浅谈公共财政与预算管理改革

1、岸浅谈公共财政与哀预算管理改革邦摘要：公共财政半和预算管理是一昂个全新的概念，拜文章从管理层角澳度对预算管理改暗革的实践依据及澳影响做了较为深岸刻的阐述。随着氨改革的不断深入岸和社会主义市场百经济体制的进一拌步完善，公共财白政将在市场经济班大潮中发挥越来把越重要的作用，摆必将进一步推动蔼中国现代化建设袄的进程。耙关键词：公昂共财政；预算；暗管理；财政改革傲一、关于公按共财政的基本认班识把公共财政的扳概念是在最近几蔼年才引起人们广哎泛注意的。较早百时，从领导层的哎角度提出来的是熬在疤1994霸年前后，当时担扮任财政部常务副百部长的项怀诚同柏志在一次财政改癌革的电视讲座里敖，就明确提出了叭“扒公共

2、财政颁”半这个概念。摆1998霸年上半年，项怀白诚同志由国家税拌务总局局长转任凹财政部长后，又鞍强调了这个概念靶。按1998败年颁12拌月跋15哎日在全国财政工爱作会议上，国务百院副总理李岚清爸同志在讲话中提啊出积极创造条件懊，逐步建立公共叭财政基本框架的懊思路，同时还提盎出了四项原则：疤第一，把保证公般共支出作为财政矮的主要任务，该肮管的管好，不该哎管的不要管；第靶二，要依法促进碍公平分配；第三扒，充分运用预算岸、税收、国债等暗经济手段参与宏罢观经济调控，并奥做好转移支付工瓣作；第四，要调颁节市场配置资源鞍偏差，体现国家爱的产业政策，同把时对国有企业实暗行间接管理，做把好国有资源管理扒工作。

3、此后，国哎务院及财政部领靶导更多次在不同安的场合谈到了公白共财政问题。尤绊其是半2000肮年在中央举办的板两次省级领导干靶部财税研讨班上坝，李岚清副总理败再次提出建立公碍共财政基本框架岸问题。公共财政板这一概念是在转拔变政府职能，为般实现政府职能而板要求财政合理运笆筹帷幄和深化改把革、促进发展这搬个大的战略背景皑下，由决策层提肮出来的，其意义敖是十分重大的。唉所谓公共财政是跋一个政府和财政巴职能调整的基本啊思路和导向。从捌我国现实出发，拔在传统体制向社胺会主义市场经济坝体制转变过程中隘，需要这样一个霸财政职能和财政百形态调整的基本氨导向。在这种导蔼向下，强调了财白政必须顺应改革背、体现政府职能

4、扳和理财系统自力罢的深刻调整。白二、预算管扒理改革的理论与叭实践依据拜（一）预算般管理改革的理论版依据摆啊1哎、经济学依据：挨“爱效率优先、兼顾鞍公平胺”吧是财政资源配置哀的最一般原则。疤资源配置效率分笆为两个层次。第柏一个层次是狭义捌上的效益概念，凹即瓣“爱资源利用率芭”啊，指一个单位或巴部门如何组织并坝运用有限的财政瓣资源，使之发挥啊出最大效用。第跋二个层次是袄“搬资源配置效率鞍”澳，指如何在不同傲单位和部门之间百分配有限的财政袄资源，使每一种疤资源能有效地配按置于最适宜的使吧用方面和方向上袄。柏在效率优先安原则的基础上，扒预算的安排还需瓣兼顾公平。要求邦预算分配主体必扮须立足于全局考蔼虑

5、问题，一切以芭国家和人民的整昂体利益为重，不俺折不扣地执行国爱家有关方针政策癌，要求分配主体俺对各部门各单位隘预算支出的安排肮应相应均等，避碍免因资源配置不板公而造成部门和般单位之间的不公皑平待遇。案癌2敖、政治学依据：搬依法理财、依法白治国。江泽民总暗书记在党的十四肮大报告中指出把“绊依法治国哀”氨，把坚持党的领捌导，发扬人民民肮主和严格依法办俺事统一起来，从白制度和法律上保背证党的基本路线艾、方针的实施，颁保证党始终发挥柏总揽全局，协调斑各方的领导核心般作用。胺“拔预算盎”稗作为体现国家意埃识，反映政府活按动范围、规模和矮方向，对国民经鞍济运行进行宏观昂调控的基本手段啊，必须严格按百预算法

6、办事，搬实现预算管理的伴科学化、规范化奥、制度化和法制拌化。啊碍3柏、管理科学依据疤：将管理科学引拜入预算过程。现罢代社会早已步入邦管理时代，理论芭家和实际部门的邦工作者一致主张绊国家预算制度应凹融合进更多的分背析管理方法，以扳便预算资源的使拔用具有更高的效凹率。因此，从管瓣理角度讲，应强吧调预算过程的功凹能性，包含预算把的控制、管理与鞍规划等因素。例氨如：将预算编制百形式由传统的收哀入按类别、支出耙，按功能的汇总俺预算改为部门和隘项目编制的部门哎预算，编制零基扳预算、综合预算扮、标准周期预算邦等，其最终目的澳在于将预算从被艾动地以资金支持板政府行政改为积癌极地参与决定政邦府行政计划和活背动，

7、使预算成为艾理论决策的一项艾工具，提高政府埃公共决策的成效爱。碍（二）预算熬管理改革的实践跋依据奥翱1颁、社会主义市场奥经济的发展和财背政职能转变，对捌预算管理方式提斑出了新的要求。板社会主义市场经胺济的发展，促使袄政府职能由过去坝主要管理国有经安济转变到管理国坝家宏观经济、社爸会公共事务和以疤国有资产所有者癌的身份对国有资拌产进行间接管理坝。相应地其财政佰职能和范围由过哎去的统收统支，埃包揽一切，逐步蔼得以转变。这将疤有助于从根本上矮规范政府分配，隘完善政府职能，俺适应改革发展的阿客观要求。败俺2疤、目前的财政运敖行状况迫切要求叭提高预算管理水案平。我国目前财靶政收支的矛盾比吧较尖锐，一个原

8、扒因是我国正处于伴社会主义初级阶哀段，生产力水平癌不高，经济增长板的税收贡献水平疤较低，财政收入凹的增长受到制约俺，财力增长的有案限性和支出需求绊的迫切性构成了柏社会主义初级阶埃段财政基本特征安。尤其是我国改佰革正进入关键时胺期，财政支出的昂压力空前加大，芭只有通过深化预搬算管理改革，优把化支出结构，合百理配置财力资源瓣，才能使收支矛瓣盾得到一定程度爸的缓解。柏三。公共财政导爱向下预算管理改岸革的基本内容矮（一）预算凹编制改革瓣改革的主要搬内容是：邦挨1稗、改革预算编制皑方法，实行部门昂预算。与以往的昂预算编制方法相癌比，部门预算更傲适应监督管理的懊需要：一是使预拜算编制的时间大盎为提前；二是

9、一胺个部门形成一本背预算；三是预算板编制方式由以前霸的部门替下属单俺位代编，改为从叭基层单位逐级编拌制逐级汇总；四拔是预算批复方式熬从原来的由财政傲部各业务司（局捌）及有预算分配敖权的部门各自独敖立地向各部门批皑复改为由财政部胺预算司统一批复胺预算。跋肮2板、改变传统的跋“百基数加增长安”皑的预算编制方法啊，推行零基预算巴。在部门收入预百算中，根据经济阿发展状况，按收拔入类别逐项核定岸。对部门组织的傲行政性收费和其奥他预算外收入要爱核定到单位和项把目。部门支出预啊算按资金用途的板不同，类别核定办，汇总而成。肮奥3氨、扩大预算编制耙的范围，实行综暗合财政预算。奥4靶、改进编制程序俺。保证编制预算

10、搬的准备期间，使盎预算编制更为科案学合理。此外，拔各地还实行了一吧系列其他预算编芭制的改革措施。叭如海南省实行的昂标准收入预算法跋，安徽省的预算啊加听证方法，四绊川省的复式预算绊制度等。虽然改搬革的深度不尽一袄致，但都卓有成白效，丰富了预算拔编制改革的内容敖，为下一步全面扮推行预算编制各胺项改革奠定了一版个良好的基础。靶（二）完善扮政府采购制度耙政府采购是板指各级国家机关胺及实行预算管理敖的事业单位和社叭会团体采取竞争笆、择优、公正、案公平的形式使用艾财政预算内外资柏金等财政性资金坝，以购买、租赁吧、委托或雇佣等按方法获取货物、矮工程和服务的行啊为。近年来，各把地财政部门及中案央有关部门参照靶

11、国际惯例，按照阿国务院有关精神捌和财政部有关文埃件规定，积极开霸展政府采购试点绊工作，在制度建爸设、机构建设以皑及组织实施政府澳采购等方面做出芭了大量的工作，俺取得了较为显著佰的成绩。皑（三）改革岸财政资金缴拨方熬式逐步建立国库佰集中收付制度。哀国库集中收绊付制度是与分散柏的国库收付制度懊相对的财政资金澳管理制度。这种隘制度具有三个基爸本特征：一是财拌政统一开设国库办单一账户；二是扒所有财政收入直暗接缴入国库，主班要财政支出由财肮政直接支付给商耙品和劳务的供应斑者；三是建立高颁效的预算执行机暗构，科学的信息瓣管理系统和完善八的监督检查机制斑。在这一制度下袄，财政收支实现板了规范管理，收蔼入不能

12、任意退库稗，支出得到事前安监督，资金使用熬效益也明显提高伴。凹（四）提高班预算执行的严密搬性和严肃性斑在新的财政跋改革中，我们要捌强调一个问题，阿即淡化决算、强奥化预算。可能以翱后决算就是一道半审计旧档，而预颁算在各个具体项霸目的设置上事先靶经过了专门委员阿会的充分讨论、鞍体现了公众意愿邦，是极其严肃的跋，执行起来也就稗非常严格，甚至艾基本上不留弹性哀。另外，在今后稗的预算执行上存瓣在一个趋势，即佰更多的单位和项傲目将只见数字不敖见钱。比如，单傲位需要的设备、按办公用品及服务熬纳入以招标为基哎本方式的政府公邦开采购的渠道。摆通过政府公开招柏标采购物品的好爸处是一目了然的挨。它使预算支出安减少了

13、中间环节碍，增强了透明度般和规范化，以竞癌争求得熬“阿价廉物美质优俺”翱，也可以最大限伴度地减少爸“瓣吃回扣氨”罢和权钱交易等腐拌败行为的滋生。扮实行单一国哎库集中收付制度翱后，在技术上也白为实现预算的完百整性提供了保证跋。从发展前景看巴，实现预算的完扳整性经历两个阶稗段，从凹“耙三而一跋”斑到颁“阿二而一懊”鞍，即第一阶段预绊算外和预算内两板概念仍保留，但笆制度外的，包括跋人们称之为板“艾小金库靶”背的财力将清理整半顿，纳入预算外吧的轨道。再往前般发展，预算外的按财力在加强管理霸的过程中会逐渐邦规范化，随着条败件进一步成熟，般也会分步纳入预敖算内，这就是第暗二阶段，达到阿“袄二而一俺”阿，从

14、而最终达到扳预算的完整性。版在预算执行坝方面存在一个需蔼要逐步探索的领按域，即预算执行拔中总不可避免地傲要进行修改和调啊整。如何强化这办方面的管理，值埃得研究。我们在挨强化预算、淡化绊决算这个大前提岸下，做了种种严背格界定后，还必把须承认，预算里板仍需留有一个机搬动的余地，过去翱体现为预备类，背以后不管叫什么盎，总还会有一个班相机决策的弹性凹区间。这个区间敖如何掌握，资金氨管理形式和决策安程序如何设置，败还需进一步探讨奥。岸四。预算改傲革的影响碍公共财政导邦向下预算改革的皑全面推开，会对安财政部门及国家肮其他相关部门产俺生极其深刻的影瓣响。扳坝1稗、对财政部门来靶说，这是一场深哀刻的拜“傲革自

15、己的命笆”瓣的制度变革。经扒过改革使自己头巴上癌“吧财神爷颁”捌的光环暗淡下来哎，把理财中奥“霸分小钱罢”耙的弹性空间不断案压缩，让其它方扳面和公众越来越爱自觉、有效地监捌督财政部门，这班是革自己的命。氨这是一个必然的斑趋势，并且这种吧改革晚做不如早安做，这是为适应皑全局与长远的要扳求，从压缩弹性拜空间和提高规范坝化程度入手革自拜己的命。叭埃2班、这也是革部门霸和预算单位既得拔利益的命。在今肮后为保证预算的邦完整性，提高透跋明度，提高整个柏预算管理的科学爱水平和资金的使肮用效益，会压缩埃某些政府和预算稗单位既得利益的扮空间。这虽然是斑一个痛苦的过程板，但对整个社会氨成员和中国现代胺化发展来说是

16、十昂分必要的，是有叭好处的。疤澳3熬、改革后，必然案要求加快推进财斑政税收管理的现背代化建设，随之八也就对财政税收白人员的素质提出氨了更高的要求。矮按过去的老办法阿做财税工作越来癌越难，同时国外白一些先进的管理碍经验今后势必要盎引入到中国来运鞍用。所以要求财八税干部必须掌握暗一系列现代化管肮理知识和技能。皑百4板、今后预算的编哀制、执行、监督斑三者会逐渐分离按。管编制不管执笆行，管执行不管矮编制，相互之间佰形成一种制约。班同时，还将建立懊和发展一套监督鞍系统，独立地行癌使其监督职能。八这样形成三套相凹互独立、相互制稗约的系统，体现袄了公共财政导向斑下规范的权力制捌衡，从而保证预唉算管理的透明度拔和公众意愿真正岸得以实现。伴拜5按、在机构调整方鞍面必然有新的要鞍求。体现在为社啊会公众和所有纳鞍税人服务的意向跋，为所有相关部爱门的业务开展提捌供更为便利的服癌务，使各部门在拌办理事务时可以败大幅提高工作效斑率。安可见，实行绊公共财政导