行政学说史：传统公共行政学的终结：西蒙和沃尔多的挑战

1、一、西蒙对传统公共行政学的批判二、沃尔多对传统公共行政学的批判三、“西/沃”之辩传统公共行政学的终结: 西蒙和沃尔多的挑战进一步阅读颜昌武、刘云东：西蒙沃尔多之争：回顾与评论，载于公共行政评论，2008年第2期。马骏、郭巍青：公共管理：新的研究方法，载于武汉大学学报，2002年第1期。思考与讨论西蒙和沃尔多对传统公共行政学是如何进行批判的？他们的批判有何不同？1952年，公共行政学界发生了著名“西/沃”之辩，西蒙与沃尔多是围绕着什么进行辩论？他们的辩论是如何体现两人不同的研究旨趣的？他们的辩论对公共行政学的研究产生了什么影响？对于未来中国公共学的发展，你是支持“西蒙路径”，还是“沃尔多路径”，

2、为什么？一、西蒙对传统公共行政学的批判二、沃尔多对传统公共行政学的批判三、“西/沃”之辩传统公共行政学的终结: 西蒙和沃尔多的挑战一、西蒙对传统公共行政学的批判批判一：传统行政学的一系列流行的管理原则没有经过科学的论证，无法形成一个完整、科学的系统，原则之间往往还互相冲突、矛盾。因此，以这些原则为基础来构成的行政理论是不科学的，充其量只能是一些“行政格言”（行政谚语）而已。一、西蒙对传统公共行政学的批判批判二：传统公共行政学研究的是静态的权力结构和方向，对管理状况的描述局限于职能的安排和正规权威结构。西蒙则认为，对一个组织状况科学且恰当的描述，应该是对组织中每一个人作什么决策以及作决策受到何种

3、影响的描述。 他以决策为概念工具对行政组织进行研究。一、西蒙对传统公共行政学的批判批判三：传统公共行政学所运用的是一些哲学的、法学的抽象方法；但是，事实上行政管理涉及的具体操作等应该用逻辑实证的方法来研究。西蒙主张用“事实价值”两分法取代传统公共行政学的“政治行政”二分法。西蒙行为主义行政学理论的影响沃尔多在其公共行政学研究一书中将西蒙的管理行为视为传统公共行政学派与行为主义行政学派的重要里程碑。 “二战”以后，在行为主义的影响之下，行政学研究更加强调价值与事实的区别与分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，试图使公共行政成为一种独立于政

4、治和社会之外的“非人格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。 一、西蒙对传统公共行政学的批判二、沃尔多对传统公共行政学的批判三、“西/沃”之辩传统公共行政学的终结: 西蒙和沃尔多的挑战二、沃尔多对传统公共行政学的批判批判一：对传统公共行政学政治行政二分法的批判。批判二：对传统行政组织理论的理性主义倾向的批判。批判三：对传统公共行政学的效率至上论的批判。批判一：对传统公共行政学政治行政二分法的批判沃尔多认为，政治行政二分法无论是作为现实的描述还是作为行政行为的规定都是不恰当的。事实描述层面上的不适当，是因为政府的运作过程是“一张裁量与行动的无缝的网”，也即政府

5、的决策与执行之间是没有明显的界限的 。“试图对政府的功能进行划界是不大可能的。政府过程是一个连续的运作过程，它包含着很多个阶段，立法和行政都是其中的一个阶段。立法与行政相互交织在一起，有时是难以区分的。” 批判一：对传统公共行政学政治行政二分法的批判沃尔多指出，传统公共行政学提出的真正问题其实不是政治应不应该和行政一分为二，而是在多大的程度上行政的功能可以介入决定价值和政策。应该提倡一种新的哲学，这种哲学的中心是鼓励包括政治权力和行政权利在内的各种权力互相合作，而不是唆使它们互相斗争。他认为公共行政必然涉及到政治问题，公共行政与政治理论是应用理论连续体中相对的两端。批判二：对传统行政组织理论的

6、理性主义倾向的批判沃尔多批评传统行政学过分强调组织间的共性或所谓的原则而忽视了作为“行政实质”的具体性。传统学派的组织理论闭门造车，设计了一大堆组织形式和过程，实际上都是不能适应具体的特定情况或者不断变化的环境。传统学派对各种组织的非理性、非正式的方面完全视而不见。在沃尔多看来，韦伯过分强调了官僚结构的有用一面，但却忽视了组织的非正式的、社会情感的另一面。批判二：对传统行政组织理论的理性主义倾向的批判沃尔多认为，建立组织的目的不应是符合一般的原则而应是能够解决问题，组织实际上所采取的形式和过程应该适合它所面对的具体情境。“当不同的原则提供不同的答案时，他们应该如何做？” ,“原则应该被用于指导

7、调查和提出问题” 。批判三：对传统公共行政学的效率至上论的批判对于沃尔多而言，效率自身不是一个价值观，“事情并不是简单的效率或无效率，它们是否有效率要看既定的目的。对于某一个目的是有效率的事情，有可能对于另一个目的而言是没有效率的。” “大口袋食物与大口径步枪来作比较，如果目的在于杀死一只熊，那么大口径步枪比大口袋食物更有效率；如果目的是让一只熊存活，则大口袋食物显然更有效率。” 批判三：对传统公共行政学的效率至上论的批判沃尔多比较关注公共行政的价值与道德问题，他认为传统公共行政学为了寻求效率而过于关注技术问题和科学问题，相对忽视了公共行政价值层面的因素。他断言公共行政既是一种伦理道德，又是一

8、种意识形态。沃尔多综合折中行政观的影响沃尔多对公共行政学的贡献与其说在于他发展了传统公共行政学的理论（“立”），不如说在于他对传统公共行政学的有力批（“破”）。沃尔多的思想非常典型了反映战后美国公共行政研究的一些新特点，这就是抛弃战前美国公共行政研究的狭隘的技术性特征，在行政学研究中更多地借鉴其他社会科学的成果，使美国公共行政的研究更加开阔，更少狭隘，更加理论化。一、西蒙对传统公共行政学的批判二、沃尔多对传统公共行政学的批判三、“西/沃”之辩传统公共行政学的终结: 西蒙和沃尔多的挑战“西/沃”之辩的背景20世纪40年代，古典公共行政学遭遇了前所未有的挑战。面对困境中的公共行政学，西蒙与沃尔多从

9、两个不同的方向开辟出了行政学未来发展的路径。西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多主张将民主等规范价值引入公共行政学中，强调公共行政学就是一种政治理论。“西/沃”之辩1952年，西蒙和沃尔多围绕着公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开了激烈的辩论。学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？哲学方法论之争：实证的，还是规范的？价值取向之争：效率，还是民主？学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？西蒙认为，人们通常关于自然科学和社会科学的区分是“毫无意义”的，无论自然科学还是社会科学都只包含对事实的陈述而无关伦理的判断。正是通过将事实与价值加以分离并将事实命题界定为

10、可验证的命题，西蒙得出了他关于“什么是行政科学”的答案：“事实元素构成了行政科学的真正的实质”。“和任何科学一样，行政科学只关心事实陈述”。学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？沃尔多在关于“公共行政学能否成为一门科学”的问题的回答上，从“社会科学是否可以称之为科学”的角度进行回答。如果从严格的、狭义的角度来定义科学，那么能否用数学公式来表达对经验规律性的认识是衡量一个学科“科学性”的标尺。显然，社会科学并不能被称为科学。如果从宽泛的、广义的角度来定义科学，人们通常把科学等同于“知识”或者“经验知识”来使用，即关于经验的规律性的系统信息。显然，社会科学是有可能被称为科学的。学科定位之争：公共行

11、政学是一门科学吗？沃尔多严厉驳斥那些主张“社会科学不是真正的科学”或者“只是科学中的二等公民”的观点。沃尔多认为，社会科学不仅是理论和学说，还是社会中一切人为的发明，包括各种制度安排。他断言，社会科学和自然科学一样，对人类的发展做出了同样多的贡献，作为社会科学之一的公共行政的价值同样不能被低估。学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？西蒙主张用自然科学的研究方法来探寻行政组织中的成员行为，进而发展一门真正的“行政科学”。沃尔多对西蒙的观点展开了批评，认为公共行政学不是一门科学性的学科，而是一种专业。西蒙着眼于事实与价值的分离，但沃尔多更着眼于社会科学与人类生活的关联；前者更多的是一种学术上的旨趣

12、，后者更多地体现了一种对社会的关怀。哲学方法论之争：实证的，还是规范的？西蒙主张在公共行政领域引入逻辑实证主义和行为主义政治科学方法。逻辑实证主义对西蒙产生的影响：价值中立取向经验主义立场科学统一观念价值中立取向逻辑实证主义者坚持“事实”与“价值”相分离的二元论，他们声称：科学并不对它的研究对象作价值判断，它是独立于社会和道德价值的中立活动。经验主义立场对实证主义者来说，研究的程序就是从观察开始，然后进行检验。而这又是经由试验方法得以实现的：科学家通过试验来发现客观存在，从假设中发现能够被用来预测将来可能性的普遍法则。科学统一观念“尽力用现代科学工具武装社会科学，使社会科学逐渐成为硬科学，来更

13、有效地对付它们面临的难题。”“致力于促使社会科学家和自然科学家的关系，使他们为解决非常复杂的公共政策问题一起发挥自己的专长”。哲学方法论之争：实证的，还是规范的？沃尔多对西蒙逻辑实证主义的批评：将事实与价值加以绝对的区分导致手段与目的的分离，这种逻辑实证主义的替代物必将导致一种“过度的或过早的技术主义倾向。”导致逻辑实证主义这对他们自身的价值前提一无所知。逻辑实证主义研究将被精英统治论所利用。哲学方法论之争：实证的，还是规范的？沃尔多提出他自己对于公共行政学的方法论的看法：抛弃战前美国公共行政研究的狭隘的技术性特征，在行政研究中更多地借鉴其他社会科学研究的成果。将公共行政学建立在广泛的政治、历

14、史和文化的根基上，使美国公共行政的研究更加开阔，更少狭隘，更加理论化。价值取向之争：效率，还是民主？通过引入逻辑实证主义而将事实与价值相分离，西蒙将行政科学的价值取向设定在效率之上，也正是通过把效率作为行政理论的基础，公共行政才具备实质上的合法性。“在民主理论未来发展的路上有一个主要的障碍，即是这样一种观念，认为效率是一个价值中立的概念，或者往更坏里说，效率是与民主相对立的概念。”（沃尔多）价值取向之争：效率，还是民主？西蒙一再声称，效率只是一个价值中立的概念、一个衡量社会表现的公正和客观的手段。但沃尔多通过考察效率一词的兴起后发现，效率并不是一个单纯的描述性概念，而是一个强有力的道德概念。沃

15、尔多反对西蒙关于“价值是不相关的，而且可以忽略不计”的说法，他强调，将效率放在至高无上的地位没有考虑工作的性质，而在实际生活中，工作的性质要重要得多。因此，效率自身不是一个价值观，永远只能根据其追求的目的来定义。目的改变了，有效率就有可能变成无效率。“西/沃”之辩的影响这场辩论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今仍然是公共行政理论与实践的中心问题。“自那以后，美国公共行政学就分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离、范式竞争和范式危机阶段。”（马骏、郭巍青） 公共行政学的流派古典公共行政学（传统公共行政学）行为主义行政学新公共行政学公共政策学派公共选择学派西蒙路径与沃尔多路径西蒙的影响主要表现在该学科致力于发展一种更为精致的，更符合主流社会科学学科标准的学科身份，可以概括为一种技术层面的“自我重建”。沃尔多的影响主要表现在该学科致力于维护在公共行政研究中维护美国民主宪政的传统，可以归结为一种制度层面的“自我重建”。思考与讨论对于未来中国公共学的发展，你是支持“西蒙路径”，还是“沃尔多路径”，为什么？小结公共行政学依然既是公共的，必须立足于价值理性；又是行政的