高速公路建筑控制区范围及其划定办法

1、高速公路建筑控制区范围及其划定办法一刖言近年来，我国高速公路建设发展势头迅猛，有关资料显示，到2010年末全 国高速公路通车总里程将达到7.3万公里，规划到“十二五”末即2015年，国 家高速公路通车里程将达到8万公里，全国高速公路通车总里程将达到11万公 里。在纵向发展迅速的同时，高速公路的横向发展也日趋迫切，中国高速公路已 经走过二十多年的发展历程，近年来，由于经济社会的持续发展，很多省份上世 纪九十年代修建的高速公路已经难以满足车流量增长对通行条件的要求，对高速 公路的改建、扩建开始进入高峰期。只改不扩是无法解决问题的，必须改扩并举。 要扩建，首先必须解决公路用地问题，而公路建筑控制区无

2、凝为扩建所需公路用 地提供了保证。因此，从这个意义上讲，公路建筑控制区管理对于高速公路的建 设发展意义重大。但是，在实际工作中，高速公路管理机构普遍感到建筑控制区管理难度越来 越大，特别是伴随着地方经济社会的持续发展，依附于高速公路周边进行开发区 建设、城镇化建设、新农村建设规模不断扩大，对高速公路建筑控制区的管理提 出了新的挑战，在一些收费站、服务区周围，建筑控制区已经被蚕食得名存实亡。 高速公路管理机构在依法保护和管理高速公路建筑控制区过程中，涉及到公路沿 线群众或相关单位的土地使用权问题，土地管理部门和建设规划管理部门的行政 管理职权问题，以及地方政府经济开发建设规划布局问题，面临着多方

3、面的压力 和困难。但是，从依法行政的角度出发，在社会主义法制原则下，有法可依应当 是排除困难、解决问题的前提和基础。笔者多年参与地方高速公路管理相关立法 工作，在具体立法工作中，对如何进一步完善高速公路建筑控制区管理的立法问 题作了一些粗浅的思考，本文试图从立法的角度，就高速公路建筑控制区范围及 其划定问题提出探讨意见，抛砖引玉，以倡议公路管理同行和社会各界关注和重 视高速公路建筑控制区的管理，共同建言献策，以促进高速公路事业科学持续发 展。二高速公路建筑控制区范围及其划定办法的立法现状（一）法律规范中有关公路建筑控制区管理的规定及其发展沿革。1987年10月13日，国务院发布施行的公路管理条

4、例第三十一条规定： “在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国 道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米疽（2008 年12月27日国务院修订并重新颁布，该条改为第二十九条）由于当时公路法 尚未制定出台，公路管理条例的这一规定是国家法律法规最早有关公路建筑 控制区管理的规定。1998年1月1日我国公路法开始施行。公路法第五十六条第一款规 定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑 物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县 级以上地方人民政府交通主管部门批准。”这是国家法律首次对建筑控制

5、区管理 作出规定，同时也是“公路建筑控制区” 一词首次出现在国家法律规范中。在公路法颁布实施之前，一些省份在其制定的地方法律规范中也有作出 相关内容的规定，但大多没有使用“公路建筑控制区”的名称，例如1997年1 月1日起施行的广西壮族自治区高速公路管理办法使用的是“高速公路预留 用地”，1997年6月19日起施行的吉林省高速公路管理办法使用的是“高 速公路控制建筑区”，1995年4月22日起施行的河北省公路条例使用的是“公路建筑控制线范围内”，1997年1月14日起施行的云南省公路路政管理 条例使用的是“公路两侧建筑红线控制范围”，等等。（二）国家现行法律、行政法规、部门规章关于公路建筑控制

6、区范围及其划 定问题的规定。由于我国目前尚未制定出台高速公路管理的专门法律、行政法规 和部门规章，高速公路作为广义公路的组成部分，对其管理仍然以公路管理有关 法律、行政法规和和部门规章为依据。1、法律规定。公路法是我国现行有效的有关公路管理的唯一一部专业法 律。公路法第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级 以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定 划定疽据此规定，我们至少可以得出两个结论：一是公路建筑控制区范围的划 定权，公路法第五十六条第二款已明确授予县级以上地方人民政府；二是公 路建筑控制区范围的具体划定，公路法本身未作出具体规定，而是通过

7、其第 五十六条第二款明确规定具体划定必须“依照国务院的规定”。2、行政法规规定。根据我国立法法的有关规定，行政法规的制定权归 国务院，因此，所谓行政法规的规定，也就是国务院的规定。公路法第五十 六条第二款规定的“依照国务院的规定”，实际上就是指依照国务院颁布施行的 关于公路管理的行政法规-公路管理条例第二十九条关于公路建筑控制区范 围的规定。公路管理条例第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施， 其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米， 县道不少于10米，乡道不少于5米。”3、国务院部门规章规定。2003年4月1日交通部根据公路法及其他相 关法律法规的规定

8、制定并施行了路政管理规定，按照其中第五条第（四）项 的规定，“管理公路两侧建筑控制区”是县级以上地方人民政府交通主管部门或 者其设置的公路管理机构的路政管理职责之一。（三）各省、自治区、直辖市的地方法律规范关于高速公路建筑控制区范围 及其划定问题的具体规定。在我国地方立法层面，大部分省份已经制定和施行高 速公路管理的专门法规或规章，少部分省份仍然以公路管理的地方法规和规章作 为高速公路管理的法律规范依据。对比分析各省、自治区、直辖市关于高速公路建筑控制区范围及其划定问题 的具体规定（见对比表），按照公路建筑控制区范围起算点的不同，划定方法大 致可以分为三类：一类是以公路两侧边沟外缘为起算点，例

9、如广东省高速公路 管理条例第十九条规定：“禁止在高速公路建筑控制区（其范围自高速公路两 侧边沟外缘起三十米）内构筑永久性工程设施和建筑物、构筑物。”一类是以公 路两侧公路用外缘为起算点，例如湖北省高速公路管理条例第三十四条规定： “从高速公路用地外缘起50米的区域为高速公路建筑控制区。”一类是以高速公 路两侧隔离栏（栅）外缘为起算点，例如江苏省高速公路条例第十九条规定： “高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范 围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起 算。”在高速公路建筑控制区具体范围的规定方面，一些省只规定了一个统一标 准，例如安徽

10、省高速公路管理条例第十条规定：“除高速公路防护、养护需 要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑 物。”一些省则在规定一个一般标准之下，还规定有特殊标准，例如浙江省公 路路政管理条例第四十四条规定：“建筑控制区的具体范围：国道不少于二十 米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米，其中高速公路不少 于三十米、互通立交和特大型桥梁不少于五十米；公路弯道内侧及平交道口附近 的建筑控制区还须依照国家规定满足行车视距或者改作立体交叉的需要。”三完善高速公路建筑控制区范围及其划定办法的立法建议（一）关于国家和地方现行相关法规、规章立法的几点意见。如前所述，公 路法

11、作为我国公路管理的专门法律，其对公路建筑控制区范围及其划定问题并 未作出具体规定，而是规定了授权性的原则，将划定权授予县级以上地方人民政 府，将具体范围和划定办法的制定权授予国务院，即公路法第五十六条第二 款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公 路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”因此，国家和地方相 关法规、规章的规定，必须符合公路法的上述规定。但是，笔者通过对比分 析国家和地方现行相关法规、规章的具体规定，认为存在几个问题值得商榷和探 讨：1、在国家相关行政法规规定方面，建筑控制区范围起算点在公路用地范围 内，建筑控制区范围与公路用地范围重叠。

12、公路管理条例第二十九条规定： “在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国 道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米。”根 据该条规定，“公路边沟外缘”是公路建筑控制区的起算点。而公路管理条例 第三十六条规定：“本条例下列用语的含义是：公路用地是指公路两侧 边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用 地的具体范围由县级以上人民政府确定。”根据该条规定，公路边沟肯定是位于 公路用地之内。由此我们不难得出结论：公路建筑控制区范围与公路用范围存在 重叠之处。接下来的问题是：这种重叠是否必要，立法的本意又是什么？笔者认 为，

13、公路管理条例规定公路边沟外缘作为公路建筑控制区起算点并造成范围 重叠是完全没有必要的，也不符合公路法的立法本意。公路用地与公路建筑 控制区应当是两个内涵不同、外延也不应当重叠的概念。-公路用地。公路法第三章“公路建设”第二十七条规定：“公路建设使 用土地依照有关法律、行政法规的规定办理。公路建设应当贯彻切实保护耕地、 节约用地的原则。”在同一章的第三十四条规定：“县级以上地方人民政府应当确 定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地”显然， 公路法是将公路用地问题纳入公路建设环节进行规定，并要求在公路建设时 确定好公路用地范围，为公路投入使用后的公路养护和管理准备必要的条件

14、。公 路管理条例第二章“公路建设”第十一条规定：“公路建设用地，按照中华 人民共和国土地管理法的规定办理疽第六章“附则”第三十六条规定：“本条 例下列用语的含义是：公路用地是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或 者截水沟）以外不少于1米范围的土地。公路用地的具体范围由县级以上人民政 府确定。”虽然公路管理条例施行的时间比公路法早，但它们关于公路 用地的规定在立法意图上是一致的：首先，公路用地的取得途径必须合法，根据我国土地管理法第十一条规 定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造 册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由 县级以上人民政府登

15、记造册，核发证书，确认使用权。”公路建设用地以及 公路用地都属于建设用地，必须依法取得土地使用权。其次，根据土地管理法第十三条依规定：“依法登记的土地的所有权和 使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”因此，公路用地的土地使用权 一旦合法取得，便应当受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第三，根据物权法第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条规定： “建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权 利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”可见，在公路用地范围内，公 路用地的使用权人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施，不受任何 单位和个人的干预和控制。-公

16、路建筑控制区。根据公路法第五十六条规定：“除公路防护、养护 需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；” 据此规定，笔者认为至少可以得出两个结论：第一，县级以上地方人民政府或公路管理机构对公路建筑控制区范围内的土 地是不享有土地使用权的，否则，根据土地管理法和物权法有关规定， 就没有必要在公建筑控制区内对除公路防护、养护需要以外的修建建筑物和地面 构筑物的行为进行控制；第二，在公路建筑控制区范围内，县级以上地方人民政府交通主管部门或公 路管理机构出于公路防护、养护需要修建建筑物和地面构筑物的合法性是以公 路法第五十六条规定为依据的，而在公路用地范围内，县级以上地方人民政府

17、 交通主管部门或公路管理机构修建建筑物和地面构筑物的行为的合法性是基于 土地使用权的存在，不需要以公路法的规定为依据，也就是说，公路用地与 公路建筑控制区是两个权利义务性质完全不同的概念。在公路用地范围内，公路 用地使用权人具有排他性的权利，他人根本无权在公路用地范围内修建建筑物和 地面构筑物，因此也不需要再对他人修建建筑物和地面构筑物的行为进行控制。因此，从法理上讲，公路用地与公路建筑控制区不应当也没有必要存在重叠 区域，这应当是公路法的立法本意。2、在地方性法规规定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方 性法规存在违反上位法的授权性规定之嫌。从本文所列部分省、自治区、直辖 市立法情

18、况对比表中我们不难看出，绝大部分省份制定出台了高速公路管理地 方性法规，对高速公路建筑控制区范围及其划定问题作出了具体规定。尚未出台 高速公路管理地方性法规的，也出台有公路管理地方性法规，高速公路建筑控制 区范围及其划定问题依照公路管理地方性法规的规定执行。笔者经过对比分析， 大体上可以将各省份地方性法规关于高速公路建筑控制区范围及其划定问题的 具体规定划分为两类：一类是相对具体的原则性规定，例如广西实施公路法 办法第十一条规定：“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起的下列范 围以内为公路建筑控制区：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三） 县道不少于10米；（四）乡道不少于

19、5米；（五）高速公路（包括立交匝道及连接线、收费站） 不少于30米。”一类是完全明确的具体规定，例如安徽省高速公路管理条例 第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘 各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”从立法层面分析两类规定，笔者认 为前一类规定符合上位法规定的原则，后一类规定值得商榷，理由如下：根据立法法有关规定，相对地方性法规而言，其上位法包括行政法规和 法律，即相对高速公路或公路管理地方性法规而言，其上位法是公路管理条例 和公路法。根据立法法规定的立法原则，下位法的规定是不能违反上位 法的相关规定的。在关于公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法

20、的 规定方面，公路法第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围， 由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院 的规定划定。”据此，公路建筑控制区的划定权已经依法授权县级以上地方人民 政府行使，即依法应当由县级以上地方人民政府对公路建筑控制区范围进行确 定，其他机关或单位无权确定。地方性法规必须遵循公路法的这一规定。根 据立法法的规定，地方性法规是地方人民代表大会制定的法律规范，而不是 地方人民政府制定的法律规范，一些省份以地方性法规的形式而不是以地方政府 立法的形式对公路（包括高速公路）建筑控制区范围及其划定办法进行具体明确 规定，笔者认为与公路法第五十六条

21、规定不相符，在立法上是值得商榷的。 换言之，在公路建筑控制区范围及其划定办法的问题上，地方性法规只能在遵循 公路法规定的基础上作出相对具体的原则性规定，才是符合立法法规定 的要求的，例如广西实施公路法办法中的规定。具体明确的规定应当由 地方政府立法来完成，才是符合公路法和立法法的规定的。3、在地方政府规章规定方面，一些省份存在立法不足的情况，一些省份虽 然制定了地方政府规章，但其所作出的规定不够具体明确，操作性不足。分析对比国内各省、自治区、直辖市的相关立法情况，我们不难看到，基本 情况是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法规，而不再制定相关 地方政府规章；一些省份是将公路或高速公路

22、管理地方政府规章提升到地方性法 规效力层级后，废止了原来的地方政府规章；还有一些省份则是在地方性法规和 地方政府规章层面都进行了立法。分析这些情况，笔者认为存在两个问题：首先，在地方立法层面，仅以地方性法规来规范公路或高速公路建筑控制区 范围及其划定办法是否足够？答案应当是否定的。根据立法法的规定，各不 同效力层级的法律规范的任务和作用是各不相同的，也应当是不能彼此替代的， 因此，不能说地方性法规可以替代地方政府规章的作用和功能，正如宪法不能替 代法律法规。笔者认为，一个完善的法律规范体系应当是各效力层级的法律规范 配套齐全的体系。在公路或高速公路管理地方政府规章立法问题上，缺和废的做 法都是

23、不足取的。其次，一些省份虽然制定了地方政府规章，但其所作出的具体规定值得商榷， 主要问题是建筑控制区范围不够具体明确。目前，制定有高速公路管理地方政府 规章并仍属现行有效的省份主要是广西和吉林。广西高速公路管理办法第三 十二条规定：“高速公路建筑控制区的范围为：（一）高速公路用地（包括连接线、 收费站）外缘起不小于30米；（二）互通立交或者特大型桥梁，从高速公路用地 外缘起不小于50米。高速公路弯道内侧的建筑控制区范围根据满足行车视距的 要求确定。”由于使用了“不小于”的表述，就出现了范围不具体确定的问题。 这种不明确的规定，给高速公路建筑控制区管理的具体工作增加了复杂性。相反， 吉林省高速公

24、路管理办法第三十八条规定：“本办法下列用语的含义：高速 公路控制建筑区是指高速公路两侧隔离拦网外缘和立交桥匝道两侧、出入口和 收费站周围50米范围内的区域。”由于其规定具体明确，在高速公路建筑控制区 管理的具体工作中便于判断和操作。（二）关于完善相关立法的建议。1、公路保护条例（征求意见稿）的立法经验。自1998年施行公路法 以来，与之相配套的国家层面的立法活动并不多见，到目前为止，也只有2004 年11月1日国务院颁布施行了收费公路管理条例。2009年，国务院法制办 就公路保护条例（征求意见稿）向社会公开征求意见，标志着与公路法 配套的行政法规立法活动迎来了新的高潮。公路保护条例是就具体实施

25、公 路法有关问题作出规定的行政法规，其对公路建筑控制区范围及其划定办法方 面的具体规定，无疑也将成为制定部门规章和地方立法依据的原则和方向。公路保护条例（征求意见稿）第十三条分四款就公路建筑控制区问题作 出了规定：第一款规定：“县级以上地方人民政府应当按照保障公路运行安全和节约用 地的原则以及公路发展的需要，划定公路建筑控制区的范围。”明确“公路建筑 控制区范围”划定职责的主体和划定的原则。第二款规定：“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离不得 小于下列限值：（一）国道20米；（二）省道15米；（三）县道10米；（四）乡 道5米。”明确“公路建筑控制区范围”的一般限值标准和划定的起

26、始界线。第 三款规定：“属于高速公路的公路建筑控制区范围的限值不得小于30米；属于互 通立交和特大型桥梁的公路建筑控制区范围的限值不得小于50米。”明确“公路 建筑控制区范围”的特殊限值标准。第四款规定：“公路弯道内侧以及平交道口的建筑控制区范围根据满足行车 视距的要求和改建立体交叉的需要等情况确定。”明确了公路特殊路段建筑控制 区的控制原则。分析公路保护条例（征求意见稿）的上述规定，笔者认为有三处具有突 破性的亮点：一是以公路用地外缘作为建筑控制区起算点，更显科学严谨；二是 对高速公路建筑控制区范围分别作出了一般限值（不得小于30米）和特殊限值 （不得小于50米）规定，更具前瞻性和全面性，有

27、利于高速公路的可持续发展； 三是增加了弯道内侧行车和立交改造需要的控制原则规定，更显人性化。公路 保护条例的这些立法经验具有重要的指导意义。2、在国家层面相关立法活动较少的情况下，近年来一些省份在立法实践上 也敢于突破，进行了一些有益的立法探索。例如，山东、湖北、广西等省（区） 以“高速公路用地外缘”取代“公路边沟外缘”作为高速公路建筑控制区的起算 点；浙江、江苏、吉林、甘肃、福建、安徽等省则采用“高速公路隔离栅”作为 高速公路建筑控制区起算点；一些省对高速公路建筑控制区范围区分了一般规定 与特殊规定。3、几点立法建议。鉴于我国高速公路发展的迅猛形势，为规范高速公路管 理，进一步加强立法工作、

28、解决高速公路管理有法可依的问题已经成为迫切要求， 为此，笔者提出以下建议：（1）在公路法规定的原则下，修订公路管理条例将建筑控制区范 围起算点调整为公路用地外缘；（2）尽快出台公路保护条例，进一步完善公路法的配套法规；（3）根据公路管理条例和公路保护条例对高速公路建筑控制区范 围及其划定办法作出的原则规定，地方性法规可以结合本地方的具体情况作出规 定，但这种规定仍然应当是原则性的，高速公路建筑控制区范围大小及其划定办 法，依法由各省根据自身实际确定并由省级人民政府在政府规章中进行具体明确 规定；（4）加强高速公路管理的部门规章和地方政府规章立法，进一步完善高速 公路管理的国家和地方法律规范体系

29、。四后记。立法的完善只是保证了权利义务的实现成为可能，要完全实现立法目的，关 键还在于法律的正确实施和社会的普遍遵守。另外，根据公路法第五十六条 第三款规定，建筑控制区范围经县级以上地方人民政府依照规定划定后，县级以 上地方人民政府交通主管部门应当设置标桩、界桩。具体划定工作的实施非常重 要，在高速公路建成投入使用之前，划定好建筑控制区，并设置好界桩、标桩， 对公路的管理和保护意义重大，应当引起政府相关部门的高度重视，及时落实， 否则立法的目的就无法实现，立法就失去了意义。但目前相关工作在大部分省份 并未得到落实。因此，在高速公路建筑控制区管理方面，既要完善立法，解决有 法可依的问题，同时还必

30、须具体落实好法律规定，做到有法必依，只有这样，依 法行政、依法治路才不至于成为空谈。划定公路建筑控制区公告样式-广东省公路局划定公路建筑控制区公告样式XX县人民政府关于划定公路建筑控制区范围的 公告（XX府2012 XX号）为加强我县公路的建设和管理，保障公路完好、安 全和畅通，根据中华人民共和国公路法、公路安全保护条例和广东省 公 路条例的有关规定，结合本行政区域公路的实际情况，划定本行政区域各类 公路建筑控制区范围，特通告如下：一、本县公路建筑控制区的范围，从公路用 地外缘起向外的距离 标准为：（一）国道20米;（二）省道15米;（三）县道10米;（四） 乡道5米。属于高速公路的，公路建筑

31、控制区的范围从公路用地外缘起向外的 距离标准为30米。公路用地已依法办理征地手续的，其地界以审批的区域为 准;未办理征地手续或者土地权属未确定的，其地界按照从公路两侧边沟或者 坡脚护坡道、坡顶截水沟外缘向外不少于1米的规定执行。二、在公路建筑控 制区内，除公路防护、养护需要外，禁止在公 路建筑控制区范围内修建建筑物 和地面构筑物;在公路建筑控制区划定前已经合法修建的原有建筑物、构筑物， 对公路运行安全无严重影响的，可暂时维持原状，但不得重建、扩建需要在建 筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应按有关规定办理审批手续。在公路建 筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得

32、妨碍安全视距。新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸 市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽 可能在公路一侧建设：（一）国道、省道不少于50米;（二）县道、乡道不少于20米。 三、公路建筑控制区的管理，由交通主管部门、公路管理机构负责。规划、建 设、国土、工商、公安等职能部门应当在各自职责范围内协助交通、公路部门 做好公路建筑控制区的管理工作。国土资源、建设行政主管部门在审批公路两 侧的建设项目和建设用地涉及公路建筑控制区时，应当征求交通主管部门或公 路管理机构的意见。四、对已经立项即将开工或者正在建设的公路，由交通主 管部门、公路管理机构依法实施

33、路政管理，任何单位和个人不得在公路建设用 地和建筑控制区范围内范围内抢建、抢种。附件:XX县辖内公路一览表XX 县人民政府XX年X月X日划定公路建筑控制区的目的是什么？公路控制区的最早提出为1987年10月13日国务院发布的中华人民共和国公 路管理条例（以下简称公路管理条例），该条例第三十条表述为：“在公路两侧 修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20 米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米”。在其后的中华 人民共和国公路管理条例实施细则第四十二条中作了相同相似的表述：“在公 路两侧修建永久性构筑物或设施，其建筑设施边缘与公路边沟（坡脚、护坡道、

34、坡顶、截水沟）外缘的最小间距必须符合条例的规定”。而真正使用“建筑 控制区”概念的则是1997年7月3日全国人大常委会通过的中华人民共和国 公路法（以下简称公路法），该法第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的 以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，.”公路 控制区的设立主要基于两个目的： 一是为将来公路扩宽、公路升级预留土 地。随着经济的发展和社会进步，人们对公路的需求越来越迫切，国家的投资远 不能达到新建公路的需要，只能在现有公路的基础上进行扩建和改造，这就是国 家设立公路控制区的基本出发点。设立公路控制区，可以减少国家扩宽公路时房 屋拆迁和各类公共设施迁移的投入，减轻

35、政策性处理的难度，便于土地的征用和 工程的顺利进行。 二是切实保障公路通行安全。快速、便捷、安全、舒适 是公路运输的根本目标，而设立公路控制区有助于克服公路街道化、公路市场化， 减少视线障碍，提高运输效率，避免殃及无辜。开阔的视野加上美化的沿线环境， 给人以舒适感，符合现代人的追求。江苏：新淮江公路宝应段建筑控制区范围划定元月20日，宝应县人民政府依据中华人民共和国公路法、公路安全保护条 例、江苏省公路条例等法规，发布了关于新淮江公路建筑控制区范围划定 的公告。新淮江公路是江苏腹部南北向的一条重要干线公路，该公路包含了 “可视、 可测、可控”等设计理念。为确保新淮江公路宝应段的安全、完好和畅通

36、，宝应 县人民政府发布宝政规定20141号文件，规定新淮江公路宝应段“从公路用 地外缘向外起15米间距为建筑控制区；除公路防护、养护需要的以外，禁止在 公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；确需在建筑控制区埋设管 线、电缆等设施的，应依法经公路管理机构批准；公路建筑控制区内原有合法修 建的建筑物和地面构筑物，以及因公路新建、改建或公路建筑控制区范围调整， 而被划入公路建筑控制区内的建筑物和地面构筑物，不得扩建，不得改变其使用 用途；规划和新建村镇、学校、开发区、厂矿、货物集散地、农贸市场等建筑群， 其外缘与公路用地界外最小间距不少于200米，并尽可能在公路一侧建设”。新淮江公路宝应段建

37、筑控制区范围的划定，对该公路今后的管理、保护将产 生重要的作用。公路两侧建筑控制区划定方法及控制公路两侧建筑控制区划定方法及控制第28卷第2期2OO6年6月湘潭师范 学院（自然科学版）JournalofXiangtanNormalUniversity（NaturalScienceEdition） VoI.28No.2 June.20o6公路两侧建筑控制区划定方法及控制 王向和（邵阳市公 路管理局，湖南邵阳422001）摘要：公路法规定在公路边沟外缘一定距离为公 路两侧建筑控制区，其目的是 为了保障通行安全以及为公路等级 的提高预留土 地，但公路等级的提高不仅仅是宽度的增加，而是平面和纵面线形的

38、改变;在公路 两侧建筑物过多的情况下，既使严格对建筑控制区进行控制，通行安全仍然无法 保证.因此这个划定的方法是不科学的,只有通过详细规划才能对建筑控制区进 行正确的划定和控制.关键词:公路;建筑控制区;界定;控制;详细规划 中国分类 号:U412文献标识码:A文章编号:1671-0231（2OO6）02-0113-04湖南是一个以丘 陵山区为主的省份，地表成份叉以石方为主,沟渠河流纵横，土地十分珍贵,村民房 屋比较分散，农民修筑进村道路的成本很高，因此广大农民特别喜欢在公路两旁 建房，不但不要花钱修进村 道路，而且有叉宽又好的路面，坡度平缓，线型良好，且 由国家养护,和自己出钱修的 村道不可

39、同日而语.近年来，随着农民经济意识的 增强,地方经济与个体运输的活跃，路边修房子的现象越来越多，档次也越来越 高,十几万乃至几十万元一栋的房子随处可见，公路街道化越来越明显,以前仅以 水沟外缘一定距离作 为公路两侧建筑控制区的作法，显露出越来越多的弊端，很 难起到建筑控制区所应 有的作用.1建筑控制区的概念，作用及法律地位I.1建 筑控制区的概念 公路控制区的最早提出是1987年1O月13日国务院发布的 中华人民共和国公 路管理条例,该条例 第39条表述为:在公路两侧修建永 久性工程建设，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为:国道不小于20m，省道不 小于15m，县道不小于10m,乡道不小于5m

40、.1997年7月3日全国人大 常委会通 过的中华 人民共和国公路法正式使用建筑控制区的概念，该法第五十六条 规定:除公路 防护，养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑 物和地面构筑物.从此以后，公路控制区成为路政管理，行政执法的专业术语，专 指公路两侧边沟外缘以外的禁止修建建筑物和地面构筑物的 特别区域.1.2建 筑控制区的作用建筑控制区的作用有两个：一是为将来公路扩宽，公路等级提 高预留土地,减少拆迁工程.社会的发展与进步，使 人们对公路等 级和宽度的要 求越来越高,但交通的发展是逐步增长的，没有必要一次把所有的公路都做成高 等级公路，国家的投资和土地的缺少也决定了不能把所有的

41、公路都搞成新建公 路，只能在现有公路的基础上逐步进行扩建和改造.设立了建筑控制区,可以减 少公路扩宽与改建时房屋拆迁和各类公共设施拆迁的数量和难度，既减少投资 又减少地方矛盾，减轻政策性处理的难度，便于土地征用和工程的JJ,N进行. 二是保障公路的通行安全.快速便捷安全舒适是公路运输的根本目的，而设立公路 两侧建筑控制区，收稿日期:20o6-03-13作者简介:王向和（1956 一），男，湖南双峰 人,工程师,研究方向:公路建设养护与管理.113能减少视线障碍,提高运输效率，避 免殃及无辜.开阔的视野加上美化的沿线环境，使人心旷神怡,给人以舒适感，符 合现代人的追求.1.3建筑控制区的法律地位

42、公路法第五十六条第二款规定, 建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用 地的原则，依照国务院的规定划定，公路建筑控制区划定有以下特征：（1）建筑控 制区范围划定由县级以上人民政府行使；（2）建筑控制区既要保障运行安全，又要 节约用地；（3）建筑控制区的划定，以建成公路为前提，先有公路,后有控制区.2现 行建筑控制区划定方法的不合理性分析现行的建筑控制区划定与控制的唯一依 据，就是建筑物边缘距公路边沟外缘的距离不能小于的规定数据.虽然公路法 也要求近而不靠，一边发展，但由于没有详细规划和强制规定，几乎所有的公路都 没 能做到.建筑控制区的主要目的是保证公路通行安全和为

43、公路等级提高创造 便利，但从近20年的实际执行情况来看,这两个目的都没有达到理想的效果.2.1公路改建时的拆迁量依旧很大造成改建时拆迁量大的原因（1）公路改 建时一般要把弯道半径加大，使得改建后的公路向弯道内侧偏移.如果 弯道内侧 与外侧都 采用同一间距作建筑控制区，则公路改建后，弯道外侧建筑物距水沟外 缘的距离将大大超过建筑控制区的规定值,反之弯道内侧建筑物距水沟外缘的 距离将小于建筑控制区,甚至建筑控制区出现负值，导致在建筑控制区外的房予 在公路改建时又要被拆除.（2）公路改建时一般纵断面线形要调整，有的要挖，有的 要填,填挖都要放一个边坡（一般填方1:1.5,挖方1:1），由于填挖高度不

44、一样，路基 的占地宽度也不一样，按一个规定值作为建筑控制区显然不合理，将导致有的规 划控制区外的房屋在公路改建时仍要被拆除.（3）公路改建时纵断面的调整将导 致有的房屋因降坡而悬吊在半空,导致出行不便，村民要求赔偿或搬迁或另修便 道;有的房屋因路基抬高导致排水不畅，要求房屋搬迁或进行赔偿.（4）由于公路边 建房太多,往往导致改建时改道，到改建时才发觉，由于当初没有规划，公路以外的 其他地方，农民也已大量建房，既使是改道，也仍要拆掉很多房屋.改建时拆 迁量大的危害（1）建筑控制区控制的最理想状态，应是公路改建时基本上在房屋 拆迁和其他设施上几乎不要花什么费用.改建时没有多少地方矛盾，但现实是,

45、公路改建时业主花在这上面的经费和精力都非常大，特别是这类经过审批的但 仍然要拆除的房屋,不仅损坏政府在群众中的形象,同时也使拆迁难度大，地方矛 盾多，成为业主十分头痛的问题.同时很多拆迁难题影响施工进度，增加施工变更 和索赔.（2）有些山区公路，改建时线形和高程改动的幅度都很大，按一个规定的间 距做为建筑控制区,根本没有什么作用，有时离公路近些,改建时不要拆,离公路 远些反而要拆.（3）改建时拆迁量大时,施工中由于经费的限制和地方矛盾处理的 难度，业主和施工方都会降低要求，使改建的公路达不到相应的等级，给车辆运 行能力和行车安全带来不利的影响.（4）公路等级是逐步提高的，就目前沿海地区 来看，

46、公路等级提高的时间间隔非常之短,有十几年就提高一个等级的，如果仅 按规定间距进行建筑控制区的界定与控制，将在短时期内造 成同一户主的房屋 多次 被拆迁，巨大的拆迁费用,甚至会造成1O年或20年一拆迁的恶性循环，给国 家，个人均造成巨大的经济损失.2.2耕地大量浪费（1）公路改建时要裁弯取直, 由于公路改建时要维护车辆的通行，因此裁弯取直后 原来弯曲的路段土 114方 仍不能挖除用做新路的填筑，等改建通车后,原来弯曲的路段农民自己又无力开 垦为农田，造成了耕地的浪费.公路法规定，国道两侧房屋离公路水沟的距 离为50m，农民的房子沿公路的长度一般为13m左右，照此计算,一栋房子前应 有一亩的空地，

47、在湖南,相当于1.5人的耕地.据笔者调查，公路全房屋前的空地, 一般都变成了大坪,如果仅按建筑物离公路的间距进行建筑物放样，将造成了耕 地的浪费.但如果村镇不沿公路平行发展，则公路两旁的耕地仍可种值.可见，仅按 房屋至水沟的距离进行规划是不合适的.有一些改建时必须改道的路段,原路段 完全没有必要按规定的间距作为建筑控制区.2.3严重影响车辆运行.对于已有 公路，由于仅按构造物至水沟的距离进行规划审批，既使改建前能保证建筑控制 区的宽度，改建后由于线形和高程的改变,导致有的建筑物离公路太近，由于矛盾 和费用的双 重原因，使拆迁不到位，同时也不能阻止公路集镇化,市场化.由于以 上两方面的影响,虽然

48、公路加宽了，等 级提高了，但是通行能 力并没有提高，交通 事故反而大量增加，公路安全并没有得到保证.2.4公路两旁景观难看 在已有公 路上按构造物至水沟的距离进行控制，公路等级提高时，由于平面线型的调整，仍 然使得有些房屋要拆除，有些建筑物离改建后公路的水沟距离远近不一致，由于 纵断面调整，路面高于或低于房屋 的地面好几米至十几米不等,显得参差不齐, 造成路旁景观不雅.特别是城市郊区，作为城市的进出VI,公路两旁的景观是反 映一个城市风貌的主要窗口 . 2.5增大路政管理与养护管理的难度在已有公路 上按构造物至水沟的距离进行控制，将造成公路的街道化，造成屋高路 低，排水不 畅，垃圾 遍地,人为

49、破坏公路的事件增多,违章建筑增多，增大了路政管理与养护管 理的难度.2.6降低了招商引资的力度我国现在实行了国家投资，地方筹资，社 会融资，利用外资和贷款修路，收费还贷滚动发展的多渠道投融资机制，标准 过份超前的项目，或拆迁比重过大的项目，往往造成盈利能力弱，偿贷能力差，业主 债 务沉重，势必影响后继项目的投资，另外，公路的路容，路貌差，公路两旁的环境 差也往往会影响投资者的印象,影响当地经济的发展.3对建筑控制区进行科 学划定的方法 在我国公路管理部门，长期以来，把建筑控制线的边界比做-k线 ，以为只要守住了这条线,就万事 大吉了,结果事如愿违,并没有收到多少效果. 笔者认为:对已有公路进行

50、详细规划是对建筑控制区进行有效的划定和控制的 科学的方法.3.1对公路建筑控制区制定详细的规划（1）制订详细规划的意义.公 路改建时有的路段沿老路加宽,有的路段要废弃老路另建新路,如果这点不明确, 建筑控制区就无法正确划定.在这点上我们应向城市规划部门学习，城市建设不 但有长远规划.也有近期规划.它不但有总体规划,也有详细规划.有些城市甚至对 建筑物的外型及其装饰都进行了详细规划.因此有些建筑物尽管先于街道建设, 但在街道建设时，这些建筑物不仅不会担心被拆除;甚至其地面标高也与街道吻 合极好.这些成功的经验，值得我们公路系统学习和借鉴.但公路部门的规划，只 注重于公路网的布局及路线的大致走向，

51、仅仅只在地图上把与路线相关的乡镇连 接起来，没有详细规划.在国，省，县道两旁建筑物的放样控制中，实际上是由县级 公路管理机构一些不熟悉公路工程技术的路政人员行使对国，省,县道的实施与 控制,他们控制的唯一依据就是建筑物至公路边缘的规定距离.（2）制订详细规划 的方法.详细规划要一步到位,公路的长远等级要准确定位，要为未来的发展留有 必须的余地.要达到这一目的,我们就必须超前控制，详细规划,分阶段实施,规划最 好超前3O年以上.依据我省的地理位置和人51及经济情况，公路长远规划的 目标也应该是县以上城市及县城之间实现高等115级公路（高速公路或一级公 路），镇与镇之间通一，二级以上公路，乡与乡之

52、间通二，三级以上公路.对于已有的 普通公路,都面临着等级提高，因此我们应该按照长远规划的目标，依据现有 的公 路情况，制订出可供 放样的规划详图，建立沿线坐标高程系统，依规划详图对公路 两侧建筑控制区两侧的房屋详细地进行坐标和高程放样,改变以前仅按距离进 行放样的做法.为了避免等级提高线型改动过大，新建或改建公路时，我们应该 避免取平曲线或竖曲线的极限值，尤其是平面线型，我们更应该超前控制，应使平 面线型超前的幅度大于纵断面超前的幅度.（3）制订详细规划的可行性分析.现在 各县市都有大比例尺地图，搞规划设计的成本大约为每公里O.5-5万元,而拆一 栋房子就要好几十万元，详细的规划设计相当于把以

53、后改建的部分设计提前做 了，总的来说，并没有增加额外的经费,相反，它减少的拆迁工程经费远大于规划的 经费.3.2坚持近而不靠.一边发展.避开乡镇 公路法规定建筑物到公路水沟 的距离国道大于50m,省道大于40m,县乡道大 于30m,但是同时也 要求近而不靠, 一边发展，只按建筑物全水沟的距离对建筑控制区进行划定与控制，是对公路 法的片面理解.必须通过详细的规划,做到近而不靠，一边发展，避开乡镇,才能保 护公路不受 侵占，防止街道化，保 障交通安全.4对建筑控制区实施有效控制的 方法4.1建立公路建筑区控制管理机构省地（市）公路主管部门及公路管理机构 内均应设立专职的公路规划管理机构，负 责规划

54、的编制，管 理,及以后的实施，控 制和监督.负责已建公路两侧建筑物的审批.并会同路政部门对违章建筑进行处 理.规划管理机构应配嚣一定数量的知识全面的道路工程技术人员，进行科学规划, 以改变现行的对公路 两侧建筑物实施划定与控制的办法.4.2与城市及乡镇规 划相结合公路是展示当地经济发展的一个窗口，对吸引投资有较大的影响作用， 因此我们要 做好公路规划的宣 传，让政府熏视，乡镇重视，建设部门重视,把城市 建设，乡镇建设,中心村建设与公路规划有机结合起来，避免公路街道化,切实做 到公路两旁建筑近而不靠，一边发展.4.3与现在的通乡，通村公路结合 利用国 家现在大搞通乡，通村公路和十一五期问进行路网

55、改造，重视农村公路建 设的 大好时机，搞 好公路的规划和建设，切实解决广大农民的出行问题,让他们感到房 子离公路远，但交通照样方便,从源头 上改变农民沿路建房的旧观念.4.4规划 审批手续.建立规划审批追究制度建立严格的审批追究制度，对违反规定的建设 者和审批者的经济，法律和行政责任，提高政策法规和规划的约束力.116 梅州市梅县区人民政府关于划定公路建筑控制区范围的公告为加强我区公路的建设和管理，保障公路完好、安全和畅通，根据中华人民 共和国公路法、公路安全保护条例和广东省公路条例的有关规定，结合 本行政区域公路的实际情况，现就划定本行政区域各类公路建筑控制区范围通告 如下：一、本区公路建筑

56、控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一） 国道20米；（二）省道15米；（三）县道10米；（四）乡道5米。属于高速公路 的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为30米。公路用地已依法办理征地手续的，其地界以审批的区域为准；未办理征地手 续或者土地权属未确定的，其地界按照从公路两侧边沟或者坡脚护坡道、坡顶截 水沟外缘向外不少于1米的规定执行。二、在公路建筑控制区内，除公路防护、养护需要外，禁止在公路建筑控制 区范围内修建建筑物和地面构筑物；在公路建筑控制区划定前已经合法修建的原 有建筑物、构筑物，对公路运行安全无严重影响的，可暂时维持原状，但不得重 建、扩建；需要在

57、建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应按有关规定办理审 批手续。在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路 标志，不得妨碍安全视距。新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场 所，与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽可能在公路一侧 建设：（一）国道、省道不少于50米；（二）县道、乡道不少于20米。三、公路建筑控制区的管理，由交通主管部门、公路管理机构负责。住建、 国土资源、工商、公安等职能部门应当在各自职责范围内协助交通、公路部门做 好公路建筑控制区的管理工作。国土资源、住建行政主管部门在审批公路两侧的 建设项目和建设用地涉及公路

58、建筑控制区时，应当征求交通主管部门或公路管理 机构的意见。四、对已经立项即将开工或者正在建设的公路，由交通主管部门、公路管理 机构依法实施路政管理，任何单位和个人不得在公路建设用地和建筑控制区范围 内抢建、抢种。梅州市梅县区人民政府2013年12月11日清远市人民政府关于划定公路建筑控制区范围的公告清府201248号为加强我市公路的建设和管理，保障公路完好、安全和畅通，根据中华人民共 和国公路法、公路安全保护条例和广东省公路条例的有关规定，结合本 行政区域公路的实际情况，划定本行政区域各类公路建筑控制区范围，特公告如 下：一、本市公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）

59、国道20米；（二）省道15米；（三）县道10米；（四）乡道5米。属于高速公路 的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准为30米。公路用地已依法办理征地手续的，其地界以审批的区域为准；未办理征地手续或 者土地权属未确定的，其地界按照从公路两侧边沟或者坡脚护坡道、坡顶截水沟 外缘向外不少于1米的规定执行。二、在公路建筑控制区内，除公路防护、养护需要外，禁止在公路建筑控制区范 围内修建建筑物和地面构筑物；在公路建筑控制区划定前已经合法修建的原有建 筑物、构筑物，对公路运行安全无严重影响的，可暂时维持原状，但不得重建、 扩建；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应按有关规定办理审批

60、手 续。在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标 志，不得妨碍安全视距。新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所， 与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽可能在公路一侧建 设：（一）国道、省道不少于50米；（二）县道、乡道不少于20米。三、公路建筑控制区的管理，由交通主管部门、公路管理机构负责。规划、建设、 国土、工商、公安等职能部门应当在各自职责范围内协助交通、公路部门做好公 路建筑控制区的管理工作。国土资源、建设行政主管部门在审批公路两侧的建设 项目和建设用地涉及公路建筑控制区时，应当征求交通主管部门或公路管理机构 的意