国和马来西亚建立的林业基金中，国家给予的财政拨付就占了相当大的比重。 但美国、哥斯达黎加等国在此项目措施上的经验也表明，尽管政府

20、作为生态效益 最主要的购买者，市场竞争机制在生态补偿中的作用是不可小视的，政府为了达 到最好的效果，可以运用经济政策和市场机制来提高生态效益。根据以上经验， 我国在建立生态补偿制度的过程中也应遵循市场和政府互补的原则，在完善环境 税收制度的同时，还应逐步完善生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、 公正的生态利益共享及相关责任分担机制14。五、结语随着我国社会主义现代化建设的不断发展，对自然资源的开发利用也进入一 个新的阶段，为了实现人与自然的和谐发展，建立符合我国国情的生态补偿机制 是十分必要的，通过对国外生态补偿机制成功经验与失败教训的分析，结合我国 实际情况，进行深入研究，从而制定切实可行的实施方案是十分重要，也是十分 必要的。参考文献：1尤艳馨.我国国家生态补偿体系研究D.天津：河北工业大学