论实现由“人治”观念向法治观念的转变

1、论实现由“人治”观念向法治观念的转变(2009-04-06 18:08:07)转载标签：杂谈论实现由“人治”观念向法治观念的转变李向国摘要使整个社会从“官本位”走向“民本位”，由“人治”观念向“法治”观念的转变 是题中应有之义。实现由“人治”观念向法治观念的转变，应当着重确立“宪法至 上”、依法行政、“法律面前人人平等”的观念关键词官本位民本位人治法治观念转变从1978年党的十一届三中全会开始，中国的改革开放已走过了近30个年头，而 贯穿这一时期的主线之一，就是从“官本位”向“民本位”的转化。这一时期以来， 中国共产党深刻总结正反两方面历史经验，努力实现由“官本位”向“民本位”的转 变，领导人

2、民进入了中国社会主义民主政治建设的新时期。这方面一个重要而可 喜的标志就是人们“人治”观念正逐步向“法治”观念转变。“法治”代表民主、“人治”代表专制，人们要“法治”而不要“人治”。以人民当家作 主为本质特征的社会主义“民本位”政治文化说到底是一种法治文化、程序文化。 “官本位”政治文化却内含的还有宗法“人治”观念，这无疑又与社会主义“民本位” 政治文化是根本冲突的。在中国封建社会，政治的主要内容就是“治人”。“治人” 的方式和手段主要是“人治”。几千年来，我国实行的都是“人治”，没有“法治”的 传统。封建社会说的“法治”，实质上还是“人治”，还是皇帝和官员说了算。皇帝、 君王凌驾于法律之上，

3、他们把国家权力集于一身，“口含天宪，言出法随”。在封 建社会，“人治”实际上就是独裁专制。“人治”意识是“官本位”政治文化意识的重 要组成部分。溯其源，它伴随着“礼治”意识一道产生于西周的宗法政治；梳其流， “人治”思想的发展有两个历史阶段。第一阶段是先秦时期，先秦儒家首先对“人 治”政治学说进行阐述，并将其作为一种与法家“法治”相对立的政治思想提出， 以“贤人，政治为主要特征。第二阶段，进入封建社会以后，历代思想家与政治家 又在此基础上逐渐将“人治”思想推向极端，使其成为统治者背离法律规范任意而 行的代名词。“人治”观念在国家的治理方略上，不是靠法律、制度，而是靠人， 即所谓的“为政在人”，

4、“人良法行”，“人存政举”，“人亡政息”。“人治”观念说透 了就是权大于法，人大于法。正是在这种人治”思想的长期熏陶下，中国人习惯 于把自己的命运交给统治者主宰，很少想到自己做自己的主人，只是常常把命运 寄托在能出一个“好皇帝”、“清官”、“贤人”、“圣人”上。这种“人大于法”、“权 大于法”的传统仍存在于现代人的观念之中，它不仅积淀到了一般社会大众的意 识结构中，而且残留于一些干部的潜意识的结构中，影响着社会生活的方方面面。 反映较为强烈的“以言代法”、“以权代法”、“任人唯亲”等现象，就是这种传统的 遗患。在社会生活中，权大于法，领导讲话大过法律，领导批示重于法律的现象 时有所闻；而见诸媒

5、体的也常有。某事在某领导批示之下，在领导的多次关心过 问下得到了圆满解决，而这些事，大抵是法律法规已规定得清清楚楚明明白白， 早该解决处理的事。但为什么非要有关领导亲自出面才能得到解决呢？说穿了， 还是“人治”思想在作怪，还是“人治”在行政，而没有真正做到社会主义“民本位” 所要求的“依法办事”、“依法治国”。“人治”即把国家权力完全寄托于领导者个人， 靠个人的思想觉悟和道德品质来保证他正确行使权力，这已被中外几千年的历史 证明是不可靠的。“文化大革命”的十年浩劫则使中国共产党和中国人民通过切身 体验知道，即使在共产党的领导下，没有“法治”也会造成极大的危害，“人治”是 靠不住，也无法控制。“

6、人治”的要害是没有对领导者的权力或者国家权力进行必 要的制约。邓小平深知“人治”的危害，他明曾警告说：“我多年来就意识到这个 问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险 的。”1他强调要实行“法治”，强调必须确立法律的最高权威，以法律来约束权力。 在他的领导下，从党的十一届三中全会以后，国家逐步走上法治”轨道。到19 9 7年党的十五大，我们党明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”定为治国 方略，并于次年以“修正案”写入宪法。法律是反映人民公意之理性规范。“法治” 本身的含义是指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位。美国独立战争时 期的平民政论家潘恩把国王和法

7、律的地位作了个很好的对比，他说：“在专制制 度下，国王就是法律；而在民主制度下，法律就是国王。”2这个对比，实际上 一语道破了“人治”和“法治”的最本质的区别。我们现在要实行“法治”，实质就是 要确立法律体系的至上权威，使整个国家进入依法治理的有序状态。由此我们可 以看出，要使整个社会从“官本位”走向“民本位”，由“人治”观念向“法治”观念的 转变是题中应有之义。总结这些年普法教育的经验，实现由“人治”观念向法治观 念的转变，应当着重牢固确立以下三种观念：一、实现由“人治”观念向法治观念的转变应当牢固确立“宪法至上”的观念实现由“人治”观念向“法治”观念的转变，应当搞清楚什么是“法治”观念。所

8、谓“法 治”观念就是指以人们的法律观、法治观和法感情为基础的一系列法律观念，它 是人们在参与有关法律的社会实践过程中自身认识发展的内化与积淀，是主体将 自己的经验和片断的法律知识加以组合的结果。“法治”的核心是制约执法权力， 保障公民权利，全面贯彻实施宪法。因此，关键是要在全社会牢固树立“宪法至 上”观念。（一广宪法至上”是“法律至上”的核心“法律至上”是人类“法治”发展进程中提出的重要口号和基本原则之一。其意在强 调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其它任何社会规范都不能否 定法律的效力或与法律相冲突。这是“法治”社会的主要特征，是实现“法治”的核 心要素。法律是一个完整的体系，是

9、由许多部门、众多单个的法律组成的。法律 与法律之间，层次高下不同，地位高低相异，效力也不一样。其中，宪法的层次、 地位和效力都是最高的。“法律至上”的核心，就是“宪法至上”。宪法从根本原则、 根本任务和根本制度上全面规范了法治国家最基本的社会制度和国家制度，规范 了个人和组织的根本活动准则，具有最高的法律效力。宪法是国家的根本大法， 是治国安邦的总章程，是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治 久安的法律基础，是党执政兴国、带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法 制保证。依法治国最根本的是依宪法治国，依法执政最根本的是依宪法执政。宪 法的至上地位表现为国家各机关行使权力必须严格遵照

10、宪法的规定，即使是国家 立法机关这样的权力机关，也不得违背宪法任意行使立法权。国家机关的权力必 须来自于宪法或法律的明文授权。一般说来，凡宪法未曾明文向某国家机关授权 的事项，任何国家机关不得对该事项行使管理权力。国家机关不可以随意地扩大 自己的权力，不可以自己给自己授权。党章规定“党必须在宪法和法律的范围内 活动”，这是“宪法至上”的重要体现。提出“人民当家作主是坚持党的领导和依法 治国的统一”，正是我们党政治文明的体现。从一定意义上说，政治文明首先是 宪政文明和“宪法至上”。宪法的至上地位还表现为在中国特色社会主义法律体系 中它居于统帅地位。宪法是其他一切法律、法规或法律文件的母法，其他一

11、切法 律、法规或法律文件的制定都必须以宪法为根据，无论是维护社会稳定、保障社 会秩序，还是规范经济秩序，都不能违背宪法的基本准则，否则没有效力。一切 法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。各种法律争议和冲突，最终 应当以宪法为根据予以解决。这是“宪法至上”的根本所在。（二广宪法至上”是“人民至上”在法律上的直接表现从政治层面上看，宪法是在党领导下依人民的意志制定的，党除了人民的意志之 外不可能也不应该有独自的意志。“国家的宪法和法律是人民群众意志的体现”， 所以，“执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，是对人民意志的尊重”。 宪法所体现的不仅仅是一般意义上中国人民的意志和利益，而

12、是体现了中国人民 共同意志和根本利益，或者说是中国人民共同意志和根本利益的集中体现；宪法 所巩固的不仅仅是中国人民经过长期斗争而取得的一般成果，而是最大的成果 创建了新国家和建立了新制度。国家权力来自人民，国家因为人民的委托而 获得权力，人民才是真正的主权者。人民对国家的主权的基本表现之一就是，要 根据人民关于建立国家的预先的协议来组织和建立国家各机关。人民关于建立国 家的这种预先协议就是宪法。宪法体现为人民就国家权力问题的约定，体现为人 民同意对国家的授权。国家的建立和建立后的国家机关行使权力的依据都是宪 法。所以我们只能从总体上提“法律至上”，而从具体上则应提“宪法至上”，因为 除了宪法之

13、外，任何一部法律都不能居于至高无上的地位，唯独宪法能。在我们 国家，人民的地位是至高无上的，“法律至上”和“宪法至上”，正是“人民至上”在 法律上的直接表现，因为宪法和法律都是人民的意志和利益的表现。既然人民是 至高无上的，那么宪法和法律理所当然地也应该是至高无上的。（三）确立“宪法至上”观念，实施和维护宪法权威，是每个公民的职责宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、 各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证 宪法实施的职责。贯彻实施宪法，维护宪法权威，要增强宪法意识，树立“宪法 至上”的观念。公民宪法和法制观念的水平，直接影响着

14、依法治国基本方略的实 施，是推进民主法制建设的基础。法制宣传教育是增强宪法和法制观念的重要途 径。我们应当在四个五年普法取得明显成效的基础上，按照依法执政的要求，广 泛深入地传播法治精神，倡导和形成法治氛围。全体公民特别是各级领导干部， 绝不能把宪法不当法，都要认真学习宪法、严肃执行宪法。要加强宪法的普及教 育，特别是要将宪法教育作为公职人员首先是各级领导干部教育的重要内容。通 过学习与教育，使大家掌握宪法基本知识，充分认识宪法在国家政治和社会生活 中的崇高地位，树立和增强忠于宪法、遵守宪法和维护宪法权威的意识。“宪法 至上”乃法治最高体现，是中国法治建设的灵魂。只有这个观念深入人心扎了根，

15、权力制衡、人权保护、矫正法律工具主义等观念才能依次扎根，落实6依法治国、 建设社会主义法治国家”基本方略才能真正具备“认识基础”。二、实现由“人治”观念向法治观念的转变应当牢固确立依法行政的观念依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是 我国民主政治建设的重要组成部分。所谓依法行政，简言之，就是行政机关行使 行政职责、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。依法行政的本质涵义有 三个要点：一是行政权力的取得必须由法律设定；二是行政权力的行使必须依据 法律；三是违法行政必须承担法律责任。将行政权严格置于法律的约束之下，正 是依法行政的真谛所在。依法行政是依法治国的核心

16、和重点。依法治国要求各国 家机关都严格依法（包括宪法）行使其权力，依法处理国家事务，治理国家。世 界各国都一样，国家机关中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切且休 戚相关，因而权力最大、机构最多、人数最众的，是行政机关。自然，行政机关 能否依法办事，对公民的榜样作用也最强。一个国家的整个管理活动，不是靠立 法机关、司法机关和军事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。国家所颁布的 法律、法规，80%都须行政机关执行。因此，行政机关能否依法行政，将从总 体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。如果各级行政机关都依法 行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。没有依法行政，依

17、 法治国就会落空。应当看到，我国实行依法行政进展很大，迈出了重大步伐。我 国已先后制定了行政诉讼法、行政复议条例、国家公务员暂行条例、 国家赔偿法等法律，国务院也还先后发布了全面推进依法行政的决定、 全面推进依法行政实施纲要，系统规划了未来十年我国全面推进依法行政、 建设法治政府的目标、任务和措施。但也不能不看到，在实践中政府机关的活动 离“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，的依法行 政要求还有很大差距，以言代法、以权压法等，人治”现象仍然存在，有些问题还 相当突出。从总体上看，我国依法行政尚处在初步阶段，行政法治建设还面临十 分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面

18、临着许多挑战。从观念角度来看， 对于依法行政的主体领导干部和广大公职人员来说要着重实现三个转变。（一）要实现从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转 变依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府和权力与法律的关系问题。从 人民与政府的关系来看，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会 制订的法律。行政机关是执行人民意志的机关，包括各级领导干部在内的行政机 关工作人员都是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，当官做老爷。按照执政为 民的要求，党领导人民通过权力机关制定法律，表达意志，政府机关依法行政， 自觉做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谦，保护人民的基本权利；做到

19、 公正文明执法，使最广大人民的根本利益在法律范围内得到充分体现；做到未经 授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为；做到服务于人民，密切 联系群众，倾听群众意见和呼声，接受群众监督，为人民群众排忧解难。从权力 与法律的关系来看，政府权力的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违 法行为都必须承担法律责任。法律体现的是人民群众的整体意志，作为执行法律 的机关，依法行政，坚持法律至上，使权力服从于法律，实际上也就是坚持人民 意志至上，体现最广大人民的根本利益。政府机关行使权力时实行的是首长负责 制，是权力的相对集中和命令与服从，而行政事务的繁杂性和紧迫性，又要求政 府机关必须强调行政效率

20、和较大的自由裁量权，这就容易使人们习惯于按个人意 志办事，忽视依照法律规定特别是法律程序进行行政行为。所以，要坚持依法行 政，就要努力提高领导干部和广大公职人员在法律意识方面的水平和修养，使他 们树立起在进行行政行为时都要想一想是否符合法律规定和“正当程序”要求的 意识。从而使他们自觉从公民义务本位向公民权利本位转变，时刻用公民权利约 束政府权力；自觉从政府权力本位向政府责任转变，时刻用国家法律支配政府权 力。（二）要实现从依法治民、治事向依法治官、治权转变法治的根本含义在于政府守法，政府权力受到制约。依法治国、依法行政的核心 首先是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，是依法规范和制约行政权

21、而非 扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器，而不是指地理概念。因 此不能简单和片面地认为，只要将依法治国逐级分解为依法治省、治市、治县、 治乡、治村，最后就是“依法治农民”，再进一步将依法行政任务分解到各个部门、 行业和领域，如依法治山、治水、治林、治火、治矿、治教、治税等，并在此基 础上实现了地方和部门的依法治理，就自然而然地实现了依法治国和依法行政。 如果这样，实际上把治理的主体变成了治理的对象，从而把依法治国、依法行政 庸俗化。依法治国和依法行政是一个全方位、全局性的国家工程，既不可能在全 国法治尚不健全、地区法治发展严重不平衡、甚至在国家法制统一受到个别地区 严重破坏的情

22、况下，由局部地区率先实现“地方法治”，也不可能将所谓率先实现 的“地方法治”简单相加构成国家法治。而要确立法律首先治官、治权的法治主义 意识，在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓 的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。（三）要实现从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变我们以前的立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任。一些规范政府 行为的综合性重要法律法规难以及时出台。现在这种情况正在改变。现行的行政 执法有的过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任；少数地方和部门形成 了以权力为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法相互

23、依 存、恶性循环的“执法产业”；内部监督由于部门“利益关联”，往往出现“相互礼 让”，外部监督尽管主体众多，但不易形成监督网络，专门监督虽然制度不少， 但实施起来阻力很大等倾向和现象都应当切实加以改变。要明确认识权责一致的 问题，要牢记没有不承担责任的职权。依法行政必须坚持权责统一。职权是宪法、 法律授予行政机关管理经济和社会事务的权力，这种职权，实际上也就是赋予行 政机关以义务和责任，要求它必须尽全力保证完成，这就是职责。职权和职责实 际上是一个事物的两个方面。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力 来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责。要做到执法有保 障，有权必有责

24、，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿。还应当明确，依法行 政是要求进一步加强和改进行政管理，而不是削弱和淡化行政管理。政府不该管 的事情，要下决心交给市场、企业和社会中介组织；政府该管的事情，必须真正 管好，不能出现滞后、失效、无效以及缺位、虚位，不能出现管理真空”。政府 在依法行政中还要注意防止和克服重审批轻管理、重实体轻程序、管理就是收费 的倾向。总之，领导干部和广大公职人员再不能一味强调公民的责任意识，而要 强化政府自己的责任意识，要懂得政府行使权力违法乱作为要承担责任，违法不 作为也要承担责任。三、实现由“人治”观念向法治观念的转变应当牢固确立“法律面前人人平等”的 观念现代法治，除了

25、“宪法至上”原则、依法行政原则，还有一个基本原则就是“法律 面前人人平等”。“平等”，从字面上看，“平”就是没有高下之分，“等”就是没有大 小之别，因此“平等”的本义就是没有差别。而“法律面前人人平等”就是人们在法 律上没有差别，意味着对所有的人同等对待，同等情况同等对待。在封建主义社 会，不平等是社会的本质，不同的等级享有不同的权利，存在着严重的封建等级 特权。资产阶级启蒙思想家为了摧毁封建等级制度，发展资本主义，主张人类在 本质上是平等的，提出了人生而平等的口号。马克思主义认为，平等是历史的、 具体的，不存在抽象的平等。无产阶级的平等观，就是要消灭阶级，从而实现根 本的、真正的平等。平等是

26、社会主义的本质特征。社会主义法治也贯彻了平等的 精神。从1954年新中国把“法律面前人人平等”原则以宪法的形式固定下来，到 1982年这一原则重新写入宪法，到党的十六大、十七大都把坚持这一原则作为 推进我国政治体制改革，加强社会主义法制建设的一项重要任务，标志着中国共 产党人带领全国人民进行了长期的艰苦的探索和不懈的努力之后，终于找到了一 条适合中国国情的民主法治建设的成功之路，标志着我国社会将从此由“人治” 走向法治。历史和现实的经验教训告诉我们，要真正实现依法治国，就必须坚定 地确立“法律面前人人平等”的观念。确立法律面前人人平等”的观念，应当从理 论和实践上搞清楚以下几个问题：（一）搞清

27、楚“法律面前人人平等”口号的阶级性问题多年来，“在法律面前人人平等”这个口号，被强加上“没有阶级观点”、“资产阶 级口号”、“让革命和反革命一律平等”等等罪名，任意加以批判，从而成了政法 领域中的一个“碰不起、冲不得”的禁区。诚然，“法律面前人人平等”这一口号是 资产阶级在反对封建专制等级制度的斗争中，首先提出来的。最早是由资产阶级 启蒙思想家卢梭等人提出来的，清朝末民国初传入中国。在封建专制制度下，等 级森严，特权合法。封建主义的法律适应着封建地主阶级统治的需要，集中地反 映了封建等级特权制度，并以明文规定这种等级制度为其显著特征。封建社会这 种等级制度与资本主义的商品经济的自由买卖、平等交

28、易、自由竞争等原则是相 矛盾的，阻碍了资产阶级经济、政治的发展，于是资产阶级提出了“在法律面前 人人平等,，的口号，来反对封建专制制度，所以当时这种口号起到了革命的进步 作用。随着资产阶级革命的胜利，“在法律面前人人平等”的口号便以革命胜利成 果，明文规定在资产阶级法律之中了。但是，在阶级社会中，统治者与被统治者、 剥削者与被剥削者、压迫者与被压迫者之间，是不可能有什么真正的平等的。法 律是统治阶级意志的集中表现。只有阶级的法律，没有超阶级的法律。在“法律 面前人人平等,，就是在一定阶级的法律面前人人平等。资本主义社会的“法律面 前人人平等”，实质上是只有资产阶级在法律面前人人平等。社会主义社

29、会的“法 律面前人人平等,，也实质上是无产阶级和劳动人民群众在法律面前人人平等。 因此我们不能认为“在法律面前人人平等”是“没有阶级观点”的口号。“在法律面 前人人平等”也不能因为是资产阶级提出就简单地把它说成是“资产阶级口号”， 应该把它看作是人类社会发展的政治文明成果。（二）搞清楚“法律面前人人平等”口号的内涵问题“法律面前人人平等,，就是指法律地位的平等，包括四个方面的内容，即法律人 格的平等、法律权利的平等、法律义务的平等和法律对待的平等。法律人格的平 等，指每个人作为人都享有同样的人格尊严，法律应该承认并保护这种尊严。我 国的宪法、刑法以及民法通则都承认并保护公民的人格平等。法律权利

30、的平等， 指每个人都平等地享有宪法和法律规定的权利。平等权利是法律平等的中心内 容。在宪法和法律中通常有两种权利，一种是所有公民都享有的普遍权利，另一 种是宪法和法律部分人甚至是少数人规定的特殊权利，即法定特权，如人大代表 言论免责权、外交人员的外交豁免权和大部分少数民族家庭二胎生育权等。对于 这种权利，法律规定范围内的人也都是平等的。当然，宪法多方面的和法律做出 这种规定，必须有充分合理的根据。法律义务的平等，指所有公民都必须平等地 履行宪法和法律规定的义务。任何权利的实现，都需要以相应的义务的履行为条 件。因此，平等的义务是平等的权利实现的条件。如果公民不履行平等的义务， 则其平等的权利就难以得到保障。平等的义务，应把平等的责任包括在内，因为 法律责任是一种特殊的法律义务。法律对待的平等，是指法律对所有的人都一视 同仁，不管是保护还是惩罚都是平等的，不得因人而异。一方面，所有的人不分 民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期 限等等，其合法权益都一律平等地受到宪法和法律的保护；另一方面，所有的人 不论其地位有多高，权利有多大，身份有多特殊（除宪法和法律规定的享有的特 权），一旦违法犯罪都毫无例外地应当受到法律的制裁。这四个方面合起来，是 对“法律面前人人平等”原则的完整理解。（三）搞清楚“法律面前人人