以代码式办案为基础的城市管理阳光执法系统和应用

1、以代码式办案为基础的城市管理阳光执法系统及应用2009-05-11实施单位：市城管执法局考核得分：1.4000创新创优目标介绍：一、系统介绍以代码式办案为基础的城市管理“阳光执法”系统研究与应用是面向杭州市城市管理行政执法系统各级干部队员使用的综合性业务管理平台，该系统开发主要是以规范自由裁量权为抓手，将自由裁量权规范中的分类、内容、限制等要素充分体现到案件办理和统计的各个环节。系统开发范围覆盖执法业务从发现案件、立案审查到结案归档、统计分析等各个环节，实现城管执法业务全程“电子化”管理。有3个特点：一是实现网上办案系统数字化。即在网上办案过程中，通过输入违法行为代码，实现案由、法律依据、处罚

2、规定在相关法律文书上的自动对应、生成。通过统一和规范全局系统网上办案法律用语、法律适用、文书制作工作，达到节省时间，提高效率和质量的目标。二是实现网上自由裁量处罚决定数字化。在网上办案过程中，涉及杭州市城市管理行政处罚自由裁量权实施办法规定的违法行为时，自动提示办案人员，并在办案人员输入相关信息、数据后，自动计算罚款数额，达到准确、方便、快捷的目标。三是实现网上执法案件统计数字化。有权限的各级领导、有关部门工作人员进入执法案件统计系统，输入相关的统计需求、统计条件后，实现即时的、多类别、多角度的执法案件自动统计和统计报表输出功能。达到确保统计精度、提高统计效能、免除人工统计负担、增强统计工作的

3、严肃性和规范性、实时满足城管执法工作对统计数据需求的目标。二、创新内容（一）技术创新（1）AJAX技术的使用，使系统达到了web 2.0时代的技术标准。采用了“Google（谷歌）建议(Google Suggest)”的AJAX技术框架，使用XMLHttpRequest对象进行异步数据读取然后Javascript绑定和处理所有数据的方法实现了与google(谷歌)搜索时一样的逐步提示功能，使队员只要输入一个数字，系统便会自动进行选项提示。（2）系统实现了动态数学表达式的智能计算功能。系统使用了.net的反射机制，只要根据输入的字符型计算表达式中的函数名就可用反射的机制来调用相关的数学处理函数。

4、（3）解决了海量数据分页显示时的系统性能瓶颈问题。采用了三层的ROWNUM动态SQL拼合功能，实现了基于oracle的海量分页显示功能，在100万条记录的情况下，响应时间1秒左右。（4）实现了高级图形报表显示功能。采用基于VML矢量可标记语言的动态报表功能，以饼图的方式，直观显示出各类报表项的数据与百分比关系。（二）方法创新1、建立代码式查处违法行为的办案模式。梳理与城管执法机关处罚职能有关的法律、法规、规章规定的7个大类、31个小类、133个子类、965种全部具体违法行为，按照代码唯一、方便查询、用语规范、对应准确的要求编制违法行为代码，使代码与案由、法律用语、法律依据、处罚规定相统一，并依

5、托数字、网络技术，将办案的业务需求转变为计算机语言，实现网上代码办案。2、建立城市管理行政处罚自由裁量权执行模式。梳理87项常见城市管理违法行为具体情形表现，研究与行使行政处罚自由裁量权有关的因素，按照公平、公正的要求制定处罚标准和相关制度，并将有关标准、制度通过市政府法制网、本局外网等途径向社会公布，接受行政相对人、上级机关和社会监督。同时，在网上代码办案模式中构建自由裁量处罚决定自动生成分模式，确保自由裁量有关规定得到有效执行和监督。3、建立城市管理执法案件信息统计模式。依据行政执法案件的分类和统计项目、统计角度等需求，借助网上代码办案模式实现即时的、多类别、多角度的执法案件自动统计和统计

6、报表输出功能，为各级领导和业务部门及时掌握执法动态、分析执法情况、调整执法力量、部署执法工作提供服务。4、建立行政执法音像监控系统。在全局系统设立受理投诉电话，接待来访人、当事人，召开行政处罚听证会，外出执法对当事人采取强制措施等执法过程中，安装使用音像监控设施、设备，用科技手段真实记录城管执法工作的有关情况，以加强执法监督，促进公开执法，为及时、公正、准确处理执法纠纷提供客观事实依据。5、实行罚没物品公开拍卖。深化和完善暂扣罚没物品的登记、保管、处理、公示制度和公开拍卖的程序、方式，在网上公示拍卖信息，保障人民群众对城管执法系统罚没物品去向的知情权、监督权。（三）机制创新1、网上办案机制创新

7、。为了规范执法行为，提高执法质量，局党委年初提出“阳光执法”新理念，推出了“阳光执法系统”新机制，而创新网上办案机制则是其中最根本、最重要的环节。执法办案的最大问题在于：一是因法条竞合导致法条适用不当，二是行政处罚的合理性难以体现。而代码式网上办案，利用网络工具，采用五位代码方式，使执法人员在适用统一、规范的法律条款下，办案可一次性完成从立案到结案等执法环节，自由裁量约束、是否具有从重、从轻等法定情节的认定均同步完成，完全避免了“人情罚”、“态度罚”、“随意罚”等问题。代码式网上办案系统的自动生成和默认功能使相同文字的内容只需录入一次，减少了重复劳动，节省了办案时间。代码式网上办案系统使办案人

8、员与法制部门、领导之间实现了“零距离”，形成呈报、审核、审批、监督、统计于一体的封闭环，整个网上办案过程按照不同权限公开、透明。2、网上监督机制创新。经过几年的艰辛努力，我局已实现传统执法理念向现代执法理念的转变、传统办案方式向现代办案方式的转变、纸质文书向网上办案的转变，网上办案率已达90%。在这种情况下，改变传统的现场案件检查方式已迫在眉睫，为此，我们适时制定下发了关于进行网上案件检查的意见，从今年第三季度开始，对已实施网上办案的各区局（大队）、市局直属大队进行网上案件检查。在此基础上，制定了杭州市城市管理行政执法网上办案时限规定，要求经常性、案情不复杂的一般程序案件从立案到结案应当在一个

9、月内完成，疑难、复杂及重大案件按规定时限办理，从而使网上监督检查有据可查，有章可循，并同日常和年度考核挂钩，网上监督机制的创新与发展，方便了检查人员，减轻了基层负担，节约了路途往返费用，提高了工作效率。3、网上统计机制创新。城管执法局案件统计工作一直由传统的人工完成，效率不高，准确度不强。对此，在对城市管理执法案件统计分类、统计项目、统计分析等需求进行充分论证的基础上，完成了执法情况网上统计业务需求方案，设计了4种统计报表，并转换成计算机语言，实现网络系统全自动统计、分析，做到了省时、省力、省钱，极大地提高了统计效率和统计精度。三、目标完成情况经开发研究、试点运作及推广使用，目前，我局已成功完

10、成了该系统建设目标，主要做法是：1、立足实际，精心计划。为切实做好“以代码式办案为基础的城市管理阳光执法系统及其应用”的运行和推广工作，城管执法局领导及相关处室多次到基层走访调研、论证，与一线队员交流、探讨，并成立由局长任组长，分管副局长任副组长，各区城管执法局（大队）、市局机关各处室和市局直属各单位主要负责人为组员的创新工作领导小组，统筹帷幄，精心拟订实施方案，有计划、有目标、有步骤地对系统加以推广和应用。2、打好基础，同步推进。为了确保“阳光执法系统”如期推行，城管执法局建立了代码式办案和统计系统项目课题组，全面负责本项目的研制工作。课题组对“阳光执法系统”的流程、实际应用中存在的问题和需

11、要修改完善及解决的办法不断进行梳理、改进。经过半年多的探索，出台了“阳光执法系统”操作规范，制定了自由裁量权和行政执法音像监控等制度，并同步完成本项目硬件和软件系统的开发、建设工作，做到硬件装备精良，软件开发实用，实现了城管执法局网上办案系统的跨越式发展。3、突出重点，分步实施。按照创新工作计划，在前期调研、论证、掌握大量第一手资料的基础上，认真组织法规梳理和编码工作，并结合实际，突出抓住培训这个重点。一是领导培训。利用处级干部培训班、城管执法系统分管法制领导会议等时机，对领导干部进行阳光执法内容的培训，提高领导干部对此工作抓主动主动抓、抓重点重点抓、抓反复反复抓的意识。二是骨干培训。组织全系

12、统法规科长、办案能手、信息管理员等业务骨干进行网上办案的培训学习，还请市局信息中心和计算机通信部门的专业人员进行辅导，对网上办案的流程进行耐心讲解和现场演示。三是全员培训。全系统在执法任务重、保障任务多、执法人员少、迎接参照公务员管理考试的情况下，分期分批对系统全体执法人员进行自由裁量处罚、网上办案等知识培训，对执法人员在网上办案中遇到疑难问题，通过电话咨询辅导或现场解决等方式加以解决。 4、着眼实效，总结提高。本项目第一阶段对系统需求进行分析、调研、论证，多次召开协调会，不断达成共识。第二阶段完成项目组建和资金落实，进行项目硬件配置和软件开发、建设工作。第三阶段开始试运行，对系统进行完善和优

13、化，第四阶段完成试点验收工作，改进实施过程中存在的问题，逐步完善运行系统。四个阶段紧密相连、环环相扣，逐次递进。每进行一个阶段，都要立足一线执法实际，立足网上办案实效，进行认真分析、总结，及时发现问题，解决问题，真正做到实践一段、总结一番、提高一步。通过试点与应用，案件办理经历了从传统的手工操作向代码式网上办案的转变，网络技术正以其特有的现代高效、方便快捷为我局执法办案工作注入新活力，促进了执法队员执法理念和执法方式的巨大转变。四、难度自评根据该系统内容、执行难度和创新难度，我们将该系统定位为单项重大创新项目，难度系数自评为1，其理由是：1、内容丰富、工作量大。“以代码式办案为基础的城市管理阳

14、光执法系统及其应用”是网上办案、网上监督、网上统计、实时监控为一体的综合性网络办案平台。该系统的实施使城管执法工作从案件的发生到结案以及内部监管、统计等环节“阳光化”，同时能自动储存行政相对人历史违法记录，为配合“严管重罚”提供有效证据材料。因为该系统功能多样，内容丰富，涉及面广，实施过程中不仅需要完成前台的软件技术开发工作，更需要完成背后一整套系统运作机制建设，包括梳理全部法律法规、编制代码体系、规范制度、上下沟通协调、建立推广实施计划等。在项目计划、建立、运行期间，市区两级执法部门和人员提出了22条意见建议，其中既有法律、法规问题，也是实际操作中遇到的问题，有些问题单靠局系统自身难以解决，

15、需要同法院、上级法制部门及相关部门进行多次面对面协调解决。2、程序复杂、实施困难。首先，该系统要求在系统设计的多个环节贯穿自由裁量权的提醒、约束和监督理念，这对系统架构设计带来了挑战，包括了数据库设计、业务流程再造等；需求的特殊性也使得软件开发过程复杂化。其次，应用系统变化巨大。一是代码式输入、自由裁量的规范、历史记录查询、统计功能的添加，带来了法律适用、量罚的争议，不少干部队员不理解，感到代码式办案制约了他们的权利，限制了他们的行为，同法律、法规赋予执法人员的自由裁量权不相吻合，为此，我局向市法院、市检察院、市法制办以及相关部门广泛征求意见，并就法律适用、法律竟合、文书使用、执法专用章等细节

16、进行了多次协商，获得一致认同后对系统干部队员进行耐心解释、沟通、辅导。二是干部队员的思想顾虑较多。网上办案模式的转变，带来许多操作上的转变，对电脑操作有一定的要求，部分执法队员认为代码式网上办案操作更难于日常电脑操作，较难掌握，况且是否真正做到高效、管用心中无数、胸中无底，对此有抵触情绪。为此，市城管执法局分层、分批对系统全体干部队员进行教育培训，通过不断解惑答疑，干部队员的思想问题得到解决，行为上便积极响应，踊跃学习操作技能，他们切身体会到该系统的应用对降低工作量、提高工作效率等极为有利。队员们说：代码式网上办案提高了效率，节约了成本，我们办案已离不开网络了。3、该项目全国首创。经浙江省科技

17、信息研究院（国家一级科技查新单位）查新确认：（1）采用建立代码式查处违法行为的办案模式。按照代码唯一、方便查询、用语规范、对应准确的要求编制违法行为代码，使代码与案由、法律用语、法律依据、处罚规定相统一，并依托数字、网络技术，将办案的业务需求转变为计算机语言，实现网上代码办案；（2）建立基于自由裁量及违法行为扩展编码的阳光城管执法模式。在违法行为扩展编码的基础上，根据自由裁量实施办法与计算细则，通过树形衍生扩展编码模型和一对多的数组控制模型，将自由裁量计算算法引入了处罚系统。同时实现了计算公式的可配置功能及动态计算数学表达式功能；（3）建立城市管理执法案件信息复合对比统计模式。实现了执法案件的

18、多类统计、对比统计、聚合统计、及动态VML图形化报表输出功能。上述内容在所检文件中未见有述及。4、通过国家住房和城乡建设部验收。成果处于国内领先水平，其中的相关业务执行标准为国内首创。（1）项目提供的验收资料完整，符合验收要求。（2）该系统规范了行政执法处罚的自由裁量权，实现了城管执法业务全程管理的信息化，保证了城管执法工作的公开、公平、公正和高效，显著提高了城管执法水平。（3）该项目遵照国家和地方相关法律法规，结合多年来城管执法试点工作的经验，编制了杭州市城市管理行政处罚违法行为代码表、杭州市城市管理行政处罚自由裁量权量化公式，具有规范性、实用性和创新性。（4）该系统设计理念先进，结构合理，

19、运行稳定，界面友好，操作方便，安全可靠，能适应日常城管执法工作需要。（5）该系统已在杭州市城市管理行政执法局以及各城区城管执法单位投入使用，日使用量达到800人次，且呈持续增长势头，总体反应良好，社会效益和经济效益明显。五、绩效自评对该项目的绩效系数，我们自评为1。（一）社会效益1、统一法律适用，规范执法行为。在城市管理领域，同一违法行为同时违反两个以上法律、法规、规章规定或者同时违反一个法律规范中的不同条款的现象比较普遍。在不同的法律规范对同一违法行为作出了不同处罚规定的情况下，如何准确选择适用法律或者法律条款是执法部门必须认真解决的问题。代码式办案系统将代码与违法行为、法律依据直接对应起来

20、，一个代码在代表一个违法行为的同时，也规定了对该行为只能依据一个法律规范中一个条款进行处罚，从而有效杜绝了在法条竞合条件下法律适用的随意性，增强执法工作在法律适用环节的严肃性。2、提高合理行政水平，增强执法工作的公正性。规范行政处罚自由裁量行为，是合理行政的重要内容。在代码式办案模式中构建自由裁量处罚决定自动生成分模式，变行政处罚决定由办案人员说了算到通过编制计算机程序规范处罚权，大大促进了执法工作从粗放型执法向精细化执法的转变，极大提高了行政处罚的客观公正性，从办案机制和模式上有效避免了轻错重罚或重错轻罚、随意处罚、滥用自由裁量权现象的产生，更好地维护了社会公共利益和行政相对人的合法权益。去

21、年，在市局办理的9件行政复议案件中，有7件涉及到行政处罚自由裁量方面的问题。实行行政处罚自由裁量制度后，全局干部队员依法行政、合理行政意识普遍增强，今年截止到现在，全局未发生涉及行政处罚合理性方面的行政复议案件。 2008年4月8日，一位当事人因无证运输工程渣土违法行为到市局直属大队接受处理。受案中队起初按惯例拟对当事人处以5000元罚款，当事人也表示接受，但在案件审核时，直属大队对照市局杭州市城市管理行政处罚自由裁量权实施办法有关规定，决定对当事人处以2500元罚款的行政处罚，令当事人十分钦佩。 3、促进阳光执法，提高执法工作的公信力。本项目建成应用后，随着公开行政处罚自由裁量有关规定和处罚

22、标准、在主要执法活动中使用音像监控设施、公开拍卖罚没物品等制度的落实，进一步提高了执法工作的透明度，拓展和保障了人民群众的知情权、监督权，为杜绝、减少行政处罚中的关系案、人情案，促进执法队伍的廉政、行风、作风建设，消除人民群众对罚没物品去向的疑虑，提升执法工作的公信力提供了保证。城管执法局从2004年开始委托浙江省罚没走私物资拍卖行公开拍卖罚没物品，至今已举办7次，随着执法人员执法程序、执法行为的不断规范，暂扣罚没物品逐步减少，由开始每年举办2次，到现在每年举办一次，向着制度更完善、方法更得当、拍卖更透明、群众更满意的方向发展。据统计，共拍卖物品713个大项，累计拍得款项142010元，全部上

23、交财政。城管执法局公开拍卖罚没物品，在全国城管执法队伍中是首创，至今兄弟城市中实行公开拍卖罚没物品的也为数不多。4、有效提升预防和化解行政争议的能力，提高处理行政纠纷的客观性。在主要执法活动中安装、使用音像监控设施，将执法人员与行政相对人共同置于音像监控范围，不但能提高执法工作透明度，还能促使执法人员在执法过程中始终注意执法方式和执法形象，抑制少数行政相对人的不理智、不冷静的阻挠执法行为，从而有效避免和预防行政争议和冲突的发生。即使发生行政争议、行政纠纷，也能根据音像监控资料，予以及时、客观、公正的处理，避免“说不清、道不明”的尴尬困境。在执法人员遇到无理指责、恶意投诉时，还能凭借音像监控资料

24、为其正名，增强执法队伍的凝聚力。今年7月8日晚9时，两名多次从事无照贩卖西瓜的当事人冲进下城区城管执法局潮鸣中队，在其拒不接受处理又要拿回被暂扣电子称的无理要求未得到满足时，其中1人持刀行凶刺伤2名执法队员后逃离杭州。由于该暴力行为整个过程都被安装在中队的监控设施摄录，为公安机关迅速破案提供了有力证据。8月5日下午4时许，1名违法行为当事人来到下城区城管执法局天水中队，在持刀欲报复执法队员不成后，竟挥刀砍下自己无名指自残，在场队员迅速把该当事人送到医院救治。事后，队员们说，幸好这一幕也被监控设施摄录，否则，又说不清道不明了。事实证明，音像监控既是对执法行为的忠实记录，也能对执法人员起到保护作用

25、。5、进一步提高执法效率，增强统计工作效能。代码式办案在规范法律适用和执法行为的同时，也规范了案由名称、法律用语和文书制作，并借助科技手段进一步提高网上办案自动化、精细化水平，从而促进办案效率和质量的进一步提高。实行网上执法案件统计后，不但能把统计人员从大量繁琐的人工统计工作中解脱出来，还能大大增强统计精确度、拓展统计角度、降低统计成本，为及时、全面掌握执法情况，正确部署执法工作，提高行政管理效能提供保证。（二）经济效益目前，城管执法局为研发该项目累计投入280万元。该项目产出综合效益正逐步显示。特别体现在降低了案件检查过程中产生的人力、物力、财力等执法成本；降低了日常内部监管中产生的行政成本；降低了行政复议、行政诉讼应对成本；降低了执法案卷的制作成本；降低了统计分析成本等。据初步估算，仅上述几项，一年可节约行政成本约42万多元。详细情况见下表：此外，产生大量的行政、社会、经济等效益也较难区分、无法估算。比如：根据局制定的行政处罚自由裁量规定，对违法行为作出罚款决定，要考虑违法行为的程度、后果、社会危害等有关情节，每项违法行为的罚款数额的计算公式涉及到程度系数、区域系数、情形系数，人工计算较为繁琐，一般需要3分钟。自由裁量处罚决定自动生成分模式在代码式办案系统中建成后，办案人员只要输入相关信息，只需要1秒时间，罚款数额立即自动计算并确定，提高效率180倍。再如：查询当事人