跨国教育的发展现状与政策建议

1、跨国教育的发展现状与政策建议（一）摘要：跨国教育越来越具有教育外部的经济学、政治学、文化学等方面的意义，也正因为如 此，输入国和输出国都希望通过跨国教育来实现特定的政策目标，并主要从获得经济收益、 加强能力建设、发展人力资源和增进国际理解四个维度来形成各自不同的发展理念。跨国教 育的发展体现了经济价值取向、市场化倾向、边界模糊性和模式创新性等特征，但跨国教育 侵蚀教育主权、威胁文化安全、消解教育公益性，并对高等教育质量保障、认证和资格认可 方面的制度安排提出了挑战。现阶段，我国应采取积极有效的措施来引导跨国教育健康、稳 步的发展。关键词：跨国教育；特征；发展理念；挑战；对策随着跨越国界的各种教

2、育供给模式的不断涌现，跨国教育现已成为一个耳熟能详的概念。根 据联合国教科文组织欧洲高教局和欧洲理事会的工作定义，跨国教育系指学习者不在颁证 机构所在国而是在另一国接受的由该机构提供的各种高等教育学习项目、课程或教育服务 （包括远程教育）。这类项目可以属于项目举办国之外的另一国的教育系统，也可独立于任何 国家的教育系统之外。”自1995年以来，世界贸易组织所倡导的教育贸易自由化把高等教育 与其他第三级教育形式纳入全球贸易框架，为跨国教育的发展提供了国际性的制度保障，而 信息通讯技术的发展更是为跨国教育的发展创造了条件。如今，跨国教育已成为第三级教育 的重要因素。一、跨国教育的四个鲜明特征.经济

3、价值取向跨国教育是伴随高等教育的发展而发展起来的。中世纪高等教育的“跨国性”实际上是人类探 索真理、发现知识和分享知识的一种体现。17世纪以后，教会在世界各地举办各种教会学 校和西方列强在殖民地国家创办的各类学校（包括附属于宗主国的海外分校等）是跨国教育 的早期形式。二战后，美国和苏联成为争霸世界的两极，两国通过教育输出、教育援助等来 帮助第三世界国家发展国家经济，跨国教育成了两霸在世界范围内扩大影响和争夺势力范围 的一个手段。进入80年代以后，随着经济全球化趋向的日益明显和信息技术的不断发展， 高等教育在西方新管理主义思想的影响下变得具有扩张性和侵略性。这种侵略性已不具有殖 民地时代通过武力

4、和文化征服的显性特征，而是变得更加隐蔽。英国、澳大利亚、加拿大等 西方发达国家改变原来的教育资助或援助政策，对外国留学生实施全额收费政策，以弥补因 政府削减公共教育经费投入而造成的办学经费不足。随着留学生源争夺的不断加剧，各国除 了采取各种措施吸引留学生之外，还通过海外分校、特许经营、课程衔接、远程教育等形式 积极拓展跨国教育服务。跨国教育同时也成了这些国家高等教育机构增加和丰富收入来源的 一大手段。跨国教育的发展使一些国际机构敏锐地感觉到它的特殊经济学意义。20世纪90年代中期以 来，像世界贸易组织这样原本与教育没直接关系的国际组织成了促进跨国教育发展的关键力 量。世界贸易组织把教育服务纳入

5、到服务贸易的框架之内。服务贸易总协定框架下的四 种教育服务贸易方式中，“跨境交付”与“商业存在”与跨国教育直接相关，是跨国教育的主要 实施形式。若跨国教育以课程衔接、联合学位/双学位等商业存在”方式实现，它往往也伴 有境外消费”和自然人流动”。进入21世纪，经济合作组织会同有关国际组织和国家召开 了多届教育服务贸易国际论坛”，为推动教育服务贸易发挥了积极的作用。跨国教育作为一 种学术流动表现了与学生流动类似的趋向：提供跨国教育服务的国家主要是英、美等工业化 发达国家，而接受这类教育服务的主要是收入低下的发展中国家或者是高等教育仍处于“精 英”发展阶段或自身高等教育办学水平相对低下的国家。.市场

6、化倾向跨国教育的市场化特征主要表现在几方面：首先，在发展理念上，跨国教育具有明显的经济 价值取向。根据经济合作组织和联合国教科文组织的相关文件，口跨国教育的发展理念包 括四个维度：获得经济收益、增进国际理解、加强能力建设和发展人力资源。在这四个维度 中，经济收益占了重要的地位，能力建设和人力资源从长远来看也服务于经济目的。发展理 念的经济价值取向决定了政策目标和制度安排的市场特征。发达国家希望通过市场化手段来 弥补国内高等教育投入的不足，强化了高等教育机构通过向“人才市场”和“科技成果市场”提 供产品”以获得市场回报的努力。其次，在运行机制上，市场力量是影响跨国教育发展的主 导性力量。跨国教育

7、是在国际力量、国家力量、市场力量和学术力量的整合过程中快速发展 起来的教育现象。跨国教育由于跨越了国家和部门界限，其运行机制也变得更为复杂和困难。 不同的跨国教育形式，往往体现着不同的协调机制。从极端的情况来看，有些跨国教育完全 由市场驱动，其提供者不属于任何国家的高等教育系统（如企业大学、营利性国际教育机构）， 因而没有国家可以对其所提供的教育的质量负责，对这类机构的质量评价也没有既定的程序， 其协调主要靠市场力量。有些跨国教育是通过院校间的双边或多边互认协议实现的（如学分 转移、课程衔接、双联课程、特许经营），虽然其协调在某些时候取决于跨机构的学术力量， 但主要也是市场驱动。由于这些协议是

8、院校根据自己的办学自主权在院校层面上签定的，它 们通常不被政治权威所知，并且超越国家教育文凭认可、认证和质量保障等方面的程序和框 架。而另有些跨国教育则是政策驱动的，通过政府间的双边和多边教育协议建立联合大学， 或允许一国在另一国设立高等教育机构，或建立超国家的高等教育系统（包括联合学位），或 通过双边和多边贸易协定开放教育市场。在多数情况下，主权国家只能靠审批、许可、注册 和资格认可等控制手段以及质量保障和认证等监管手段，来协调跨国教育在本国的发展。3.边界模糊高等教育正在进入一个新的发展时期。高等教育供给不再限于本国，也不再限于传统的大学 和学院，还包括企业大学、专业团体和协会、新办私立院

9、校、营利性高等教育机构、虚拟大 学、传媒和出版企业等。跨国教育提供主体的多元化趋势使得大学与非大学、教育与培训、 继续教育与高等教育、公立教育与私立教育、营利性教育与非营利性教育之间的界限变得越 来越模糊。“大学”这一用语被宽泛地使用，许多被冠于“大学”之名、从事跨国教育活动的机 构，都达不到高等教育水平，其学科覆盖面也有限，师资也是以在职人员或兼职的大学教师 为主，缺少大学”应有的组织和知识形态。企业大学和营利性国际教育机构也很少在教育与 培训、继续教育与高等教育之间作出严格的区分。阿尔特巴赫把类似于企业大学、营利性国 际教育机构等新型的中学后教育和培训机构称为“伪大学”，并提出应该为其“正

10、名”，否则， 任其滥用“大学”这一名称会使高等教育贬值，使大学这一社会最有价值的机构屈从于不断加 剧的竞争压力而受到破坏。同样，教育与培训也有着本质的区别。培训意味着通过学习掌握 技能，而教育则是通过教与学来达到扩增心智的目的。许多营利性跨国教育机构提供的项目 充其量只是工作培训或专门化的职业培训。另外，跨国教育是在上世纪80年代以后兴起的， 带有明显的市场特点和营利本质，许多非营利性私立院校和公立高等教育机构也是出于营利 目的提供跨国教育。一个国家的公立高等教育机构一旦跨越了边界到另一国办学，往往都被 纳入私立营利高等教育的范畴。非营利性高等教育机构建立营利性下属办学实体的组织结构， 同样使

11、营利性与非营利性的界限变得模糊不清。现在公立和私立之间的界限已经模糊不清 了，原本是免费、公开的、为了社会利益的知识，现在变成了有所有权的、机密的、仅仅为 了商业的利益。”因此，在提供跨国教育过程中，高等教育机构的办学性质会变得模糊。这 种界限的模糊性对高等教育的身份认同、结构、质量、协调和管理都带来了许多问题。今天，高等教育的发展环境已发生明显变化。伴随工业社会向信息社会转型，要求接受高等 教育人口急剧增加，要求降低高等教育成本的压力不断加大，技术的发展日新月异，新的高 等教育竞争者不断出现，这些变化都要求传统的高等教育机构作出回应，最好的选择途径是 与私营部门建立伙伴关系。要在全球跨国教育

12、市场获得一席之地，就必须合作，这也是非传 统高等教育提供者的发展策略。加拿大的一份研究报告则建议高等教育机构发展“聪明联盟”， 即现有的大学控制内容和学习过程，传媒公司负责产品推广，信息技术和通讯公司负责提 供专门技术。作为对高等教育强调实用价值的反应，高等教育机构主动与企业建立合作伙 伴关系，同时积极参与教育产品的跨国流动。这也就意味着，传统高等教育与非传统高等教 育、教育部门与工商部门的界限也变得模糊了。另外，跨国教育涉及输出国和输入国，在质量保障、资格认可等方面也离不开系统和制度层 面的合作。跨国教育本身就涉及人员、项目和机构的流动，所以在此意义上，国与国之间的 有形边界也在变得可以跨越

13、甚至模糊不清（如在欧洲的情况）。4.模式创新跨国教育的创新性不仅体现在办学理念和手段方面的突破，也体现在跨国教育的合作模式和 办学模式的创新性。从合作模式来看，英国的无边界高等教育报告发现，在英联邦国家，至 少有12种不同类型的合作，包括高等教育机构与电信公司的合作、高等教育机构与软件公 司的合作、高等教育机构与企业供给者的合作、高等教育与企业供给者和电信公司的三方合 作、高等教育机构与专业团体的合作、高等教育机构与私立院校的国内合作、高等教育机构 与国际私立办学机构的合作、高等教育机构之间的国际合作、特定国家和区域之间高等教育 机构的合作、高等教育机构与开放学习联合体以及电信公司的国际合作、

14、私立高等教育机构 与公立高等教育机构的国际合作、私立虚拟高等教育机构与企业和政府的国际合作。在办学 模式方面，到目前为止，以合作形式举办的就有课程衔接（包括双联课程、双学位和联合学 位）、特许经营、合作办学机构等，以非合作形式举办的有分校、海外机构、企业大学、营 利性国际教育机构、远程学习、虚拟大学等。单就双联本科课程而言，就有“1+2”、“2+1”、“2+2”、 “3+1”、“4+0”等多种模式。与新的合作模式和办学模式相适应，需要有新的质量保障、认证 和资格认可体系。在跨国教育中，国家已不是主要的出资方，随着各类院校之间通过学分互 认和累计来获得教育资格的教育制度的发展，资格认证的主体和重

15、点都在发生变化。从保障 质量和提高资格认可程度的角度考虑，欧洲的跨国教育提供者寻求美国认证机构的认证。全 球跨国教育联合会（GATE）专门为跨国教育项目和机构提供认证。公司认证在某些领域，如信 息技术，甚至比大学资格更吃香。公司、工商协会和商业IT团体颁发的技术证书日益受到 欢迎。到2000年初，思科（Cisco）、微软和其他公司或私营团体就颁发了超过180万张证书， 对个人的IT技能进行认定，美国约七分之一的工作岗位需要商业认定。从资格方面来说， 在欧洲较早流行的双学位、联合学位无疑是对传统学位制度的一种创新。另外，随着跨国教 育中继续教育与高等教育、本科教育与研究生教育界限变得日益模糊，美

16、国和英国的公立大 学系统都开始意识到，有必要引进不同种类的资格，如英国正在考虑引入基础学位，而美国 则考虑引入高中后证书。在对学生的评价和资格认证方面，英国关于无边界教育的报告指出 了未来发展的几个必要方面：国内外认可的标准化资格认证框架；国际认可的允许学分累计 和转换的学分制；公认的课程体系；能确保评价做到公平、有效和可信的系统（包括发展在 线评估计划、审定考试委员会/考试中心和考试人员资格、确保评估中遵循实践准则或建立 专家评估委员会等）；可靠的、国际认可的档案记录和证明学生成绩的方法；广告与宣传推 广中提供关于教学计划、课程、课程单元、学业成绩及人学条件和升学要求等方面的透明而 准确的信

17、息；为学习者提供正规、公认的指导体系；用于处理不满和投诉的公认系统。这些 目标都需要制度上的创新才能实现。二、跨国教育的驱动力、发展理念与策略驱动力跨国教育是在不同层面一系列推拉因素作用下才得以发展起来的。发达国家高等教育的“过 剩”和发展中国家高等教育的“短缺”产生了跨国教育的主要推力和拉力，但不同层面的推力 和拉力在不同地区和国家层面以及院校层面和个人层面呈现出多样性特点。发展理念从驱动力来看，跨国教育越来越具有教育外部的经济学、政治学、文化学方面的意义。也正 因为如此，输入国和输出国都希望通过跨国教育来实现特定的政策目标，形成不同的发展理 念。后者主要包括获得经济收益、加强能力建设、发展

18、人力资源和增进国际理解四个维度。 跨国教育输出国的发展理念中以经济收益为主导，因而强调竞争；跨国教育输入国的理念以 能力建设和人力资源为主导，因而突出合作。输出国或输入国之间的发展理念也存在着差异。 英国、澳大利亚、新西兰都把教育输出看作是教育服务贸易的核心战略，因而强调经济收益； 美国强调增进国际理解和人力资源的理念，加拿大强调人力资源和能力建设，而美国由于越 来越多的营利性教育机构的参与，经济收益的理念也在日益显现；欧陆国家由于区域化的需 要、教育竞争力不高和人口结构的变化等因素，因而更强调国际理解、能力建设和人力资源。 输入国方面，马来西亚和新加坡是较为典型的国家。虽然两国都强调加强国家

19、及院校能力建 设，但侧重点不一。马来西亚主要突出通过跨国教育来满足国内不断增长的高等教育需求， 提高高教系统，特别是私立院校的办学能力；而新加坡更侧重提升高教系统的水平和院校的 教学科研水平。另外，相对于马来西亚来说，新加坡是一个人力资源更缺乏的国家，因此， 在跨国教育的发展理念中，新加坡比马来西亚更侧重人力资源的引进。随着两国经济地位的 提升和产业结构的调整，两国都希望成为地区教育优异中心”，因而都积极推动高等教育的 国际化，鼓励人员、项目和机构的跨国流动，并以此来推动本国教育服务贸易的发展。我国 中外合作办学的发展理念以加强教育系统和院校的能力建设、吸引和开发人力资源为主，经 济收益与增进

20、理解为辅。虽然这三个国家都强调能力建设和人力资源的理念，但马来西亚和 新加坡显然比中国更强调经济收益的理念。策略与发展理念相对应，各国发展跨国教育的策略也不一样。总体上，英语国家采用输出模式， 而欧陆国家更多采用内部整合、优势互补的模式，马来西亚和新加坡采用通过输入来扩大输 出的模式，而中国则侧重合作式的输入。在制度安排方面，澳大利亚、英国和新西兰积极利 用国际环境和国际高等教育市场，把跨国教育作为增加非政府部门高等教育的投资手段，积 极鼓励并引导跨国教育的发展，为实现本国高等教育发展目标和利益服务；马来西亚、新加 坡倾向于利用市场和学术力量，放松对高等教育的管制，引人市场机制，用外部评价、认

21、证 等手段来维护跨国教育供给的质量;中国倾向于利用国家力量，在有限开放教育市场的同时， 运用国家权力，加大政策调控力度，制订法律框架来规范跨国教育，克服高等教育市场的无 序发展；欧陆国家倾向于利用国际力量，积极寻求欧洲范围的国际合作，旨在通过建立跨国 教育质量标准和监控程序来促进内部的学术流动。院校层面上，跨国教育的发展策略也不尽 相同，美国的营利性高等教育机构比较活跃，传统高等教育机构的活动策略以举办分校和远 程教育为主；澳大利亚、英国和新西兰的高校更多以课程衔接、特许经营等活动策略拓展市 场；欧陆国家重点鼓励合作形式的跨国教育，特别是跨校园的联合学位和双学位项目。与英 语国家普遍将竞争作为高等教育国际化范式不同，大部分的欧洲大陆国家寻求的是一种合作 式的国际化策略，因为这种方法符合其传统的学术价值观，而且从政策导向上来说，合作也 是欧盟有关议程的主题。在输入国家中，引进国外一流大学来