从政企合一到政企合作

1、从政企合一到政企合作PPP在我国开发区管理体制与基础设施建设中的应用与实践改革开放40年来，我国国民经济一直高速发展，与之相应的是 全国各个地区各个城市也都在大力进行开发区建设，开发区建设有力 的促进了当地经济的发展。尽管开发区建设的规模和水平都在稳步提 高，但在开发区基础设施建设方面还是暴露出一些制约开发区进一步 发展的不少难题，本文探讨PPP 了模式在我国开发区管理体制和治理 结构变迁中的创新与实践，以及从原来政企合一的管理体制到政企合 作的转变中，园区开发和基础设施建设环节的运用。1我国开发区的现状及存在的问题开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济 发展而划出一定范围并

2、在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。 开发区的形式多种多样，主要包括：国家级经济技术开发区、高新技 术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、 外商投资区、省级开发区等。我国自上世纪80年代初开始建立经济 技术开发区，随着开发区对地区经济发展的巨大带动作用越来越突出， 各地的各个层次的经济技术开发区如雨后春笋般出现。目前大部分开发区建设已形成相当规模，园区特色鲜明，分工明 确；内部整体规划和产业布局较为科学合理，企业数量众多，集聚效 应明显；基础设施比较完善，基本上能够满足企业日常生产生活的需 要。这些产业侧重点不尽相同的开发区早已成为当地政府进行招商引 资的金子招牌，

3、对促进当地经济发展贡献明显，同时还能为民营企业 的发展壮大提供特殊的政策层面支持和经济方面的优惠条件，开发区 的持续发展也为社会大众提供了大量的就业岗位。总的来说，我国积 极发展经济技术开发区不论从它的经济效应、社会就业、土地节约利 用、环境保护要求还是高新技术企业发展的特殊环境来说都是十分必 要的，应当而且必须更好的持续发展下去。然而，在开发区如火如荼地发展的同时还是遇到了大量不可忽视 的难题，同时也暴露出开发区本身的一些弊病，亟待解决和完善。从 政府设立开发区的目的来看，很显然，政府关注的重点当然是园区开 发与开放和园区内的经济发展速度，任何成绩的取得都以经济增长率 来量，然而却忽视了区内

4、职工日常生活居住的基础设施的完善，比如 说对交通、学校、医院、餐饮、娱乐、大型购物中心、公共休闲场所 等的建设速度明显跟不上区内职工的需要。从企业方面关心的问题来 看，大部分开发区只注重园区内厂房、仓库以及其它和生产密切相关 的设施的建设而忽视了职工宿舍、厂内休闲文化场所等的重要性。另一方面，政府在整个园区的规划及基础设施建设方面明显落后， 跟不上所有企业生产、经营、运输等活动的需要，比如说在道路、桥 涵、隧道、各种管网、输变电设备、污水处理、生活垃圾处理厂等方 面的建设明显滞后，这样就可能导致严重的重复开挖建设或是质量不 过关，或是造成严重的环境污染，或是对公用基础设施管理不善而导 致运营效

5、率和公共服务质量低下。要解决以上方方面面的问题，政府 要发挥主导作用，但关键问题就是，政府如何改变以往的完全由财政 资金来解决基础设施建设的旧有模式，探索采用新的基础设施建设的 投融资模式。说到底，开发区公共基础设施建设的相对滞后最终还是 要归结到政府建设资金不足的问题上来，这是政府不得不转变基础设 施建设投融资模式的主要原因。针对这一严重制约基础设施建设健康 而顺利发展的资金瓶颈，本文要给出一种全新的基础设施建设投融资 模式。2 PPP模式在开发区管理体制和治理结构上的优势中国传统的城市管理体制有它天然的优势，那就是政府职能强大， 可以集中规划、集中管理，在城市快速发展过程中能够克服各种阻力

6、。 但随着城市越来越大，这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足，如城 市负债增多，城市建设重表面、轻内在，重建设、轻运营等。运用 PPP模式可有效避免我国城市管理体制缺点和不足，对我国城市基础 设施建设、社会资本的高效运用等均具有重要意义。PPP模式有利于完善城镇管理体制机制，提高公共产品和服 务的供给水平和质量。通过引入竞争机制，吸引社会资本参与到公共产品领域，并建立 以客户为导向的绩效评价与资金拨付机制，能够激励社会资本参与者 为降低成本而努力改善管理，这是符合激励相容原则的制度设计PPP 模式可有效推进政府职能的转变，PPP模式要求政府部门完成从运动 员到裁判员的身份转变，由项目的实施方转变

7、为监督者。这既有利于 政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，又可以 促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府 管理社会的水平。PPP模式是发挥市场的决定性作用的重要途径。规 范的PPP模式要求投资企业参与公共产品项目的前期设计和规划中 来，有利于避免政府的决策失误和浪费。同时，政府审批权的逐步调 整，也有利于在城镇建设和管理过程中，不断扩充市场发挥作用的领 域。PPP模式可缓解政府短期建设资金短缺的压力，拓宽社会资 本的投资领域。在推进新型城镇化的过程中，面对政府债务风险和资金不足的矛 盾，PPP模式能够引导社会资本投入到基础设施投融资中，缓解政府 的短期融

8、资压力，是城镇建设管理投融资机制的重大创新。国内外的 项目实践充分证明，运行良好的PPP项目通过吸引社会资本介入，能 够节约大量政府财政投入，在短期内完成单凭政府无法完成的民生工 程，改善社会福利。在节省了政府的前期投资建设支出之后，政府部 门就可以把有限的财力从项目建设转移到社会保障等民生领域，有助 于推进社会的和谐。同时，PPP模式还可以提高资金的使用效率。比 如，城镇化公共事业项目，如果政府建项目，再自己运营，一般会出 现人员冗余、成本高企、效率较低的问题。但是，通过引入竞争性的 私人资本之后，社会资本投入方为获取最大利益，在满足公共服务标 准的前提下，最大限度压缩成本，提升投入资金的使

9、用效率。PPP模式可有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。在新型 城镇化的PPP模式中，政府把技术风险、完工风险、建造风险等有效 分担给更有能力承担的社会资本合作方，有限缓解了政府的全部风险 压力。此外，PPP模式可推进现代财政制度建立和完善，有助于防范 和化解财政风险。PPP模式要吸引社会资本参与，就需要财政制度相 匹配。一方面，要求预算做到公开、透明，提高政府债务的透明度； 另一方面，PPP项目的全生命周期合作模式，也要求政府从以往单一 年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变， 有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和

10、化解中长期财政风险。3 PPP模式下政企关系的重新定位在PPP模式中，政府所关心的是如何提供有效的公共服务，企业 所关心的是如何赚取合理利润，两者之间在多数情况下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向，政企也充 分发挥各自优势，完善PPP模式、有效利用PPP模式，从而达到利益 最大化、实现共赢。3.1政府应多措并举完善PPP模式、助推PPP模式发展未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避 害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉 及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP 模式，促进民间资本进入公共品与服务

11、领域，需要建立一个行之有效 的保障机制。第一，制定法律、法规，完善相关政策。目前我国尝试了各种PPP 模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往 一个项目一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府 也不敢放开手脚。因为任何一个PPP项目，都会涉及到公权力的边界、 市场化的边界以及政府职责的落实等问题，同时也涉及一系列的潜在 风险、公共政策问题。此外，公共品与服务项目通常前期投资额高， 回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与 这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人 部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门

12、利 益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。第二，做到公开、透明，完善风险分担机制。首先，要将引入PPP 模式作为提升城市竞争力和发展水平的契机，而不是再来一次城市建 设大跃进，更不是将PPP作为一种套利的机遇和寻租的工具。为此在 引入企业时，一定要公开、透明，一定要充分利用市场化机制，要尽 可能让城市市民参与和知情。其次，完善风险分担机制。政府部门对 政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经 营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险， 建立合理公平的风险分担机制。第三，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管， 对私人部门的利润进行调节，代表

13、公众利益的同时保证私人部门能够 得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。 如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补 贴以保证合作继续，反之，则应根据合同控制其利润水平。政府一方 面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能 放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机 制、监督机制、激励与处罚机制，同时要更多地让公众参与到PPP项 目的管理中来。第四，完善管理、监督机制。PPP的目的就是为了提高公共服务 的效率，政府通过PPP模式引入企业来承担部分的责任和义务，分担 相应的风险，但同时对政府的职能转换和监管提出了更高的

14、要求。政 府一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面 又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、 淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，确保企业提供优质、高效的 产品和服务，并且要保证监管落到实处，淘汰掉那些滥竽充数的企业， 激励负责任和效率高的企业。此外，要更多地让公众参与到PPP项目 的管理中来。第五，做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中， 市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反应， 引发群体性事件。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政 企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此政府在实施前，应 充分做好调研、与

15、相关人员沟通、给予适当补偿和进行制度安排，只 有这样才能保证工作的顺利开展和实施。3.2企业应充分利用PPP模式发展的契机PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋庸置 疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管 理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面。第一，提升专业化水平PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果 企业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目 投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专业 化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于机遇。 同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，

16、城市运营管 理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、 交通管理，都有巨大的改善空间。我们企业要在其中一到两个领域做 专、做精，不能急功近利，因为市场足够大，时间足够长。第二，善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量 的先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实 施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如 资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流入， 从而支撑企业长期开展PPP项目投资。第三，合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。 企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项 目建

17、设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体系中， 共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也 会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作第四，透明化操作PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政 府主导。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，从 而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运 营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强 与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已 经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的管理，只会提高PPP 项目成功的概率和运营效率，而不会

18、增加成本。反之则可能造成项目 的失败。综述，PPP模式的顺利实施，不仅需要行政推动、法律保障和制 度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系 而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为 PPP文化支撑三要素，因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是 一场热闹且短暂的婚礼”。4开发区基础设施建设投融资的新模式4.1 PPP模式在开发区基础设施项目建设中的应用PPP是政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形 成的相互合作关系，通过协议，在为公众提供服务或产品时共享技能 与资产。PPP模式在开发区具体的基础设施建设中的应用问题，即主 要依靠政府和私人

19、企业或私人部门共同合作来建设开发区内的公共 基础设施，所以觉得把它称作政企合建关系比较合适。从广泛意义上 说，PPP可以界定为公共部门和私人部门之间为了提供公共产品或服 务而建立起的各种合作关系，私人企业或部门承担原本是政府主导的公共基础设施建设和社会公共管理事务，政府 则授予私人企业一定年限的特许经营权，从而实现公私双方各自的目 的，达到双赢。广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。 而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含了 BOT、 TOT、BOOT、BT等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风 险分担和权责利平衡机制。本文要讨论的正是基于特许建设和特许经

20、 营的PPP模式的应用，类似于狭义的BOT项目融资模式，它也包括 特许建设、经营和转交三个过程，通过合理的项目风险分担机制和合 理的权责利平衡来最大限度的促使项目获得成功，达到政府和企业双 方各自的目的，同时为社会提供质量和效率尽可能高的公共服务。 PPP模式是从国外传入我国的，但在我国的应用迅速而广泛，之所以 会受到各级政府的重视是由PPP模式本身的特点决定的。众所周知，发展中国家甚至于发达国家在本国的基础设施建设中 都会对建设资金问题头疼不已，尤其是发展中国家，待建的基础设施 规模庞大，资金需求量非常大，如果单靠政府财政资金和发行国债来 解决资金的问题，可想而知资金的缺口将是多么大。对于我

21、国这样一 个发展中国家而言，同样面临着资金短缺的问题。在这样的背景下，这种基于公共部门和私人部门合作的基础设施 建设投融资模式一一PPP模式迅速被人们所关注。在以往的包括经济 技术开发区在内的几乎所有的基础设施建设项目中，政府包办了从规 划、设计、筹资、建设、运营及维护的全过程，这些公共基础设施的 建设与私人企业或私人部门毫无关系，即使是私人资金想涉足进来也 是不可能的。然而随着我国人口的增加、经济的快速发展、人民生活 水平的不断提高、对公共服务需求的增加，我国基础设施建设的任务 任重而道远，单一依靠政府财政资金和发行政府债券的方法是远远不 够的。PPP模式则刚好能解决政府资金不足的问题，其具

22、体的运作方式 一般是，政府和企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理 念的相互合作形式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟， 协调各方的不同目标，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有 利的结果。具体来讲，就是当公共部门需要建设某个基础设施项目而又资金 不足时，则可以与私人部门进行合作，企业通过申请或竞标来获得政 府授予私人部门或企业建设该项目的特许权，私人部门或企业则自己 完成筹资和项目建设任务，政府给予该私人部门或企业一定年限的经 营维护权以收回建设成本并获得相应的利润，特许经营年限到期后， 基础设施项目的所有权和经营权则归政府所有。我国大部分开发区的基础设施建设中都有资金瓶

23、颈的问题，也都 有公共基础设施管理和经营维护效率低下的问题存在，而让资金实力 雄厚的企业参与到这些基础设施建设中来，则可以大大减少政府身上 的财政负担，大量引入民间资本、技术和人才，借助完全市场化的操 作做到对公共基础设施的精细化管理，提高公共基础设施运营效率。 由此可见，如果将PPP模式运用到开发区的基础设施建设中，必将提 高园区内的基础设施完备程度，从而提高招商引资与产业孵化的效果， 使政府突破限制开发区自身发展的难题。4.2 PPP模式在开发区管基础设施项目建设中分析（1）能够有效地缓解政府对基础设施投资的财政压力。把PPP 模式运作到开发区基础设施项目建设中来，对政府来说最显而易见的

24、好处就是能够吸引社会、民间的多余资金及实力雄厚的外资，减轻了 身上的财政负担，还能加快完善开发区的基础设施，并且由私人部门 来建设和经营基础设施在向用户收取费用获得一定利润的同时还能 向政府缴纳部分税收，因为该模式中私营部门就是经营者，是具有盈 利能力的法人身份，能够获得利润就有交税的义务。（2）能够促进政府进行基础设施项目投融资制度改革。长期以 来，我国一直实行计划经济体制，对于基础设施的建设也单一依靠政 府的财政支出。这样的基础设施投融资模式在经济快速发展、人民生 活水平不断提高、对公共服务大量需求的今天再难以为继了，面对着 大量的基础设施需要新建、改建、扩建，就必须对传统的政府一手包 办

25、的基础设施建设模式进行改革，要实现投融资模式的多样性。而 PPP模式就是一种很好的创新型投融资模式，一方面可以减少政府财 政压力和各种本由政府承担的风险，一方面也可以调动大量的民间资 本，引导它们进入对国计民生有利的投资领域。国务院发布的关于 投资体制改革的决定中明确指出：要实现投资主体多元化、资金来 源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。基于此种背 景，相信PPP模式将会有更大的利用空间。（3）能够提高基础设施的管理效率和公共服务的质量。在以往 的政府主导的基础设施建设中，政府只注重项目的建设而对建设完成 后的基础设施的运行与维护缺乏足够的重视，一方面是因为政府缺乏 这方面的专业

26、经营管理知识，另一方面是在计划经济年代，没有市场 投融资主体和竞争意识。带来的结果便是对基础设施的管理效率是十 分低下，同时提供的公共服务质量也不佳。在当今市场经济条件下， 政府的这种管理和服务水平已经不能适应经济发展的需要和人民生 活水平提高的需要了。尤其对于开发区来说，基础设施的管理效率低 下和公共服务水平不高是很难吸引到各种投资主体到开发区内投资 办厂的，这对于地方经济发展是不利的。所以，PPP模式在开发区基 础设施建设中的应用能够从整体上提高各种基础设施发挥各自功能 的水平，卸下了政府身上的一大包袱，从而让政府有更多的精力去承 担自己身上更重要的职责，同时也能大大提升地方经济发展的投资

27、环 境。（4）能够为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目提供融资。 基础设施项目投资额度一般较大，一些大型项目投资金额往往达几十 亿甚至上百亿元，项目的投资风险超出了项目投资者所能够承担的程 度。项目PPP融资利用项目自身的资产价值、现金流量和政府给与的扶持措施安排有限追索贷款，使得为这类项目安排资金成为可能。5 PPP模式在开发区基础设施建设中的风险分析在开发区基础设施合建模式中的主要风险有宏观和微观方面的 以及自然风险等。宏观方面的风险主要有政策风险和汇率风险，微观 方面的风险主要有完工风险、财务风险以及营运风险，自然风险也称 作不可抗力风险。PPP模式进行风险分担的一般原则是:风险是否可

28、控和哪一方能 够最好地控制该项目风险，且能产生最大的整体效益，则将该风险分 配给谁。许多国家的经验表明，良好的风险分担机制是PPP项目成功 运用的核心。对于私营企业，包括国外投资者来说，如何尽可能规避 风险也正是他们关心的核心问题，只有合理的风险分担机制才能够吸 引大量的资金参与到基础设施的建设中。5.1政策风险及防范由于PPP项目建设周期长，时间跨度大，牵涉范围广，各个阶段 都可能受到政策变化的影响，如果在项目实施过程中政府政策发生变 化，则很可能影响到项目的盈利能力。政府政策的不连续，变化过于 频繁，都可以导致项目失败。加之法律法规与合同环境的不够公开透 明，往往使私营合作方顾虑重重，此时

29、，私营合作方必然会要求更高 的投资回报率，以此作为承担更高政策风险的补偿，这样就会延长双 方谈判的时间，增加谈判的成本从而增加整个项目实施的成本。相反，如果有政策与法规的支持则必将增强投资者的信心，并降 低PPP项目的风险与成本。因此，政策与法规的连续、完整和一致性 是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。为使政策风险尽可能 最小化，就要求政府的法律法规要有一致性，特许权合同的签订与执 行过程应该是公开、公平和公正的，风险分担也该是合理的。因此，为了给私营投资者提供良好的投资环境，尽量减轻他们对 政策风险的顾虑，中央政府和各地方政府需要出台了一系列致力于推 进PPP模式的有关法律法规，并明

30、确与之配套的具体操作细则。政府 还有必要进一步简化审批，合并内容相关和相近的法规，尽快解决部 分法规互相矛盾的情况，并采取有效措施保证政策法规的执行，为 PPP的进一步广泛应用提供坚实的政策支持。5.2汇率风险及防范汇率风险是指在不同货币的相互兑换或折算中，因货币在一定时 间内发生始料未及的波动而导致获取的现金收入不能按预期的汇率 兑换成外汇或者因人民币不能自由兑换而产生的风险。这主要是在涉 及到外资参与合建时才会出现的风险。私营合作方在融资建设经营基 础设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或 是本币，因此为了能够抵御外汇风险，私营合作方必然要求更高的投 资回报率。政府则可

31、以通过承诺固定的外汇汇率或者确保选用外币的可兑 换性与易得性承担部分汇率风险，如此，私营合作方的汇率风险将大 为降低，其对投资回报率的要求也会有所下降，在其它盈利条件相同 的情况下，项目对私营部门的吸引力会显著增强。5.3完工风险及防范超支风险、延误风险以及质量风险均是影响我国工程项目竣工的 主要风险因素，通称为完工风险。项目公司可以通过利用多种形式的 建设合同把完工风险转移给承包商，“固定总价合同”无疑是项目公 司的最佳选择。而在项目建设阶段，贷款银行是完工风险的直接受害 者，一般贷款银行会要求项目公司提供相应的“完工担保”作为保证。 而此处的“完工”，不仅仅指工程建设完毕，还要达到在一定成

32、本下 的生产能力，即达到商业完工标准。完工担保可以由项目公司提供， 也可以由承包商和保险、金融机构共同提供。5.4财务风险及防范财务风险的大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础建 设项目由于经营不善导致的现金收入不足以支付债务和贷款利息，从 而可能造成债权人采取极端手段收回债务的情况，甚至造成项目公司 破产，导致PPP模式应用的失败。现代企业应该能够通过良好的财务 管理水平，选择合理的资本结构，保持较好的长、短期融资信用等方 法最大限度地减少财务风险。因此，私营部门可能要独自承担此类风 险，当然，如果贷款由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共 部门和融资担保机构也应该分担部分财务风险

33、。5. 5营运风险及防范营运风险主要是由于项目财务效益的不确定性造成的，一般而言， 营运风险大多数情况要由私营部门承担。PPP项目在实际运营过程中， 由于项目的经营状况会受到各种因素的影响和限制，项目盈利能力很 可能达不到私营合作方的预期水平，从而形成较大的营运风险。私营 部门可以通过提高基础设施运营效率或改善服务水平等多种手段提 高效率来增加营运收入或减少营运成本，降低营运风险。而在此过程， 政府也能够帮助私营部门降低某些营运风险，政府可以提供防止竞争 风险的条款，保证项目在某一区域的垄断性，降低私营合作部门的营 运风险，提高项目对私营部门的吸引力。另外，在项目的运营收入大 大低于正常年份的

34、预期水平时，政府可以给予私营合作方一定的补贴 或者税收政策的优惠或者延长私营部门的特许经营期。5.6不可抗力风险及防范不可抗力风险是指项目的参与方不能预见且无法克服及避免的 事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险。如自然风险、瘟疫、战争行 为、工厂和设备遭受意外损坏等风险。一旦出现不可抗力，整个项目 可能延期或项目建成后不能正常运行，甚至完全失败。一般情况,项 目建设方无法控制这些不可抗力风险,不可抗力风险应由私营部门和 政府部门共同承担，而且只能靠投保将此类风险转移给保险公司。在 保险市场不能投保的则采用合作各方共同承担风险的原则。总的来说，政府有能力影响规章制度、政策、法律法规，相比私 营部门

35、来说，对政策风险、法律变更风险等更有控制能力，因此这些 风险更应该由政府来承担。与政府相比，私营部门则对项目的融资、 建设和经营等相关风险更有控制能力，因此在特许权协议中通常将这 些风险转移给私营合作方。而投资者则可以将部分风险转移给其他更 为专业的机构，如施工承包商和保险公司等。风险合理分担的原则需要项目各参与方都以积极的态度去执行， 项目参与者的风险态度和合作态度对风险分担谈判的结果有重要影 响作用。6 PPP模式更广泛应用需要完善的条件6.1政府部门应大力支持开发区基础建设具有公益性的特点，其定价不能完全遵循市场化 的原则。国家有关部门应制定相关政策，给予开发区基础建设项目一 些优惠，如

36、合理减免或降低税收、提供低息贷款和担保贷款等，充分 调动民营或境外资本参与的积极性。在PPP模式中合作双方的责任会随具体项目而有所差异，但在任 何情况下，政府部门的主要任务与职责都是为公共利益服务，因此， 无论政府部门在具体项目中的角色如何，都应积极参与到项目的投资 决策、招投标等关键环节，并在政策上给予必要的支持，合理分担风 险，及早促成项目。6.2完善法律法规工程项目融资是一项系统、复杂的工程，PPP模式也不例外，因 其具有成本高、风险大、周期长、法律关系复杂等特点，这就需要在 法律的层面上进行必要的约束，明确参与各方的权利义务及风险分担 原则。目前，我国关于工程项目融资的法律法规基本上只

37、是就其某一 方面进行粗线条的规定，并没有形成系统的法律体系。因此，有必要 提高工程项目融资法律法规的立法层次，修改现有不合时宜甚至自相 矛盾的法规，使工程项目融资真正的有法可依。6.3确立合理的风险分担机制在PPP项目中，合作各方参与到项目中，参与各方共同承担融资 风险，而不是政府把风险转移给私营企业。政府部门与私营企业各有 优势，一方看似无法承担的风险对另一方来说可能并非难以接受。因 此，合作各方应本着互利共赢的目的，尽可能发挥自己的最大优势， 合理分担风险，各自承担自己相对容易控制的风险，而不是互相推诿， 导致融资进程停滞不前，甚至关系最终破裂。6.4建立公平合理的公共产品定价机制公共产品

38、的价格是公众、投资者和政府共同关注的焦点。对于究 竟应该采取何种方法定价，各方还存在着一些不同的意见，即如何才 能让投资商、运营商获得合理的回报或利润，并且公众又能得到满意 的服务。如果人为地将基础设施的服务费用或产品价格定的低于实际 市场价格的水平，则政府应该向该项服务或产品的提供者提供补贴。 同样，政府也有责任和义务制止运营商将由于其管理不善造成的成本 增加转嫁到公共消费者头上的不合理提价行为，并且监督经销商提供 符合质量标准的产品。7开发区产业园区建设中PPP模式的运用产业园区的快速高效开发运营需要新机制，根据前述分析，PPP模 式可分为三大类，进一步细分有十几种之多。那么产业园区应该选

39、择哪 一种呢。根据产业园区的市场化要求属性，应该是民营化类更为合适。 通过对某产业园区的开发模式总结，我们发现该产业园区采用了一种介 于JV和BOO之间的模式。即政府平台以国有资产股权入股，引入民 营部门成立合资公司，引导产业园区建设，同时通过管委会或其他监管部门在核心环节如产业规划、产业招商等，进行把关审核和服务的方P模式BDO模式产业园区的PFP摸式主要特征L政府部门与民营部门完全 按股权投入并享有相应的 所有权、经营权，二民营部门承担项目风险 大,政府部的风险在于若 项目不成功则造成国有资产 ，的损失。1.与民营合作者建设L 融资、拥有和经营新的 设施；Z民营部门拥有资产所有， 秘3 一

40、吊营合作者一般要承担 主要责任.并漫匡攻5 的大剧分风险-1政府部门以两个角邑弁 人尸一为投资者，.二为 监管和服务者芥2-通过董事会对项目从财 务方面进行把关j3民莺苗门在藻民的具体 建设实营方面有敦大的 自主决策枳口L对产品服务的分配及使用 方式通常通过市场方式进 行2对产品服务的经营有皎丰 僵的回报：政府介入美蚤的 是为了资产箭濯管反坟述；土项目投资殁运营成本相对 按大但对公共利益霰响不 大的项宜/ if * 1 一通常为运营成本相对较 王.成目规模祐寸牧 小.对公共利益影响也 祁t前项目八2多教未来能产生一定现 金流量的项官i如一公租房顼目等.1产品服务需用完全市 场化的方式进行分配厂

41、2.对产品服务的经营有 相对丰厚的回报i3一前期投*旦对招商 能力、运营能力的要求 彳艮号1 口优K完全按市场化的方式进 行建设、运营;小页目将以最有效率的方式 提供产品或服务3 一政府及民菖部门将在项目 开发运营中获取较为主厚的1一政府部门不仆项目的 建设或者经营；2政府部门能够对民营部 门所提供的服务以夏垄 断服务的利益进行管一民塞部门能以最有效率 的方式提供产品式服 务一政府通过征收所得税和 财政税,增加收树1、完全场化的方式 进行建设、运营;上项目将以昴有效率的方 式提供产品或服务3一管委会介入下项目能 按政府的前期规划弓导 产业人驻形成产业聚 集。缺点L完全市场化的方式，导致 政府对通目方向的把控力不 强。1KS部if可能不愿建设 或者经营具有公共利益 性质的设施或服务j2公共部门缺乏有效的管 理服务拊格的机制J3一由于缺乏竞争所以有 必要对经营活动制定必 要的法规和规则0