国有资本预算管理课件

1、国有资本预算管理 国有资本预算的编制主体国有资本预算的主要内容国有资本预算面临的问题编制国有资本预算的原则和目标建立国有资本预算制度的意义国有资本预算的审核与监督系统一、国有资本预算的编制主体观点一: 国有资本预算的主体是财政部门。资本预算是国家预算的组成部分，编制国有资本预算是财政部门的职责。预算法规定政府预算的唯一编制主体是财政部门，企业的国有资产与政府的预算有着千丝万缕的联系, 为维护政府预算的完整性，要求由财政部门编制国有资本预算。观点二: 国有资本预算的编制主体是国资委。无论从理论上还是实践操作的角度出发，国资委是最为合适的国有资本预算编制主体。国资委是经人大授权的国有资本出资人代表

2、，应是国有资本预算编制主体。一般认为国资委代表政府履行出资人职责, 是国有资本经营预算的主体。国资委是国有资本的产权主体, 应作为国有资本经营预算的编制主体。国资委编制国有资产预算, 与各级财政部门编制的公共预算及社会保障预算共同形成我国政府预算。二、国有资本预算的主要内容国有资本经营预算收入。是出资人对出资企业依法取得的各种收益, 主要包括: 1.国有资本经营收入, 指政府凭借国有资本所有权而取得的增值收入, 包括上缴利润收入、股息和红利收入、管理费和租金收入、利息收入等。2.资产转换性收入, 包括国有资本产权转让收入、国有资源使用权、开采权转让收益等。3.融资收入, 包括吸收权益性投资收入

3、及债券融资收入和借款收入。4.公共预算转入, 指公共预算资金, 转入国有资产经营预算。5.转移性收入, 指上下级政府的拨款、同级政府间的拨款。6.上年预算收支结余转入。国有资本经营预算支出。主要包括: 1.经营性支出, 指国有资本管理过程中发生的有关费2.投资性支出, 包括对新企业投资支出, 对控股、参股公司追加投资支出, 收购产权支出, 债权性投资支出, 购建固定资产及其它长期资产支出等。3.融资支出, 指国有资本在营运过程中发生的融资费用4.公共预算转出, 按法定程序批准转到公共预算的支出。5.转移性支出, 与转移性收入相对应。6.本年预算收支结余。三、国有资本预算面临的问题( 一) 各部

4、门利益协调问题。 尽管从2005年起, 国资委对中央企业预算、决算进行审批, 对企业预算的执行情况进行监督, 其内容包括经营发展和规划是否符合要求, 预算收支是否实在, 成本控制是否按预算执行, 投资风险如何等。但各部门利益仍难协调。(二)国有资本收益收缴困难。 从1998年到2005年, 国有企业的利润从213.7亿元提高到9047亿元。7年内增长423倍, 累计利润超过4万亿元。2005年以来中央企业利润6000多亿元中80%集中在中石油、中石化和中移动等7家企业。其中中石油企业一家盈利1000多亿元, 占169家中央企业的四分之一多, 但不少行业利润收回困难。( 三) 利润上缴的方式。

5、国资委讨论较多的一个方案, 是按照不同行业、不同比例收取红利, 有的行业可以不收取。财政部官员表示, 财政部不主张通过“ 一对一谈判”的方式向国企收取红利, 而是通过试点, 根据产业分类确定不同的分红比例, 垄断行业、资源类行业应多收。具体比例参考目前我国上市公司的分红率, 将会定在015%之间。郝福满提出自己观点,中国如果要建立国有资本预算制度, 首先就要建立国有企业分红制度, 通过独立审计的财务会计确保国企分红。四、国有资本预算的目标和编制原则国有资本预算制度的构建目标 在国有资本预算制度构建目的上,一方面,通过有计划地组织政府资本性投资,推动国有资本优化配置,实现对国民经济结构的战略性调

6、整;另一方面,通过预算的形式,反映和监督国有资本管理机构履行出资人职责的活动,实现国有资本的保值增值,以服务于政府社会和经济管理的总体目标。 国有资本预算制度的构建目标应从短期目标和长期目标两个角度来分析。长期来看,应形成国有资本预算编制与审核监督的动态系统。短期来看,在于确保国有资本预算作为政府预算体系的有机独立的组成部分,并着力建立与完善国有资本预算编制这一基础性工作开展所需的制度环境。 编制原则第一,市场效率原则。国有资本预算的突出特点是政府以国有资本所有者身份参与市场活动的体现,目的是直接调整产业结构,其具有宏观经营性和市场性特征。因此,国有资本财政的最佳规模应由市场效率准则决定,即实

7、现社会平均利润最大化,以促进国有资本增值。第二,收支相应原则。在国有资本预算中,资金的筹集重点是国有资本存量调整收入,它是决定国有资本预算能否真正实施的关键,因为国有资本存量调整收入不仅可成为国有资本预算稳定的资金来源,而且可以更充分地体现国有资本投资在产业调整中的资金运动特点。因此,存量调整坚持“投资决定筹资”的收支相应,是编制国有资本预算的重要原则,也是保证国有资本金保值增值的关键措施。第三,可控性原则。改革现行政府投资管理体制的关键,在于建立国有资本投资的责任体制。应在国有资本投资的执行层面给予具体的投资责任人以充分的自我决策的权力,才能使其承担相应的投资风险。由此增加预算执行过程创新的

8、可能性,以提高执行效率。第四,法治化原则。国有资本预算的编制主体及其权责、编制范围与内容等,必须有法可依。国有资本预算需要通过同级人民代表大会的批准,并置于立法机关的监督之下。而对于预算编制过程中的“虚报”等违规、违法问题,必须依法追究与处罚,以此增强预算的透明度和严肃性。此外,随着财政、税收体制的改革,国有资本的分级预算应该逐步实现。因而,在国有资本预算的编制中,还应坚持分级编制、责权协调的原则。五、建立国有资本预算制度的意义( 一) 维护国有资产出资人合法权益。由于相应的监督约束机制尚未完善, 我国的一些企业出现了所有者缺位的现象,资产经营中所有者权益未能得到相应的保障。出资人的所有者权益

9、主要包括资产收益、重大决策和选择管理者等三项重要权利。国有资本预算是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段, 对资产的经营、收益等活动进行规范, 这样保证了国有资本经营收益分配的合理性, 有效维护国家所有者的合法权益。国资委作为政府委托履行国有资产出资人职责的机构, 享有国有产(股)权的收益权。( 二) 提高国有资本运营效益。国有资本预算应追求经济效益, 带动整个社会经济的发展。国有资本预算的设立, 有助于对国有资产实行资本经营, 促进国有资产在全社会范围内自由流动, 达到合理配置的目的。通过国有资本预算加强对国有资本处置的约束性, 实现公共管理职能和国有资本出资人职能分开, 做到财政管理

10、和国有资本管理的和谐统一。( 三) 有利于对国有企业的监督管理。为预防经营者利用信息不对称作出损害所有者利益的事, 必须建立国有资本预算, 对国有资本经营活动进行统筹规划, 从而最大限度地减少“ 道德风险”。通过预算考核企业财务成本、资本运营情况等,实现对国有企业的监督管理。六、国有资本预算的审核与监督系统国有资本预算的审核与监督是国有资本预算制度的有机组成,是国有资本预算制度发挥国有资本财务监管功能的客观要求,也是国有资本预算制度作用发挥的基本保障。1、国有资本预算的审核与批准国有资本预算是国家复式预算的重要组成部分,国资委编制国有资本预算之后,交由财政部门统一汇总并向人民代表大会(以下简称

11、人大)报告,维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告,省级、市(地)级国资委编制的国有资本预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议,提出修改意见。预算一经人大审议通过,就形成年度预算法案,成为法律,各部门各单位都必须依法严格执行。为充分行使人大对国有资本预算的审批和监督权,提高国有资本预算的透明度,应增加人大审批国有资本预算的时间,各级政府至少应在同级人大举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况,而且提交的预

12、算草案必须细化到款、项,以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。2、国有资本预算的执行与监督 国有资本预算的执行与监督具有“两级执行,三层监督”的特点。国有资本预算经人大批准后,必须严格遵照执行。预算的执行可分两个层次:一是国资委严格执行国有资本预算;二是国有资产经营机构严格执行国有资本预算。因为国有资本预算是二级预算体系,国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一、二级执行主体。在执行过程中,任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模,必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更,也必须依照法定程序,向人大递交预算调整方案,经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不

13、执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。对预算执行的监督可以分为三个层次:第一层次是各级人大对国有资本预算执行情况的监督,这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督;第二层次是各级财政部门对国有资本预算执行情况的监督,这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督;第三层次是各级国资委对国有资本预算执行情况的监督,这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者,二级执行主体国有资产经营机构进行监督。3、国有资本决算的审计 对预算执行及决算进行审计是国有资本预算监督的重要内容。预算年度结束后,各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算,上报国资委,国资委汇总审核后,交由财政部门统一

14、向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计,或由国家审计机关进行审计,将审计结果向人大汇报。应建立人大审计制度,充分发挥审计的监督作用。可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。4、国有资本预算审核监督的组织和制度基础 各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡方面。按照预算法和审计法的要求,我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法与手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外,还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本预算的收支管理要推行国库单一账户体系,建立国库集中收付制度。国资委作为国有资本预算的管理部门,应建立和健全各项管理制度,对国有资本预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定,完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度,为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制,实行国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度,将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。 需要强调的是,在国有资本预算的审核监管体系中,应建立相应机制确保国有资本预算的审核与监督,主要有三个方面需要重点突出:一是要强调国有资本预算的法律地位。只有使国