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1、 第四章 比 较 行 政 制 度1第一节 行政制度的类型和特征2 内阁制政府制度也称为议会制政府制度或者责任内阁制政府制度或者议会内阁政府制度，它指的是西方国家及其其它一些国家由内阁总揽行政权力，并向议会负责的一种政府行政制度。一、内阁制政府制度的特征3（一）议会至上（二）内阁组成独特（三）国家元首虚位（四）内阁独揽行政权力（五）政府对议会负责4 二、总统制政府制度的特征 总统制政府是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政府制度。5（一）总统独立于国会之外（二）总统兼任国家元首和政府首脑（三）政府与国会完全分离（四）政府成员与总统是僚属关系（五）政府不对国会负连带责任6三

2、、半总统制政府制度的特征 半总统制政府行政制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。7（一）形式上设有两名行政首脑（总统、总理）（二）政府不对总统负责而对议会负责 （三）总统掌握实际的统治权，成为国家权力 的中心8四、委员会制政府制度的特征 委员会制政府制度也称为合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。 9（一）议会至上（二）委员会成员权力相当（三）合议决策10第二节 政府的机构设置和职能11英国的政府行政体制中央政府地方政府政府各部半自主性的非政府组织最高行政权力机构（政府首脑

3、、内阁、枢密院）一、121、最高行政权力机构（1）政府首脑首相（2）政府核心内阁 “内阁是由首相挑选若干阁员大臣组成的”。 一般由首相、财政大臣、国防大臣、外交大臣等20名左右的阁员大臣组成，是中央政府的决策核心，对议会全权负责。（一）中央政府13（3）最高政府机构枢密院构成：枢密院顾问官 国王根据首相的建议以特许状的形式任命运行方式：枢密院会议或者全体会议职能：发布具有法律效力的公告或枢密院 令组织结构：委员会制度 枢密院司法委员会142、政府各部 目前英国共有15个部：外交和联邦事务部、财政部、国防部、环境事务部、工业部、就业部、贸易部、教育和科学部、卫生和社会安全部、农渔业和粮食部、能源

4、部、运输部、苏格兰事务部、威尔士事务部、北爱尔兰事务部15外交和联邦事务部：（1968年由原外交部与联邦事务部合并而成） 职能：通过外交使节，使英国政府同其他国家政府和国际组织保持接触，以便进行谈判和讨论属于国际关系范围内的包括经济问题的一切事务。 最高领导人：外交和联邦事务大臣163、半自主性的非政府组织 存在于中央政府和地方政府之间的，由政府创办的半私营性的组织。 由政府部门建立或接受的一些组织，给他们提供资金去完成政府想完成但又不愿由某位大臣或者某个政府部门直接负责的某种任务。17（2）设立方式（3）基本类型 执行机构、顾问机构、裁判机构（1）产生原因 使行政管理的一些重要领域远离直接的

5、政治控制，以便高效地履行某些职能。18（二）地方政府 根据1972年地方政府法而建立1、地方行政区域划分英格兰和威尔士设郡、区和教区苏格兰：设专区、区和社区北爱尔兰：北爱尔兰事务部伦敦：大伦敦郡和伦敦自治市镇19202、地方政府职能（1）保护性职能（2）环境方面的职能（3）个人方面的职能（4）社会文化和娱乐方面的职能（5）商业方面的职能21（三）中央和地方的关系 1、宪制关系 地方政府既要服从中央政府，又享有一定的自治权。 （1）依据议会法，地方政府要服从中央政府 （2）依据地方政府法，英国国家的绝大部分公共服务要靠地方政府来提供222、政治关系：政党控制了绝大多数的地方 政府，从而在很大程度

6、上左右了地方政府的决策。3、财政关系：总的趋势是从民主走向专制23美国的政府行政体制联邦政府州政府总统的内阁及办事机构政府各部独立机构政府首脑二、24（一）美国的联邦政府1、总统的内阁及办事机构（1）内阁的形成及运作起源于华盛顿总统时期25 内阁会议的运作： 由总统召集并主持，会议讨论的议题由总统决定，内阁成员可以在会议上发表自己的意见，但是否被采纳完全取决于总统。内阁的地位： 不是中央政府的一级组织，作为总统的咨询机构而存在，无权作出任何行政命令，内阁会议只是“应卯和汇报”的会议。26272829（2）总统的办事机构（无形的总统） 总统的办事机构是对服务于总统的若干幕僚机构和办事机构的总称，

7、通常指构成所谓“总统府”的各种单位。 1939年罗斯福总统根据改组法正式建立起总统的办事机构。 地位： 既充当总统的智囊和幕僚，为总统出谋划策；又代表总统监督和指导各行政部门的工作，是总统权力的延伸。30 总统的亲信、专家、顾问和行政人员组成，由总统任命，不经参议院的批准。主要职能： 为总统提供各种信息、提供管理国家的咨询、拟定决策的预选方案；帮助总统检查各部门工作，推行政令；为总统处理来信，接待来访，起草文件和演讲稿；安排总统的工作日程。 构成：31 白宫办公厅：它是总统处理日常事务的办公机构，是总统个人的办事班子，也被称为“白宫班子”，是总统办事机构中的中枢和核心单位。其高级官员由总统的竞

8、选班底以及少数的专家和学者担任。新白宫办公厅主任拉姆.伊曼纽尔前白宫办公厅副主任卡尔.罗夫32 国家安全委员会 根据1947年的国家安全委员会法和1949年对该法的修正案而设立。由总统任主席，法定成员有副总统、国务卿和国防部长，法定的情报顾问是中央情报局局长，法定的军事顾问是参谋长联席会议的主席，总统国家安全事务助理负责日常工作。 主要职能： 作为总统的顾问机构，向总统提出关于国家安全的内政、外交和军事的总体政策和建议，因而是美国政府关于外交、国防事务的最高决策机构。33 中央情报局 它是美国最大的情报机构，接受总统和国家安全事务委员会的领导。主要职能： 除了协调政府各情报系统的情报工作以外，

9、主要是在世界范围内从事搜集情报和进行政治颠覆活动。342、联邦政府各部 又被称为“内阁部”，是联邦政府中最重要的行政单位，其地位高于其他行政机构。目前联邦政府共有15个部，即国务院、内政部、财政部、司法部、农业部、商务部、劳工部、卫生部、国土安全部、公共服务部、住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部和退伍军人事务部。35国务院： 位居联邦政府各部中首席地位，1789年由美国的联邦外交部改组成立，是美国政府主管外交并且兼管部分内政事务的行政部门。 国务院的行政首长是国务卿，是内阁成员中的首席阁员，其地位仅次于副总统，是总统外交事务的总顾问。由总统提名，经参议院同意后任命，对总统负责。 职能：主

10、管美国在全世界的大使，主管美国一切涉外官员和事务，协助总统与外国商谈和签订条约与协定，安排总统接见外国使节，为总统的对外事务和对外政策提供咨询和选择方案。36 前美国国务卿：赖斯 美国国务卿：希拉里373、独立机构（1）独立机构的性质与类别 美国的独立机构是独立于联邦政府的其他部门，直接由总统领导，向总统负责的行政管理机构，由国会通过专门的立法而成立。是政府为了适应管理社会经济事务的需要而逐渐发展起来的，地位低于内阁部。38独立机构 独立管制机构 （管制性委员会）行政或事务性 独立机构美国国家科学基金会人权委员会人事管理局行政服务总局联邦通讯委员会联邦能源管制委员会原子能管制委员会证券与交易委

11、员会 39管制性委员会性质独立性集权性专业性40管制性委员会的权力a：行政权b：委任立法权c：委任司法权41管制性委员会受到的制约 在立法方面受到国会的制约在行政方面受到总统行政部门的制约 在司法方面受到联邦法院的制约42（二）美国的州政府 州政府是各州的行政机关，一般由州长、副州长、州务卿、州司库、州检查长和其他官员组成。 1、州长候选人资格：在大多数州，州长必须年满30周岁，在本州居住满5年以上的美国公民。 2、州长任期：47个州的州长任期为4年，其中18个州没有连任期限的限制，25个州限制不得超过连任两届，另有4个州规定不得不间断连任，还有3个州的州长任期为2年，但是任期不受限制。 3、

12、州长产生方式：选民直接选举产生434、州长的权力立法创议权和否决权人事任命权行政命令权财政预算制定权国民警卫队的统帅权赦免权44（三）联邦和州的关系“有限分权制”联邦政府地位高于州政府州政府也享有宪法和法律赋予的特权451、列举权力 2、专有权力3、禁止权力4、共有权力5、保留权力 具体而言，根据美国宪法的规定，联邦政府与州政府各自的权力分为以下五类：461、列举权力 （1）联邦政府的列举权力为：根据美国国防与公共事务的需要，按照统一的标准，在全国征收各种赋税；以统一的标准在全国实施信用借贷业务；规定美国的对内外贸易；铸造货币，规定国币和外币的兑换价格；统一全国的度量衡；管理全国邮政；统一版权

13、与专利；统一制定归化条例与破产法；判决和惩罚重罪和违犯国际公法的罪行；宣战和发布逮捕敌方舰船、人员的规则；管理和指挥军队以及民团武装组织；代表美国缔结对外条约。47 （2）州政府的列举权力为：根据本州的公共事务的需要，在本辖区内征收各种赋税；凭本州的信用借贷款项；管理本州的工商贸易；管理本州的交通事务；兴办本州的社会福利事业；管理和促进本州的教育事业；管理本州的警卫组织和维持治安；处理与本州有关的民事、刑事案件；监督地方政府的工作；对本州的公司进行登记和核查；协调开展与其他州的各种交流；与外国地方政府或民间团体进行交流。482、专有权力 （1）联邦政府的专有权力为：代表美国开展对外交往；宣布战

14、争；铸币和规定货币的价格；军队的管理和指挥；管理邮政；统一全国的度量衡。 （2）州政府的专有权力为：管理本州的公共事务；监督州以下地方政府。493、禁止权力 （2）禁止州政府行使的权力为：不得与任何国家政府缔结条约、协约、同盟或者联盟；不得铸造货币和发行纸币；不得颁发敌船捕获许可证；不得发布公权剥夺令；不得追溯即往的法律或者损害契约义务的法律；不得授予贵族爵位，不得允许奴隶制。 （1）禁止联邦政府行使的权力为：不得确立宗教或者禁止宗教信仰自由；不得剥夺人民的言论、出版、和平集会和向政府请愿的权力；联邦法院不得受理在普通法或衡平法范围内控诉任何一州的案件；不得授予贵族爵位，不得允许奴隶制；不得通

15、过剥夺公民权利的法案，不得追溯即往的法律；对于各州输出的货物，不得课税；不经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或者财产。504、共有权力 联邦政府、州政府以各自的名义征收赋税、借款；设立银行和公司；设立法院；制定和实施法律；为公共目的征用财产；兴办社会福利事业。515、保留权力 凡宪法未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州保留之。州的保留权力大致为：管理州内工商业；建立地方政府；保护健康、安全和道德；保护生命、财产和维持秩序；批准宪法修正案；举行选举；改变州宪法和州政府。52结论： 美国行政体制中，联邦政府和州政府是并立的，它们受到相同的待遇，并且享受同等权利，在联邦制度中

16、扮演同样的角色。虽然联邦政府高于州政府，但是不存在联邦政府和州政府的上下级隶属关系。53法国的四级行政管理体制中央政府大区省市镇政府首脑政府各部政府咨询机构共和国专员与中央政府驻外机构三、54（一）中央政府1、中央政府的职能、结构与运作（1）中央政府的职能 作为法国的最高行政机关，负责在执行总统的对内和对外政策的前提下，制定向议会提出的法律草案，并根据已经颁布的法律制定具体的政策法令；有权力决定并指导国家的对外政策；掌管行政机构和武装部队；根据宪法规定的条件和程序对议会负责。55（2）中央政府的结构 法国的中央政府由总理、国务部长、部长、部长级代表、国务秘书等成员组成。所有成员在各部门的领导职

17、责，由政府颁布的法令具体规定。56 国务部长：主管一个重要部门的工作，职权由总理建议，行政法院同意，部长会议通过，总统批准的法令规定。 部长：在政府中的地位仅次于国务部长，主管一个部的工作，代行总理委托的某些权力，副署由他负责执行的总理法令，在部长会议上参与决策，并在议会上有答辩权。职权由总理建议，行政法院同意，部长会议通过，总统批准的法令任命规定。成员或由议员担任，或由高级文官担任。57 部长级代表：地位与部长相同，负责总理或者部长委托的某项专门的工作。职权由总理建议，行政法院同意，部长会议通过，总统批准的法令规定。 国务秘书：地位次于部长及部长级代表。分为三类，独立国务秘书、总理府国务秘书

18、、部长的国务秘书。58（3）中央政府的运作内阁会议参加成员：总理作为内阁会议主席，总理、各部部长、部长级代表、国务秘书。职能：执行和实施总统决策的工具。59会议议题： 讨论国内、国际的重大问题；讨论和通过向议会提出的法律草案；批准限制性内阁会议或者部际会议通过的文件；通过高级官员的任命等。会议职责： 一方面向总统提出建议和意见，另一方面去协调政府各部的行动。60616263限制性内阁会议：在总统府举行，由总统主持，相关的部长参加，主要是讨论特定的、技术性强的问题，并且经常为内阁会议准备文件。 部际委员会会议：在总理府举行，由总理或者总理指派的部长主持，相关的部长、国务秘书、高级官员、专家和办公

19、厅主任参加。任务是就一些专门的问题向内阁会议提供文件和资料。 642、总 理（1）总理的产生和任期“共和国总统任命总理”65总理提出辞职的四种情况被国民议会弹劾下台新的国民议会产生后，总理必须辞职总理与总统意见不合而提出辞职由于健康或者其他原因66（2）总理的职权 “总理领导政府活动。总理对国家防务负有责任。总理保证法律的执行。”领导政府的活动 由总理代表政府向议会提出政府的施政纲领以及发表总政策的声明；在议会为政府的政策进行辩护并且答复议员对政府提出的质询；就某一项法律草案向议会承担责任；总理代表政府还拥有立法创议权和修改宪法的建议权。67 总理可以以政府的名义宣布12天以内的戒严令，总统在

20、宣布解散国民议会或者决定行使非常权力以前必须征询总理的意见。 总理也可以在必要的时候代总统主持最高国防会议和国防委员会和内阁会议。68对国防负责 法国总理对国防负责，总理领导国务部的工作，具体负责组织国防任务的实施。总理兼任国防委员会的副主席，总统在任命高级军职人员的时候必须有总理的副署。69确保法律的执行 总理在领导政府各部履行行政职能的时候，享有命令发布权、特殊的“固有权”和条例制定权。 命令发布权：“政府为了实施自己的施政纲领，可以要求议会授权它在一定时期内以法令的形式对于通常属于法律范围中的事项采取措施。”70 “固有权”是指政府维持社会治安的警察权，保护公共卫生不受危害和公用事业在面

21、临社会动乱的情况下不至于中断的行政处置权。 为了保证固有权的行使，政府还可以相应地制定一些行政规章条例，制定各种法律法规的实施细则，或者修改已经过时的法律条文，以命令的方式强制执行。713、政府各部 部是主管国家某一个方面事务的中央常设行政管理机关。国务部（由总理或者国务部长直接领导的各部） 部（由独立国务秘书领导的部）各部下设五个层次：部长、部长办公厅、司（局、委员会）、处、科部（由部长领导的部）724、咨询机构 咨询机构是为政府决策和行动提供备选方案和咨询意见的机构。依据宪法设立的经济和社会委员会： 对政府提交给它的法律草案、法令、命令以及法律草案提出意见，并可以指派一名委员就提交给它审议

22、的法律议案向议会说明自己的意见；可以接受政府对有关经济与社会的规划或法律草案，政府都必须提请该委员会提出意见，财政法律草案除外。735、共和国专员和中央政府的驻外机构（1）共和国专员是中央政府派驻大区和省的国家代表共同职能： 作为“总理和各部部长的直接代表”，负责在本地区内监督国家法律法规的执行，维护国家利益；处理本区域内一切涉及国家利益的事务；管辖警察和各部派驻在本区域内的机构；监督本区域内的行政和财务管理；在一切地方仪式中以国家代表的身份出现。74省共和国专员的专门职能： 作为国家代表，负责签署协议，特别是省、一个或者若干个市镇、市镇联合体以及他们所属的公共机构批准通过的协议；作为中央与本

23、地区选民的联系人，负责了解本区域内发生的一切，特别是公共舆论的动向，并向中央政府汇报；作为司法警察官员，参加司法行政活动，领导省的警察行政工作，有权采取必要的维护治安的措施，保证各项专门警察事务的实施。也可以调用警察力量以维护公共秩序和执行司法决定。 75大区共和国专员的特殊职能： 负责收集信息、对国家计划的起草提出有用的建议，并负责国家计划的实施；以国家的名义签署批准通过国家与大区间的合作计划合同；负责向有关部长汇报涉及国家利益的公共投资项目的情况；有权决定涉及大区或省利益的公共投资款项的使用和分配。76（2）中央政府的驻外机构特征隶属性地域性专业性 驻外机构分为两级：省派驻外机构和大区驻外

24、机构。77（二）地方政府 1982年权力下放法案第一条规定“市镇、省、大区由选举出来的议会自行管理”。1、大区 法国本土设22个大区，每个大区至少管辖3个省。（1）大区议会78直接选举产生，任期六年 职权：推动大区经济、社会、卫生、文化和科技的发展及领土整治；协助国家计划的制定和实施，讨论和决定本大区的经济和社会发展计划，决定大区公共机构的财政预算；创建和组织公共事业；管理大区的财产；监督行政和财政管理的情况；维护本大区的利益，制定地方法规；选举大区议长和办公厅成员。79（2）大区议长由大区议会在其内部选举产生 权力：召集和主持大区议会会议，领导大区议会的议事活动；制定和实施大区议会的决议；编

25、制和管理大区预算，拨发大区的各项开支的款项；管理大区的全部财产；领导行使其职能所必需的地方行政管理机关等。802、省（1）省议会由省辖区内的选民直接选举产生 职能：议决省的重大问题，制定地方法规，讨论和通过省预算，管理省的财产和省级公路网，通过社会救济贷款，决定对公立公益机构的补贴，决定省、专区、法庭及公共事业的建设，分配各区的税款份额，参与经济和社会事务，有权创办和经营自己的企业，提供直接或间接援助，负责农村事务，有权制定乡村设置计划并监督执行，有权设立、整治和管理海港，负责中学教育，保证学校的建设、设施维修和运行。 向中央政府表达对省内事务的意见和愿望，对省内的区划变动、市镇更名和组合提出

26、意见。81 职能：负责准备省议会的决议，主持省议会的议事活动并付之于实施；编制和管理省预算拨发开支款项，规定省财政收入的执行，每年要向省议会提交一份有关总形势，特别是省财政状况的专门报告；管理省的财产。还可以行使治安管理权，领导省的行政管理工作，有权在法律上代表省。 由省议会在其内部选举产生（2）省议长82（3）行政部门 包括办公厅和办事机构，办公厅主任处理人事和政治方面的问题，办事机构的总负责人处理行政管理事务。833、市镇（1）市镇议会 市镇是法国的基层领土单位，市镇法典规定：每个市镇的政权机关由市镇议会、市镇长及若干名市镇长助理组成。 职权：负责市镇管理，组织市镇的行政机关，选举市镇长及

27、其助理，决议市镇的重大问题，讨论和表决市镇预算并监督执行，创立和组织市镇的公共事业，维护本市镇居民的社会经济权益，批准市镇长签定的有关地方建设合同等。84（2）市镇长市镇政府组成：市镇助理和市镇长市镇助理职责：协助市镇长工作任期六年 在市镇长严格的领导下行使职权，分管一个部门的工作。85市镇长 作为国家在市镇的公职人员，必须执行中央和省的命令代表国家履行某些职能，保证法律和法令的公布执行；领导国家下放的某些公共事业；负责市镇的户籍管理；承担市镇的司法警察工作等。 作为市镇的行政长官，负责准备市镇议会的决议并付之于实施；编制和执行市镇预算，拨发开支款项，批准各种津贴和补助；管理市镇的财产；领导市

28、镇的行政工作任免市镇工作人员；负责市镇的治安管理，领导市镇的司法和治安工作。86 （三）中央和地方的关系 1、中央对地方的控制和监督（1）立法方面（2）行政方面（3）司法方面（4）财政方面872、地方对中央的影响 一个重要城市的市长，凭其独特的地位和政治能量，不仅可以影响中央政府的有关决策，甚至可以向总统的权力进行挑战。88第三节 政府决策体系与过程89英国的政府决策体系首相及内阁部级行政决策决策机构常设委员会和临时委员会一、90（一）首相及内阁 政府首脑是内阁首相，居实际行政首长的地位；内阁是英国政府的核心，是首相行使权力的工具，内阁在首相的领导下制定和执行国家内外政策，国家权力几乎集中于内

29、阁。911、首相的职权（1）掌握重大人事权；（2）拥有最高决策权；（3）掌握政府领导权；（4）宣布紧急状态权；（5）控制内阁和议会权。 92 2、内阁的职权（1）政策决定权（2）最高管理权（3）协调和划定各行政部门的权力93 （二）部级行政决策机构1、部级决策2、司局及司局以下级别的决策94（三）常设委员会和临时委员会 英国内阁在内部设有常设委员会和临时委员会（或特别委员会）。政府各方面的工作都归口，分属于各种委员会。英国的内阁委员会制度，对集体负责的内阁具有十分重要的意义。 95 英国政府的决策程序 1、由部际委员会就某一重大问题在白宫办公厅进行讨论和磋商； 2、将一些重大然而又一时难以解决

30、的问题进一步呈报有关内阁委员会讨论； 3、将内阁委员会都难以解决的问题由有关大臣提交内阁会议讨论决定。96英国的政府决策机制与方式 英国实行责任内阁制，内阁是实际上的最高行政机关，同时也是最高层次的政府决策机构，因此英国的首脑决策机构和最高行政机关是合二为一的。97美国的政府决策体系部级行政决策决策机构总统及内阁常设委员会和临时委员会二、98（一）总统及内阁 政府首脑是由国家元首总统兼任，独立行使国家行政权，总统是国家权力的中心。内阁由总统指定的官员组成，内阁不是决策机构，而是总统的集体顾问。美国政府各部主要执行总统的意志和决策，接受总统的领导和监督，处理本部的行政事务，没有最终决定权。991、就本部业务向总统或国会有关委员会提出政策方案，请示批准或立法；2、在职权范围内批准下属司局提出的政策建议、政策方案；3、独立机构的决策。 （二）部级行政决策机构100 美国的常设委员会和临时委员会分散在总统办事机构和独立机构之中，隶属于总统直接领导。这些委员会的权力很大，它们拥有行政权、准立法权和准司法权，一方面可以分担部分行政事务，承担对美国的政府、经济和社会事务进行干预和调节的任务，另一方面又可对有关的重大问题进行调查、分析和评价，以供总统决策参考。 （三）常设委员会和临时委员会101 美国总统握有行政大权，总统就是