公民参及公共管理的意义及途径

1、-PAGE . z.师大学自学考试学历教育毕业论文实践题 目 公民参与公共管理的意义及途径院部商学院专业企业管理 年级2014级形式自学考试 层次本科*5 *程指导教师签名年月日公民参与公共管理的意义及途径摘 要 随着时代的开展，公民参与公共管理的重要性和紧迫性受到越来越多的关注，它是新公共管理治理理论开展的需要、是人的全面开展的需要、是提供公共产品的主体围扩大的需要、是转变政府职能的需要、是电子政务开展的需要。事实说明，我国存在着十分严重的公共管理的缺位、公共管理活动错位以及公共管理监视失位等现象，其危害是显而易见的。因此，寻找可靠途径来切实实现公民参与公共管理是必要而迫切的，这当中政府自身

2、改革是其前提，程序优先是其根底，信息对称是其关键，而了解公众需求并培养公众参与意识是其重点。关键词：公民参与；公共管理；权力；程序-. z.ABSTRACT With the development of times, citizen participate in public importance and urgency of management paying close attention to the fact more and more, it manages the need of managing theory development newly and publically,

3、need, offer public subject need that range e*pand of product , change need , government of function of development in an all-round way of people, need, E-government of development. Fact indicate our country have serious public omission , public management activity of management misplace and public m

4、anagement supervise getting unsceptered very, it is obvious that it is endangered. So, look for the reliable way to realize conscientiously it is essential and urgent for the citizen to participate in public management, governments ones own reform is its prerequisite among them, the procedure has pr

5、iority to be its foundation, information key their, understand public demand and train the public sense of participation focal point their.Key words：Citizen participate in public；public administration；power；programe-. z.目 录 TOC o 1-2 u 绪论 PAGEREF _Toc399527151 h 4第一章 公民参与公共管理的时代意义 PAGEREF _Toc399527

6、152 h 41.1公民参与公共管理是新公共管理治理理论开展的需要 PAGEREF _Toc399527153 h 41.2公民参与公共管理是人的全面开展的需要 PAGEREF _Toc399527154 h 41.3公民参与公共管理是提供公共产品的主体围扩大的需要 PAGEREF _Toc399527155 h 51.4公民参与公共管理是转变政府职能的需要 PAGEREF _Toc399527156 h 61.5公民参与公共管理是电子政务开展的需要 PAGEREF _Toc399527157 h 7第二章 公民参与公共管理的现状 PAGEREF _Toc399527158 h82.1公民在公

7、共管理中的主体地位流于口惠而实不至3的境地 PAGEREF _Toc399527159 h 82.2公民参与公共管理活动缺乏可行途径 PAGEREF _Toc399527160 h 92.3为最主要的监视主体缺乏程序保障 PAGEREF _Toc399527161 h 10第三章 实现公民参与公共管理的途径 PAGEREF _Toc399527162 h 113.1政府自身改革是公民参与公共管理的前提 PAGEREF _Toc399527163 h 113.2程序优先是公民参与公共管理的根底 PAGEREF _Toc399527164 h 123.3信息对称是公民参与公共管理的关键 PAGER

8、EF _Toc399527165 h 133.4了解公众需求、培养公众参与意识与素质是重点 PAGEREF _Toc399527166 h 13参考文献 PAGEREF _Toc399527167 h 15-. z.绪 论20世纪末出现的新公共管理这一新型的社会治理模式，针对传统行政模式和官僚制的弊端，将管理主体的二元化作为其理论前提，其表现在当代公共行政越来越关注公民导向，即以公民的不同偏好为根底，以满足公民对公共物品和效劳的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公民参与。公民参与通过那些涉及其自身生活的因素，影响他们的社区、环境和公共决策过程。它是一种广泛的参与，不仅包括公民的政治参与由

9、公民直接或间接的选举公共权力机构及领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。但是在我国，人们对公民参与公共管理的意义及其途径的认识尚有缺乏之处，故试论之。第一章 公民参与公共管理的时代意义1.1公民参与公共管理是新公共管理治理理论开展的需要随着市场经济的建立和日益完善，公共管理主体的扩展，导致了公共管理模式的制度变迁，治理和蔼治理论兴起。这一理论认为，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与非政府的合作。1在现代社会从事公共事务管理中，政府虽然是不可缺少的主体，但不是唯一的主体，社会的开展促使公民和社会组织日益扩大对公共事务的参

10、与。善治下的公共管理不再把政府作为唯一的权威，公民与社会组织也是公共管理的权威之一，没有公民的积极参与是无法到达善治的。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就是国家的权力向社会的回归，是一个还政与民的过程。善治强调公民直接参与到政府治理中，表达出公民作为所属主体的地位和作用。1.2公民参与公共管理是人的全面开展的需要所有的公共事务都是围绕着人的全面开展而展开的，人的全面开展是公共管理最高也是最终的追求。从价值取向上来看，公民参与公共管理是人的全面开展的需要。1.在人的全面开展中，公共管理的责任取向需要公民参与公共管理者的权力来源于人民，失去了人民群众的支持和参与，公共管理的行使主

11、体也就失去了存在的理由，所以行使主体必须对人民群众负起与其权力相对应的公共管理责任，并积极为人民群众创造和完善其参与公共管理的途径，以人为本，对人民负责，对每一个单个的个体负责，才能实现最广阔人民群众的根本利益，才能尊重每一个个体的利益，才能获得民众长期有效的支持。2.在人的全面开展中，公共管理的取向需要公民参与在我国，传统的政府管理使公众习惯于政府提供什么，公众就被动地承受什么。长期以来，公众已经形成了对政府行为的冷漠与顺从心理以及不咨询、不参与的思维惯性和行为惯性，即使有什么需求和不满，也只习惯与在下面发发牢骚而已。参与气氛很淡，公民直接参与走过场，间接参与更可想而知。但随着经济的开展，人

12、们生活水平的提高，意识空前高涨，人的全面开展更要求每个人在于他人共同和谐开展的根底上展现自己的所有才能，要求在公共事务中充分发挥人民群众的意志。所以在新形式下，政府必须广泛征求公众的意见和建议，倾听公众的呼声，给公众说话的地方，给公众参与的时机，必须明白公众已不再是被动的承受者了，如此才能顺应时代的潮流，适应社会的开展。政府有责任更有义务给公民一个自由开展、参与的平台，让公共管理的所属主体更好的参与进来。1.3公民参与公共管理是提供公共产品的主体围扩大的需要随着市场经济的建立，政府的职能逐步定位，政府是公共产品的主要提供者，但不是唯一的主体，政府更不是公共产品的唯一生产者。长期以来，方案经济体

13、制下所形成的政府无所不能的体制，遭到了市场经济规则的冲击。公共产品因其公共性，谁都可以搭便车，因此由政府或不具营利性的公共组织第三部门来提供有其合理性，但是如果既由政府提供公共产品，又由政府生产公共产品，必然导致政府加大配置资源的强度和广度，也就是加大了政府参与经济活动的面。实践证明，由政府生产公共产品，往往本钱高而效率低。由于政府行为的评价标准是公众满意度，而非本钱，公众对公共产品量和质的高追无止境的，因此公共事务管理的变革就是要逐步实现政府提供公共产品但不直接生产公共产品的公共管理模式，但是这种模式的建立需要一个政府管理体制和市场参与机制的完善。而事实上，由于当前政府干预公共产品的生产或者

14、决定公共产品由谁生产，最终出现权力寻租，进而形成腐败的源头。未来的公共部门在构造和程序上将有别于现有的公共体系。有更多的效劳将会以合同形式转包出去；公共产品的价格将更为明确；政府不再是供应者，而是使个人能更充分的满足自身偏好的推动者。政府在提供公共产品时往往排斥公共产品提供的市场竞争，保护少数垄断行业，如此一来，社会的公平和正义在很大程度上难以伸。作为市场主体的公民和社会组织的竞争权被排斥，助长了公共企业谋取自利，同时也排斥了公民和社会组织正常开展的要求，甚至出现了强求公众承受低质价高效劳的现象。改革这种现状的措施就是让公民和社会组织平等地参与到公共产品的供应中去，尽可能剥离政府直接生产公共产

15、品的职能，只有这样政府才能仅充当掌舵人，而不同时充当划浆人，才不会出现政府与民争利的现象。1.4公民参与公共管理是转变政府职能的需要在我国，由于传统管理观念的影响，作为行使主体的政府既充当掌舵人又充当着划浆人的角色，管了许多不该管也管不好的事，从而导致政府失灵。入世后，公众需求更加多元化，政府管理职能更要专业化和精细化，政府的官本位思想受到越来越严峻的挑战，同时，政府的管理方式、方法也难以在短期迅速跟上时代的步伐，适应社会的开展要求。我们可以清楚的看到，社会主义市场经济体制正在迅速改变着社会，它以势不可挡的力量摧毁着旧体制，重新塑造个人、社会和政府的利益格局。最重要的变化是公民社会的安康成长，

16、政府职能的重新定位，政府的权力构造被打破。现在，无论从社会经济成分、社会组织形式、社会生活方式、人们的经济利益到公民的需求都呈现出多元化的态势，政府要顺应这种态势，深刻认识市场经济的本质特征，适时调整自己的行政理念和行为方式，结实树立效劳的意识，将公民参与机制切实地引入到政府管理中。另外，公民参与公共管理是效劳型政府的必然要求。传统的政府管理是机构驱使的政府，旨在便利管理人员和效劳提供者而不是便利顾客公众。效劳型政府是受公众驱使，以效劳为本和顾客取向。顾客取向的政府把权利和资源直接交到顾客手中，让顾客参与，聆听顾客的心声。既然效劳型政府把公众当作顾客，则公众就是公共管理和公共效劳的消费者，消费

17、者对公共管理和公共效劳的容、质量有选择权和过问权。这种选择权和过问权能有效制约和影响公共效劳的提供者，能保证消费者的多元化需求。1.5公民参与公共管理是电子政务开展的需要 新形势下，公民参与公共管理的途径和形式更加多种多样，同时公共管理的对象也是日益复杂。面对信息量的膨胀，公共管理活动也日益复杂，原有的管理手段和方式已无法适应信息时代的公共管理环境，也无法满足公众对公共管理水平和效劳能力的更高需求，广泛借鉴和吸纳先进的科学研究成果和技术手段以充实公共管理理论并辅助进展公共管理，已成为迫切的需要。随着信息技术成果在政府信息化带动电子政务建立高潮兴起之后，国际互联网作为增强管理能力和拓展效劳空间的

18、公共信息平台，其传媒功能、管理作用和效劳价值日益凸现。在这样的需求和趋势的推动之下，公共管理要谋求开展，也必须主动迎接信息管理的信息化。反过来看，随着科技的开展电子政务将逐渐成为政府的主要治理工具，电子政务的开展将提高政府的效劳效率和质量，更加重要的是公众为了自身利益也会通过政府的窗口了解政府机构的组成、职能和办事章程、各项政策法规，增加办事的透明度。政府在公共管理过程中的一些无序行为由于公众的信息相对对称得到一定程度的遏止。我们把政府的治理工具界定为：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。2党的十六大报告指出：要完善政府

19、的经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳的职能。电子政务作为政府新时期的治理工具就是要将政府的这四大职能实现电子化、网络化，提高政府部门的运作效率。总之，电子政务的效劳对象主要是公众，公众的参与作为电子政务的助动力，在公共管理追求现代化、化、科学化、法治化和信息化的道路上，推动其迅速前进。第二章 公民参与公共管理的现状在我国公共事务管理的过程中，公民参与已成为时代性需要，但如果没有正确或者恰当的途径和方法来解决好这种需要，则不但可能达不到预想的效果，甚至会产生严重的负面结果。当前，我国公民参与公共管理活动尚未到达有规则的程度，公民参与公共事务尚处于一种无明确程序或缺少规则的状态，这种状态严重影

20、响公共管理事务的顺利进展，其主要表现在：2.1公民在公共管理中的主体地位流于口惠而实不至3的境地在我国，多年的方案体制在意识形态领域确立了社会本位，个人要完全服从集体和社会。因此，个人的力量在国家的政治领域不占主导地位，是附属于社会的，政治领域的国家权威特别是行政权威具有绝对性。在这种意识下，公民的主体地位大打折扣，普通公民的参与成为了没有多少实际容的政治形式。当我们确立了市场经济体制，界定了政府在市场经济中的职能的时候，这种旧的观念却不能在短时间扭转。当我们确立了公民和社会组织可以成为公共管理的主体地位时，对于政府来说，并不愿也不适应让渡一局部权力给公民和社会组织，而靠公民和社会组织自身的努

21、力又难以在短时间建立一套行之有效的制度和程序规则。由于缺少政府支持，公民成为公共管理主体的程序规则难以在短时期出现。长期以来我国政权系统的力量过于强大，社会系统的力量又过于薄弱，导致公民参与公共管理活动具有典型的行政化倾向。公民的一切活动都依赖于各种组织，如单位、居委会、村委会、工会、妇联等，而这些组织是在政府的扶持下成立的，具有鲜明的行政色彩，有的组织本身就具有半行政机关的属性，离开了这些行政性的组织，公民的一切活动都会受到一定的制约。但是，随着经济的开展，这种组织的制约力量越来越弱化了，旧的管理秩序遭到冲击，而新的秩序又未确立，这也导致公民作为公共管理的主体参与公共管理活动处于无序的状态。

22、显然，公民的主体地位一旦成为形式化，则其危害是十分严重的：1.政府对公民和社会组织参与公共产品生产的排斥在电信等有丰厚利润的行业里，政府可以找各种借口排斥公民和社会组织的参与，因为后者的参与在当前并无程序规则可以遵循。政府把持着那些公共产品的供应和生产权，既是规则的制订者又是规则的执行者，这种垄断使公共产品不计本钱，迫使公众承受价高质次的公共产品。2.公民和社会组织由于其主体地位的形式化，在参与经济活动的过程易本钱不得不增加公民与社会组织参与经济活动应当遵守市场规则，但是，由于政府控制公共产品的生产权，如果公民或社会组织想参与到公共产品的生产中来，就必须向政府交纳租金，又由于政府权利是由具体的

23、个人所掌握和行使的，于是便出现权力寻租，租金便落入个人的腰包。公民本应是公共管理的主体，而在公共产品的生产上，正常参与的权利被政府剥夺，如果想从中分一杯羹，就需要向政府购置参与权，这无疑增加了公共参与的交易本钱和公共产品的本钱，同时也为权钱交易创造了条件。2.2公民参与公共管理活动缺乏可行途径公民作为国家的主人，在宏大的宪法价值中得到了表达，可当我们对照当下法律生活现实就会发现，宪法和法律中所规定的不少原则和权利缺乏具体的制度和程序作为公民参与到公共管理中来的有效保障。我国在短暂的法治建立中，更多的精力和时间被放在了高远价值和宏大价值的大政方针上，对于具体制度和程序缺少应有的结合。然而，高远的

24、理想并不等于法治，法治是具体的，是冷峻无情的，如果没有具体可行的参与程序和制度保障，法治便无从谈起，公民的参政热情也只会被一次次的湮灭。所以，当公民被责备参与意识淡薄的时候，我们应该去反思参与途径的可行性。这种制度性的缺失给公民乃至整个社会带来的危害显而易见：1.公民和社会组织非制度性参与人们并不是本能地要参与公共管理，而是参与公共管理成为公共管理的主体能给人们带来一定的利益，或是使其能够防止一种更大的祸害。4由于缺少可行性的参与途径，公民和社会组织没有正常途径成为公共管理主体时，在表达其利益述求时，只有采取非政策途径，运用非正常手段。如农民的集体上访和集体冲击基层政权；民营企业家想尽一切方法

25、结交政治权力等等。这样一来，又会连锁发生一系列问题。比方公益保障救济途径的错位。当公民在参与公共事务过程中与公共权力发生冲突，公检法司各行其责，公利本应依法依正常途径来救济。但是现实生活中救济过程却常常受到外力的影响，加上没有明确可行的限制公权力的手段，依法救济无法实施，最终使公民失去救济或得到乱救济。以至人治盛行，法治缺失。2.公民参与公共管理活动的积极性丧失如果不能将公众的参与结果运用于公共效劳明确、持续的改善，就不要奢望公众能够积极参与Wray;Hauer,1997我国公民参与公共管理活动的积极性不高，不是说我国公民的政治素质就一定落后。如果没有可行的途径公民素质再高也英雄无用武之地。例

26、如我国的人民大会代表的选举，这种选举和很多其他类似的活动一样，在公民心中仅仅是一个过场而已。因为如何选、选谁、选出以后怎样代表自身意志、如何制约代表的参与活动等等都没有一个具体的可行途径。这种黑箱操作极大的影响着公民的参与热情。而公民如果一次又一次的从事自己所不能决定结果的参与活动，只能是一次次的打击其参与热情，最终这种积极性荡然无存。2.3为最主要的监视主体缺乏程序保障公共管理需要权威，而这种权威往往被政府所拥有。政府在公共事务管理的过程中由于自身利益的客观存在，也会在为公共利益效劳的过程中，为自身的利益效劳；政府在提供公共产品的同时，也会谋取自身利益。如果政府的这种自利性行为失去控制或者说

27、被个人用于谋取私人利益，则政府的公利性肯定受到损害。也正是政府这种自利性的存在，政府组织或其成员有了产生腐败的在机制。当然，历史上各个国家都或多或少的有腐败行为，所以腐败并不可怕，可怕的是缺少制约腐败的途径。5制度是靠法律来界定的，如果法律界定不明确，权力受不到制衡，则腐败就不可能根治。在我国，公民在政治上的崇高地位决定了公民有权力和责任制约政府的公共权力，但我们没有具体的程序作为法治监视的保障。仅靠官员们的道德约束和政府部的监视是很难减少或控制腐败行为的，因为最有监视积极性的不是政府本身，而是利益受公共管理活动影响的公众。当这种制约权力的权力的缺失，公共权力的腐败避不可免。一个法治的社会必须

28、以一定的权力依一定的程序对公共权力进展控制，否则腐败案屡见不鲜的现象也缺乏为奇了。人民群众应该肩负起行使监视权的责任，因为权力最终来源于人民群众。另外，人民群众对于权力的腐败行为最有监视的积极性，他们是腐败行为的最终受害者公共资源的流失、社会不安定因素的增长等造成的后果所以，人民群众最适合成为监视权力的主体。然而，当前我国的各种形式的监视中，最缺少的就是人民群众的监视，公民缺少参与公共管理监视的有效途径。没有具体程序作为保障，这种监视公共权力的主体缺位就不得不持续下去。第三章 实现公民参与公共管理的途径3.1政府自身改革是公民参与公共管理的前提政府的集权管理与公民参与本身就是一对矛盾。在我国，

29、这种矛盾表达得更加明显。政府组织架构的严密性和权力运行的统一性，决定了矛盾的主要方面在政府这一方。要保障公民参与的顺利进展，首先就要进展政府的自身改革，只有彻底、深刻的改革才能让我们的政府适应这股新形势下的潮流，成为真正意义上的人民的政府。政府自身的改革主要表达在四个方面的转变：1.变重权利轻义务为重义务轻权利就我国目前的情形而言，政府管理方式仍然是以行政控制型管理为主，各级政府及官员习惯于原来那种直接收钱、管物、管人的管理方式，这种管理方式不仅省事，不负责任，而且为滥用权力、享受权利提供了方便。权利与义务的扭曲与不均衡，致使人们纷纷的去追逐权利、玩弄权利、享受权利，而忘了或淡化了权利的另一面

30、，既责任和义务。因此，规、制约滥用权力是我们法规建立和制度建立的重要任务。要建立责任制政府，还权与民，实现职能转变。2.变重自身经济利益为重公众利益政府在的自利倾向，必然导致政府职能模糊不清。政府插手太多，包揽太多，模糊了政府、企业、市场的职能边界，行使了不应由政府行使的企业职能和市场职能，在进展公共事业价格决策时，无视消费者的参与应当由政府承担的一些社会公共需要和效劳没有保障，政府职能没有履行。总之，有利的事各个部门都想管，费力不讨好的事又都不想管，政府的越位、缺位现象随处可见。市场经济条件下政府部门工作不应以对自己是否有利来衡量，而应以是否满足公共需求为尺度，想公众所想，急公众所急，把公众

31、利益放在首位，提高政府的亲和力，才有利于充分发挥出公民的意识、调动起公民的参与热情。3.变重上轻下为重下轻上有些政府部门爱摆官架子，有些政府工作人员官气十足，高高在上，不能以平等的方式对待公众，更不是以对公众负责的态度工作，他们的工作以上面的脸色和眼色行事，而对下面的需求、百姓的疾苦想的太少太少。人民公仆为人民，这是大家都懂得的道理，要做到这一点，必须要转变观念，改进工作方式和转变工作作风，让我们的政府了解百姓的需求和疾苦，让部门官员愿意蜻蜓公众的呼声，决不能把为人民效劳作为一句震动空气的口号。4.变重发出信息为重公众回应这样公众与政府才能形成良好的互动。控制型管理使政府机关习惯与注重发送信息

32、，而不是则注重甚至忽略信息的反响。信息发送无论从种类上，还是从数量上，都远远多于反响信息的收集，而对公众真实的回应却抱知之甚少或无所谓的态度，这在很大程度上制约了政府对公众需求的了解，降低了政府为公众效劳的质量。因此，政府转变职能的一项重要工作就是注重对公众反响信息的收集和处理，这样公众才愿意真心实意为政府提供具有参考价值的信息，政府才能及时了解效劳对象的需求，把握时代的脉搏。3.2程序优先是公民参与公共管理的根底 公民参与公共管理首先就要有确定的参与程序，程序规则比实体规则往往更具有意义。从世界法制史开展来看，是先有程序法，然后才有实体法。裁判争议的实体规则，是在裁判争议过程中产生的。也就是

33、说，实体规则从*种意义上说是从程序规则中产生的，实体规则渊源于程序规则。这种规则产生的顺序也表达在政治活动的过程中。6强调程序优先的重要意义就在于程序优先要求程序先行，无程序就无实体。没有程序性规，一切实体性的公共管理规都只能停留在法律制度的条文上，而不可能转化为对于公共管理具有影响力的政治法律制度。公共管理过程的法治最为根本的一条就是依程序办事。公民成为公共管理的主体需要依程序办事，公民参与公共产品的身长需要依程序办事，公民行使权利也需要依程序办事。公民在公共管理过程中实现自己的权利现在缺的就是这些个程序，公民急需这些程序来保障自己的实体权利。没有程序优先的规则，公民参与公共管理的活动只会成

34、为空谈，公民的参与热情只会日渐熄灭。3.3信息对称是公民参与公共管理的关键公民参与公共管理发挥出应有作用就要求公民充分掌握相关信息，实现信息的对称是公民参与公共管理的关键所在。一直以来，在现实中我国公民与行政机关在地位上是不对等的，这种情况在信息的获取上表达的更明显。政府与公民之间具有信息的不对称性，政府天然有保守信息的驱动力。以电子政务为例，政府将电子政务的开展作为其实现公共性的一种重要手段，而电子政务确实可以促使政务公开，促进信息的共享，但这并不等于政府就很愿意将所有的信息让公众知晓。政府在不得不公开*些信息的情况下我们必须意识到信息越是公开，政府的权威越是受到挑战，一旦政府无信息可保守了，政府自身的利益就完全公之于众了，这绝对是政府不愿意看到的，所以政府*些关键信息的发布、更新是十分滞后的。因此，政府在利用电子政务为公共利益效劳的同时，也会利用电子政务为自身的利益效劳。另外，电子政务的开展也为政府的经济人行为提供了便利的条件。这是因为网络技术的开展，使公民参与电子政务活动进一步地扩大了与公众的信息不对称的程度。同时，由于电子政务开展的影响是双重的，一方面其促进政府廉洁高效，另一方面又对政府及其工作人员提出了更高的管理要求。因此，政府官员面对自身的或团体的利益时，作为经济人，其利益考虑驱动取选择有限政务公开或扭曲政务公开，在网