法律框架下的可再生能源发展影响因素分析

1、法律框架下的可再生能源发展影响因素分析中国电力企业联合会 环保与资源节约部主任 王志轩【摘要】：本文是2005年6月在上海举行的2005中国替代能源与电力国际峰会上中国电力企业联合 会环保与资源节约部王志轩主任主讲发言，发言系统地介绍了可再生能源法需要配套的法规和规章 的情况；根据法律内容，以流程图的方式建立了法律内容之间的系统关系，并对其关系进行了简要分析， 对在法律框架下推进可再生能源的发展的重要因素进行了分析，提出了措施建议。【关键词】：可再生能源 法律2005中国替代能源与电力国际峰会【作者简介】：王志轩，工学硕士，教授级高级工程师，现任中国电力企业联合会环保与资源节约部主任。兼任全国

2、环 境管理标准化技术委员会委员、全国环保产品专业委员会委员、电力工业环保标准化技术委员会主任委 员、中国资源综合利用协会常务理事。长期从事技术研究、工程设计、技术管理、宏观规划、政策研究 及环保管理和电力环保与资源节约研究工作。序言2005年2月28日，中华人民共和国可再生能源法（以下简称本法）在第十届全国人大常委会 第十四次会议上通过，于2006年1月1日起施行，这是我国在实施节约能源法、电力法、煤炭法 之后又一针对能源的专门立法，标志着我国在能源开发、利用方面依法治国的步伐进一步加快。本法 的颁布对于当前加快可再生能源的开发利用具有重要的现实意义，同时，从长远的观点看，对于逐步改 善我国能

3、源结构、保障国家能源安全、促进能源的可持续发展具有重大意义。将可再生能源的发展纳入了法制化的轨道，一方面说明了，可再生能源的发展有了法律的保障，另 一方面也说明了可再生能源的发展要在法律的框架中进行。因此，系统地分析研究本法并在本法框 架下，进一步研究影响本法实施的关键性因素，对于贯彻落实本法是具有现实意义。1可再生能源法的配套性、系统性、结构性分析1.1配套内容分析本法共有总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分 摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章三十三条。从本法的内容看，总体上是属于框架性 的法律，主要解决了发展可再生能源的目的，发展什么样的可再生

4、能源，国家、企业、社会的责任和义 务，确立了可再生能源发展的体制和总量目标制度、并网发电审批和全额收购制度、上网电价与费用分 摊制度以及激励措施等。但是，要真正启动可再生能源项目的实施，不只是需要“框架”更需要在框架 上构建可操作性的实体，如具体的发展目标、发展规划、配套技术规定，准入要求，数量化的鼓励措施 等。根据本法规定，需要配套的行政法规、行政规章、技术规范等如表1所示。表1可再生能源法规定的需要配套的主要法规、规定表类另U内容制定或颁布部门依据可再生能源的 定义水力发电对本法的适用性国务院能源主管部门规定报国务院 批准弟一条目标制定、分 解、公布全国：根据能源需求与可再生能源 资源实际

5、状况，制定可再生能源开 发利用中长期总量目标并公布国务院能源主管部门制定国务院批 准第七条地方：确定各行政区域可再生能源 开发利用中长期目标并公布国务院能源主管部门会同省级人民 政府规划国家：依据目标编制规划国务院能源主管部门会国务院有关 部门编制报国院务批准第八条地方：依据地方目标编制规划管理能源工作的部门会同本级人民 政府有关部门编制省级人民政府批 准管理全国：可再生能源的开发利用实施 统一管理国务院能源主管部门第五条地方：对本行政区域内可再生能源 的开发利用实施管理县级以上地方人民政府管理能源工 作的部门资源调查全国可再生能源资源调查国务院能源主管部门第六条资源调查的技术规范国务院能源主

6、管部门会同国务院有关部门能源产业发展指导目录根据全国可再生能源开发利用规划 制定、公布可再生能源发展指导目 录国务院能源主管部门第十条可再生能源国家技术标准和行业标准国家标准：电力并网技术标准、其 他技术要求、技术和产品国务院标准化行政主管部门第十一条行业标准：国家标准中未作规定的 技术要求国务院有关部门制定并备案太阳能与建设结合利用技术规范制定太阳能利用系统与建筑结合的 技术规范国务院建设行政主管部门会同有关 部门第十七条科研及产业化 发展列入科技发展与高技术产业发展的 优先领域予以支持国家每十二条教育纳入普通教育和职业教育课程国务院教育行政主管部门第十二条并网发电项目 许可建设可再生能源并

7、网发电项目，应 当依照法律和国务院规定取得行政 许可或者报送备案国务院规定第十三条生物液体燃料 规定石油销售企业将生物液体燃料纳入 其燃料销售体系国务院能源主管部门或者省级人民 政府规定第十六条表1 （续）可再生能源法规定的需要配套的主要法规、规定表类别内容制定或颁布部门依据可再生能源发电项目上网电 价根据不同类型可再生源发电特点、 不同地区的情况，按照有利于促进 可再生能源开发利用和经济合理原 则确定上网电价，适时调整，公布国务院价格主管部门第十九条中标项目按中标确定，不超过定价 水平无销售电价高于按照常规能源发电平均上网电 价计算所发生的费用之间的差额， 附加在销售电价中分摊国务院价格主管

8、部门制定第二十条接网费等费用 回收电网企业为收购可再生能源电量而 支付的合理接网费以及其他合理的 相关费用，可以计入电网企业输电 成本，并从销售电价中回收无第二十一条可再生能源的热力和燃气价格进入管网的可再生能源热力和燃气 的价格，按照有利用可再生能源开 发利用和经济合理的原则确定由价格管理权限确定第二十三条经济激励可再生能源专项资金：可用于五个 方面第二十四条财政贴息的优惠贷款：列入可再生 能源产业发展指导目录、符合信贷 条件的项目第二十五条税收优惠：列入可再生能源产业发 展指导目录的项目给予税收优惠国务院规定第二十六条太阳能利用系统与建筑结合的技术 经济政策国务院建设行政主管部门会同国务

9、院有关部门第十七条由表1可以看出，法律已经明确需要配套内容的有近20个方面，其中由国务院规定或需国务院批准 的有5个方面，国务院能源主管部门制定或为主制定的9个方面（包括报国务院批准的有3个方面），国 务院价格主管部门制定的有2个方面，国务院建设行政主管部门制订的1个方面；国务院标准化行政主 管部门1个方面，还有省级人民政和国务院有关部门制定的方面。从配套的内容看，本法是以可再生 资源量为基础，以目标为龙头，规范化管理为手段，以再生能源并网发电为重点，电价政策为支撑，优 惠经济政策为引导、市场化为原则为动力的法律。市场原则推动了可再生能源生产企业的积极性，但这种积极性能否得到实现，很大程度上取

10、决于管 理者的行政作为和具有垄断性的电网、热网、石油销售企业的责任心和积极性。法律必须通过处罚的规 定，才能保证其实施。表2列出了可再生能源法的法律责任表。表2可再生能源法的法律责任表对象内容处罚条文政府主管部门的管理及监督者不依法作出行政许可决定 发现违法行为不予查处的 有不依法履行监督管理职责 的其他行为的责令改正，对负有责任的主管人员 和其他直接责任人员依法给予行 政处分，构成犯罪的依法追究刑事 责任第二十八条电网 企业未全额收购可再生能源电量， 造成可再生能源发电企业经 济损失的承担赔偿责任，并由电力监管机构 责令限期改正；拒不改正的，处以 可再生能源发电企业经济损失额 一倍以下的罚款

11、。第二十九条经营燃气管网、热力管网的企业不准许符合入网技术标准的 燃气、热力入网，造成燃气热 力企业经济损失的赔偿责任、限期改正；拒不改正，损失额一倍以下罚款第三十条石油 销售企业未按照规定将符合国家标准 的生物液体燃料纳入其燃料 销售体系，造成生物液体燃料 生产企业经济损失的赔偿责任、限期改正；拒不改正，损失额一倍以下罚款第三十一条由表2可以看出，法律责任是对政府部门的人员和电网企业，经营燃气管网、热力管网的企业以及 石油销售企业提出，而对于开发者来说没有法律责任。对于政府的不作为要责令改正，并接受行政处分; 而对电网、热网、石油销售企业则是赔偿损失、限期改正，拒不改正的处于可再生能源企业损

12、失额一倍 以下的罚款。1.2法律的系统性、结构性分析本法各部分之间、各种要求之间，从整体上看是有机联系的，是系统性的。将法律中的内容用 流程图表示可以更清楚地看出他们之间的关系。图1是主要内容的结构框图；图26是其中五个方面内容的具体关系框图。图1可再生能源法结构框图产业指导与技术支持体系图3产业指导与技术支持体系图科学技术研究、标准制定和示范工程农区、牧区生活用能的利用项目偏远地区和海岛独立电力系统建设专项资金资源勘查、评价和相关信息系统建设促进开发利用设备的本地化生产财政贴息的 优惠贷款-符合国家可再生能源产业发展指导目录 =税收优惠图4经济激励措施关系图不同类型可再生能源发电特点不同地区

13、的情况按中标价格执行不超过同类 上网电价水平国家定价招标电价上网电价国务院价格主管部门;.相关费用 J 与常规发电差额L销售电价国务院价格主管部门推广与应用图5价格管理与费用分摊体系图（并网发电部分）图6推广与应用系统图从图1可以看出，可再生能源法的推广与应用是法律的核心，其他的内容都是为围绕推广与应用展 开的。从图2可以看出，资源调查、目标制定、规划制定、可再生能源的产业发展目录之间是有机联系、 环环相扣、依次为依据的，不能缺少任何一个环节。从图3可以看出，产业化发展与技术支持体系，需要突出重点并充分发挥各行各业的作用。从图4可以看出，专项资金、财政贴息、税收优惠政策三大激励政策的适用条件和

14、资金用途。从图5可以看出，对于并网发电部分，价格管理中实行国家定价和市场定价两种方式，按照不同类 型可再生能源发电的特点和不同地区合理确定电价。由于对可再生能源上网电价高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分要在销售电价中分摊，对 于电力企业为收购可再生能源电量而支付的相关费用，从销售电价中回收，因此，经济负担最终的承担 者是电力消费者。这样的价格机制将使可再生能源发电投资者获得相对稳定和合理的回报，对电网运营 者也不会增加额外的经济负担，且由于政府为了推动可再生能源的发展，通过优惠政策的支持给予一部 分补贴，这就形成了促进可再生能源的发展的根本动力。从图6可以看出，推广应用的重点是可再生能源

15、的并网发电系统。2贯彻执行可再生能源法的几个重要因素分析2.1认识虽然法已颁布，但并不等于说就全部解决了认识问题。如水电对本法的适用性问题、再如发电公司 是否要强制配额问题，优惠政策的是全国分摊还是区域电网、省级电网分摊问题等等，仍然没有很好的 解决。所以在制定有关配套规定时，仍然受着认识问题的制约，把法出台前的一些未决问题留到现在来 解决。认识问题的根源，仍然体现在以下三个方面：第一，发展可再生能源到底为了什么？是为了环保、能源安全、还是受国际形势的驱使为了发展可 再能源而发展可再生能源？第二，对于使用可再生能源高于常规能源的费用，政府、社会承受能力到底有多大？第三，开发可再生能源的企业的动

16、力到底是什么？是法律趋使、环保和社会责任、还是为了经济的 效益？以上三方面的问题，实际上相互交织甚至互为因果，尽管很难简单回答，也不是单一的选择，但是 倾向性的选择也是决定目标制定、配套相关规定的决定因素。对于第一个问题：如果是为了环境保护，应当通过比较在现阶段、付出同样经济代价和符合环境要 . .求的情况下，发展常规能源（将外部不经济性内部化）与发展可再生能源哪个更好；如果是为了能源安全 . .及温室气体更少的排放，则应当考虑在现阶段、花费同样的费用，用节能措施、加大大水电的投入、促 进核电的发展等措施甚至是提高能源价格或者增加有关能源税收（如有些国家出台碳税等），与发展可再 生能源进行比较

17、。也可将上述需要考虑的多种因素综合在一起，在时段的限制条件（如10年内）和经济的 限制条件下（国家和用户可以承受的经济水平），进行综合比较。对于第二个问题：对于可再生能源高出常规能源费用的部分，虽然法律已经明确了由公用性质的企 业（如电网）服务、用户承担、政府补贴的基本原则，但是上网电价、销售电价都需要国务院价格主管部 门批准，需要建立的专项资金多少，在制定和批准的过程中，虽然政府起着决定性作用，但政府、用户、 电网企业和发电企业间的博弈是不可避免的，其中经济承受能力是关键制约因素，认识问题对企业、政 府、用户利益起着主导作用。对于第三个问题：开发可再生能源形成的一切费用都是通过企业来实现的，

18、企业开发可再生能源的 不同目的是为了环保和社会责任，还是为了经济效益，在很大程度上决定了用户的负担和国家的补贴多 少。2.2制定目标的方法本法的第四条规定：“国家通过制定可再生能源的开发利用总量目标和采取相应措施，推动 可再生能源的市场建立和发展”，本法第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能 源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。” 从整部法律的操作层面上讲，目标制定是基础和龙头，法律的所有的规定都是围绕实现基本目标而设的。 没有目标，一切措施均成了无源之水，无本之木。与制定目标直接相关的是资源调查、能源需求预测和规划。资源

19、调查和能源需求预测是制定目标的 基础，而规划则是使为了实现目标而采取的技术、经济、行政等措施具体化的保障。虽然从次序看，先 有资源情况、能源需求预测，再有目标，然后再有规划，但从实际上讲，三者之间是相互关联，互相依 存，互相影响，甚至是互为条件的。从能源需求上看，2004年，中国能源生产总量达到19.7亿吨标准煤，占世界能源生产总量约11%， 成为世界继美国和俄罗斯之后第三大能源生产国。2004年，我国电力装机总量达到4.4亿千瓦，一年新 增装机5050万千瓦，两年新增装机容量超过了 1亿千瓦。按照能源中长期发展规划，在充分考虑节 能因素的情况下，到2020年我国能源消费总量需要30亿吨标准煤

20、。从可再生资源的状况看，我国 可再生能源资源非常丰富，据国家发改委有关单位测算，在今后2030年内，我国具备利用条件的小水 电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源资源量，预计每年可达到8亿吨标准煤，开发利用的潜力很 大。因此，仅从能源需求和资源量宏观来看、从长期看可再生能源占能源总量比重较高的目标是有光明 的前景。但是，从现实和近阶段看，由于可再生资源具有能源密度低、分布不均衡、受地域限制较大、 供应不稳定、成本仍较高、对电网（热网等）的运行有影响等问题，在现阶段仅能作为辅助能源。在制定 目标的方法上，一种主要是用定性的方法，确定出一个量化的目标，即根据世界上的相关国家开发利用 再生能源的比例

21、，结合中国的国情和政府可能提供的优惠资金，以及用户可能承受的平均电价水平，确 定一个初步的目标，然后在执行的过程中根据实际情况对目标进行调整；另一种方法，是根据可再生能 源的特点和进一步强调能源价格风险和环境的外部成本内部化的因素，对传统的能源规划模型进行修正， 以修正的模型为基础，结合实际情况，提出量化的目标。前者，简单易行，但是粗放、科学性差，盲目 性大；后者，科学较强，更具有直观性、说服力，可以提高决策的科学性，但是在我国经济高速发展、 能源需求量大、变化幅度也很大且研究工作及基础资料都较差的情况下，具体的运用和操作较难。不同 的方法，会产生不同的目标，用什么样的指导思想和什么样的方法来

22、制定目标，是需要研究的新问题。2.3配套各项规定的完成时间本法规定了需要配套的规定约有20多个，从前述的本法的结构图中也可以看出，很多规定之间具有 上下位的关系和前后关系，而且本法中对不同的主管部门规定了不同的职责和任务，但这些职责和任务 又要相互协调。从现在开始离本法的实施只有6个多月，显然在实施之前要协调不同的部门，出台相关 联、配套完整的规定非常之难。在没有配套完成有关规定的条件下，要依法推动可再生能源的发展是一 项极具挑战性的工作。2.4相关技术标准相关技术标准也属于配套的各项目规定，之所以进一步单独列出，是因为如果没有先出台相关技术 标准，则不仅令建成的可再生能源电力项目很难接入系统

23、，而且对于不论是电网还是发电企业的安全运 行甚至是能否长期得到回报都是关键性因素之一。因此，一些重要的技术标准必须先行。过去已经出台 的一些技术标准，也需要在本法的框架下进行必要的修订。2.5电价的制定从一定意义上说，有什么样的电价水平就有什么规模的可再生能源的发展水平。本法的第十九条规 定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不 同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利 用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”第二十条规定：“高于按照常规能源发电平均上网电价计 算所发生的费用之间的差额，附加

24、在销售电价中分摊/可见，对于以电为产品的可再生能源发展，政府 是主导、发电企业和电网企业都是主体，而用户相对处于比较被动的地位。因为可再生能源的发电企业 的上网电价，不一定是同质同价，也不是通过竞价上网实现（除过招标确定的项目外），也不是市场说了 算（除了个别的认购绿色电力者外）。在此情况下，政府的具体定价规则和核定电网企业的成本，对于确 保对发电企业的公平、垄断企业的公正和用户的利益来说是极为重要的。由于可再生能源开发利用的投 资成本比较高，因此为加快技术开发和市场形成，国家给予必要的扶持，用户承担必要的费用是合理的。 但不能因为可再生能源的比例小，再高的电价由于摊入所有用户而导致电价增涨的

25、比例小，就认为用户 能够承受，而不求效率和合理，使一些企业获得超额利润。不应当由用户承担的不合理的电价，再小也 不应当承担，逐步地推进市场竞争才是建立健康、有序、可持续发展可再生能源的根本出路。3措施建议3.1依法推进，制度先行必须坚持依法推进可再生能源的发展的原则。尽管对于可再生能源发展的范围、发展速度和规模以 及发展的机制仍然存在着不同的看法和争论，但是对于可再生能源发展的重要战略意义是不容置疑的。 对于不同的争论，必须坚持在法律已经明确原则的情况下，坚持按照法律的要求办；在法律没有确定原 则的情况下，应当加快制定配套的规定加以规范。法律是把双刃剑，他既是促进可再生能源发展的规矩， 也是规

26、范可再生能源发展的规矩。可再生能源法是一个完整的系统，应当完整的配套，完整贯彻；不能 将法律当成一个摆设，脱离法律的规定推行可再生能源的发展。当务之急就是用法律的原则，加快配套 规定，同时，对于在法律没有颁布之前，有关部门颁布过一些促进可再生能源发展规定，如新能源和 可再生能源发展纲要、风力发电并网运行的管理规定等，在法规框架下应进行新的调整。应当汲取 以往的很多教训，配套规定前行，具体操作随后，在规定没有出台之前，应当慎重行事，避免走回头路。3.2科学规划，制定目标根据我国的国情，结合科学的定量的规划模型的方法与定性估计的方法制定目标。定量的规划模型 应以最小化的发电系统成本现值为目标函数进

27、行预测分析。其中发电成本包括燃料成本、发电技术的固 定与变动成本、可再生能源发电技术投资成本或者是可再生能源的收购成本；限制条件包括：满足电力 供需平衡、必需的发电备用容量要求、环保等条件。在具体操作中，能够做到定量的部分尽量定量化。 只有这样，才能既全面考虑到各种因素的影响，又能够根据国情找出关键性的因素，使目标能够尽快确 定。根据我国的国情，建议第一次制定的目标作为指导性目标或试行目标，并根据发展的不同阶段，特 别应制定出2010、2020年的不同阶段的目标。不同的阶段的目标，侧重点不同，2010年的目标应重点考 虑到可再生能源占能源总量的发展比例、发电装机目标、重要的能够商业化的技术和设

28、备的产业化发展 的规模以及重要的科研发展领域的目标，尤其是风电、太阳能采暖的商业化发展规模。对2020年，主要 制定出可再生能源占一次能源总量的比重目标，发电装机容量目标。3.3因地制宜，借鉴经验2004年底全球新增风电装机797.6万千瓦，比上一年增长20%左右，全球风电总装机容量达到4731.7 万千瓦。风电装机容量居世界前五位的国家依次是：德国（1662.9万千瓦）、西班牙（826.3万千瓦）、 美国（674万千瓦）、丹麦（311.7万千瓦）和印度（300万千瓦）。这五国风电装机容量约占全世界风电 总装机容量的80%，2004年全球新增风电装机容量的67%在这些国家。意大利、荷兰、日本和

29、英国等国家 风电装机容量也分别超过或接近100万千瓦。我国风力发电总装机容量为76万千瓦。仅从数字看，我国 不仅与部分发达国家有很大差距，与印度相比也有较大的差距。但最主要的差距不是体现在数字上，而 是体现在根据国情实施不同的推进可再生能源发展的法规、政策和机制上。不能只是简单地与其他国家 比较比例的高低，而是在认真研究国情的基础上，因地制宜的发展。我国在小水电、风能、太阳能、生 物质能等领域已经具备一定的技术、产业和政策基础以及初步的商业化发展条件，且我国地域辽阔，各 地经济发展、环境发展与能源资源的状况也有较大差异，一方面要不拘形式大力推进可再生源能源发展， 同时应当坚持综合优化原则，不宜一刀切。根据发达国家的经验，对可再生能源的电价补贴机制，应当出于能够不断有效促进技术进步和降低 造价的目的。如德国，新建机组的上网电价，不仅按特定地区、不同的可再生能源发电方式（分为七类， 其中风力发电分为内陆和沿