“旧改”兼顾“稳增长”和“惠民生”

1、内容目录 HYPERLINK l _TOC_250005 “旧改”获政策重视 3 HYPERLINK l _TOC_250004 “旧改”前景明朗，确定性高 4 HYPERLINK l _TOC_250003 存量房市场体量可观 4 HYPERLINK l _TOC_250002 相比棚改，旧改“轻巧灵活”，主要资金来源为财政支出 4 HYPERLINK l _TOC_250001 老旧小区改造已积累丰富经验 6 HYPERLINK l _TOC_250000 关注“旧改”带来的相关投资机会 8图表目录图 1：财政支出是河北省旧改主要资金来源 5图 2：棚改主要资金来源（单位：亿元） 5图 3

2、：棚改进入收尾阶段（单位：万套） 6表 1：近年来旧改相关政策 3表 2：旧改与棚改内容或方式的区别 4表 3：广州市老旧小区微改造老旧小区分类 7表 4：广州市老旧小区微改造要素及设施 7“旧改”获政策重视中共中央政治局 4 月 17 日召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控形势，研究部署抓紧抓实抓细常态化疫情防控工作；分析研究当前经济形势，部署当前经济工作。会议强调，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。旧改作为扩大有效投资、激发内需的重要手段，排序靠前。此前，4 月 14 日召开的国务院常务会议上，要求“确定

3、加大城镇老旧小区改造力度，推动 惠民生扩内需”。各地要统筹负责，按照居民意愿，重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平。实际上自去年以来，政策层就多次指示要做好城镇老旧小区改造工作。2019 年政府工作报告中提出要大力改造提升城镇老旧小区；随后 4 月住建部会同发改委，财政部印发关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知，决定将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，从老旧小区调查摸底、改造内容和标准、改造计划及实施等方面进行了部署安排；2019 年 6月国常会上要求“部署推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件”；2019 年 7 月中共中央政治局会议以

4、及 12 月中央经济工作会议都再次强调实施城镇老旧小区改造。可以看出，旧改受政策支持力度大，2020 年有望迎来大规模发展。表 1：近年来旧改相关政策日期相关部门政策/会议相关内容2015.12.20中央城市工作会议加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造，有序推进老旧住宅小区综合整治。2016.02.06中共中央、国务院中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难。小区改造试点工作的通知2017.07.01住建部住房城乡建设部关于推进老旧将在 15 个城市（广州、韶关、柳州、秦皇岛、

5、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花和宁波）开展老旧小区改造试点。2018.03.05国务院2018 年政府工作报告有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。2019.03.05国务院2019 年政府工作报告城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。2019.04.21住建部、发改委、财政部关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知1、认真做好老旧小区调查摸底；2、准确把握老旧小区改造内容和标准；3、科学制定老旧小区改造计划；4、抓好

6、老旧小区改造计划的实施。2019.06.19国务院常务会议要求“部署推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件”1、明确城镇老旧小区改造的标准和对象范围；2、按照“业主主体、社区主导、政2019.07.01国务院政策例行吹风会府引领、各方支持”的原则，加强政府引导和统筹协调，动员群众广泛参与；3、积极创新城镇老旧小区改造投融资机制；4、积极发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务；5、推动建立小区后续长效管理机制。中共中央政2019.07.30治局中共中央政治局会议稳定制造业投资，实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。20

7、19.12.10中央经济工作会议要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。2019 年将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，试点探索融资方式、群众共建等2019.12.24住建部全国住房和城乡建设工作会议2020.04.14国务院常务会议2020.04.16国务院政策例行吹风会9 方面体制机制；2020 年总结推广试点经验，进一步完善支持政策，做好城镇老旧小区改造工作。要求“加大城镇老旧小区改造力度，推动惠民生扩内需”。今年各地计划改造城镇老旧小区 3.9 万个，涉及居民近 700 万户，比去年增加一倍，重点是 2000 年底前建成

8、的住宅区。重点改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平。建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。1、明确城镇老旧小区改造任务；2、建立健全组织实施机制；3、建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制；4、推动 2020 年城镇老旧小区改造工作；5、总结推广试点成果。中共中央政2020.04.17治局中共中央政治局会议要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资。资料来源：中国政府网，住建部官网， “旧改”前景明朗，

9、确定性高存量房市场体量可观存量的老旧小区体量可观，旧改具有很大的市场空间。2019 年 5 月住建部定额司曾初步统计，我国 2000 年前老旧居住小区近 16 万个，涉及居民超过 4200 万户，建筑面积约为 40亿平方米。其中未达到 50%节能标准的建筑面积约 17 亿平方米，缺乏无障碍设施的建筑面积 19 亿平方米，基础设施老化、环境较差的老旧小区数量超过 10 万个，占老旧小区总量的 60%以上。就投资而言，国务院参事仇保兴此前撰文指出，据初步估算中国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达 4 万亿元，如改造期为 5 年，每年可新增投资约 8000 亿元以上。今年旧改计划较 19 年翻倍

10、。在 4 月 16 日召开的国务院政策例行吹风会上，住建部表示，2019年各地改造城镇老旧小区 1.9 万个，涉及居民 352 万户。今年 4 月国常会上提出，2020 年各地计划改造城镇老旧小区 3.9 万个，涉及居民近 700 万户，比去年增加一倍，重点是 2000年底前建成的住宅区。相比棚改，旧改“轻巧灵活”，主要资金来源为财政支出从改造内容或方式上来看，棚改涉及新建住房与搬迁拆房，旧改更加“轻巧灵活”。旧改的改造内容分成三类：一是基础类，包括水暖气路等市政配套基础设施改造提升，还有小区建筑物公共部位维修等；二是完善类，包括小区的环境及配套设施改造提升，有条件的加装电梯等；三是提升类，包

11、括包括社区公共服务产品的供给，比如养老、托育、卫生防疫、助餐等。由此看出老旧小区改造其实就是小修小补，对水、电、气、热、网络等基础设施升级改造，顺带解决停车位、无障碍设施、电梯等老大难问题。因此，这类改造项目大多是不需要搬迁拆房的，也不涉及安臵补偿的问题。棚改的改造方式为实物化安臵和货币化安臵，在 2015年之前，棚改主要采取实物化安臵，政府出资新建安臵住房臵换棚改区的住房，以分配的方式实现“以房换房”，2015 年之后，棚改模式转向货币化安臵，政府向拆迁住户发放一笔拆迁款，由其自行购买房屋或其他。改造内容或方式的不同也使得旧改和棚改的项目周期存在较大差异，棚改的项目周期约为 1-3 年，而旧

12、改的改造周期平均只有半年。此外，棚改由于大拆大建所需要的单位投资金额也更高。由此，从改造方式或内容来看，棚改涉及新建住房、搬迁拆房及安臵补偿等问题，而旧改强调的是居住环境的升级改造，与棚改相比更加“轻巧灵活”。表 2：旧改与棚改内容或方式的区别改造内容或方式基础类：包括水暖气路等市政配套基础设施改造提升，还有小区建筑物公共部位维修等；旧改完善类：包括小区的环境及配套设施改造提升，有条件的加装电梯等；提升类：包括社区公共服务产品的供给，比如养老、托育、卫生防疫、助餐等。棚改实物化安臵：政府出资新建安臵住房臵换棚改区的住房，以分配的方式实现“以房换房”；货币化安臵：政府向拆迁住户发放一笔拆迁款，由

13、其自行购买房屋或其他。资料来源：国务院政策例行吹风会， 从资金筹措上，旧改多渠道筹集改造资金，财政支出仍是主要资金来源。自从 2017 年启动旧改试点以来，各地积极探索创新多渠道资金筹集机制。主要包括政府、社会和居民三方面：政府资金包括地方财政支出和中央补助资金，重点支持基本类的；社会资本有助于完善社区公共服务供给，包括养老、托幼、助餐、快递物流、便民店等；此外居民可以适当出资，例如对于加装电梯、停车设施、改造后建立物业服务等内容。19 年国常会提出要创新投融资机制，2019 年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金，鼓励金融机构和地方积极探索，以 可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持，运用市

14、场化方式吸引社会力量参与。今年国常务会提出要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，中央财政给予补助，地方 政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。目前来看，财政支出仍然是旧改的主要资金来源。以河北省及淄博市为例，河北省老旧小区改造三年行动计划（2018-2020 年）提出，将对 5739 个老旧小区进行改造，全省老旧小区改造三年总任务共需改造资金 129.6亿元，分别来自财政、社会、居民个人。其中，社会可筹集资金约 11.7 亿元，占比 9%，包括市政专营单位约 6.5 亿元、小区原产权单位约 5.2 亿元；居民个人可筹集资金约 5.6 亿元，占比 4%；其余 112.3 亿元

15、由市、县两级财政筹集，占绝大部分比例（87%）；淄博市按照“政府补贴、单位投资、社会捐助、业主适当承担”的原则，通过银行贷款、吸纳社会资金、PPP等模式搭建融资平台，多渠道筹集资金。2016、2017 年共投资 13.2 亿元，其中市财政投入3.2 亿元，区县投入 6.6 亿元，政府财政支出占总投入的 74%。后期随着机制完善，完善提升类项目也有望吸引更多的社会资本的参与。PSL 贷款和专项债是棚改的重要资金来源。棚改的资金来源主要包括财政拨款、政策性银行贷款（主要为 PSL）、棚改专项债。14 至 18 年，PSL 为棚改主要的资金来源。18 年推出棚改专项债，有利于遏制地方政府隐性债务增长

16、，同年 18 年 6 月国开行棚改项目审批权限上收总行，政策性银行贷款审批趋严，使得 19 年棚改融资以发行棚改专项债为主，专项债资金规模约是 PSL 的 2.5 倍。财政部副部长许宏才在 4 月 3 日举行的新闻发布会上表示，今年政府专项债不用于土地收储和与房地产相关项目，同时根据中央经济工作会议“加强城市更新和存量住房改造提升、做好城镇老旧小区改造”的要求，将城镇老旧小区改造纳入专项债券支持范围。旧改纳入专项债支持领域，有利于增加旧改资金来源，推进旧改实施进程。图 1：财政支出是河北省旧改主要资金来源图 2：棚改主要资金来源（单位：亿元） 社会资本,百分比居民, 百分比14000专项债财政

17、支出PSL120001000080006000政府财政支出, 百分40002000比 0201420152016201720182019资料来源：河北省老旧小区改造三年行动计划（2018-2020 年）， 资料来源：Wind， ，注：2019 年棚改全国财政支出尚未披露，暂为缺失从经济效益上来看，旧改和棚改都能实现扩大投资刺激内需，但是旧改不会对房地产市场产生过多的影响。棚改通过货币化安臵促进了商品房的销售，消化存量住房库存，但是同时带来了房价的快速上涨问题。而旧改没有建造新房，而是对存量房屋（主要面对的是 2000 年以前的住房）的改造升级，意在改善居民的配套设施、居住环境，同时扩大投资激发

18、内需，而非去库存、刺激房价。此外，棚改有央行 PSL 的货币支持，具有信用创造的效应，而旧改目前主要依靠财政补贴，预计此后专项债也将是重要的资金来源。由此看来，旧改对房地产市场的影响有限。在“房住不炒”的大政策背景下，随着货币化安臵进入收尾阶段，2019年棚改的建设计划与实际执行的数量都在大幅降低。旧改有望接力棚改成为稳经济的重要手段。图 3：棚改进入收尾阶段（单位：万套）建设计划:棚户区改造住房实际执行:棚户区改造住房6016066096264703167006005004003002001000201420152016201720182019资料来源：Wind， 2.3. 老旧小区改造已积

19、累丰富经验2017 年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等 15 个城市启动城镇老旧小区改造试点，截至2018 年 12 月，试点城市共改造老旧小区 106 个，惠及 5.9 万户居民，形成了一批可复制可推广的经验。2019 年各地改造城镇老旧小区 1.9 万个，涉及居民 352 万户。老旧小区改造已经在改造标准与内容、资金筹集、统筹协调机制等方面积累了丰富的经验，我们选取广州市老旧小区微改造作为案例进行分析。改造标准和范围广州市正在实施改造的老旧小区，主要是以 2000 年之前建成的，存在功能配套不全、建设标准不高、基础设施老化、人居环境较差等问题的 779 个老旧小区，建筑面积约 5180

20、万平方米，涉及居民约 80 万户，人口约 260 万人。纳入改造计划的小区是根据社区基础设施情况，分轻重缓急、居民改造意愿、改造方案稳定情况分批实施。老旧小区分类按空间类型，根据广州的实际情况，将老旧小区划分为街巷型、单位大院型和商品房型等 3种基本类型。不同的小区类型有不同的基本问题与空间特点，从而设计不同的改造方案。表 3：广州市老旧小区微改造老旧小区分类小区分类街巷型老旧小区单位大院型老旧小区商品房型老旧小区典型小区海珠区仁和小区梅花街梅花路小区东湖新村小区分布地区及建筑特点基本问题主要位于荔湾区、越秀区中西部、海珠区西北部，一般建造年代较为久远，既有较为密集的老旧住宅建筑，也保持着城市

21、的传统肌理，并且往往具有一定数量的历史文化建筑。建筑危破，楼栋设施破旧不齐；基本小区服务设施匮乏；消防通道不规范、消防设施不完整；缺乏公共活动空间和绿地开敞空间在全市各区均有分布，海珠区、白云区、天河区等分布较多，主要建于解放后至 1990 年代，相当部分房屋较为破 旧，基本小区公共服务设施配臵不充分。建筑破旧，楼栋设施破旧；基本小区服务设施不足，缺少适老设施；消防设施及其他市政设施破损、老化；公共空间缺少活动设施，利用率低主要形成于 19801990 年代，由早期开发商进行统一设计而建成，有相对完整独立的小区内部空间。部分楼栋设施老化；公共服务设施不完备；养老适老设施不足；公共空间活力不足空

22、间特点设计要点街巷狭窄，密布交织，道路复杂；底层建筑沿街巷连片密集布臵；少量多次和小高层穿插其中；历史建筑点缀其中基本思路：首先排查甄别小区最为紧迫的基础民生部分内容，再适当拓展解决提升类的改造项目。 一般要求：1.保障基本居住安全；2.确保消防安全；3.保障居民基本生活使用需要；4.保障居民邻里沟通、交往的需要。 特殊要求：1.尽可能提供养老设施、适老设施和无障碍设施；2.涉及文物、历史建筑等相关建设工程，应严格按照保护规划和修缮设计要求进行改造设计，并履行相应的报批手续。行列式建筑布局，以楼间道路组织交通；楼栋之间形成条形公共空间；公共空间形态相似，识别性差基本思路：优先排查、满足小区基础

23、民生内容，有条件的老旧小区改造设计可以增加优化提升类改造内容。一般要求：1.保障基本居住安全；2.确保消防安全；3.保障居民基本生活使用需要；4.保障居民邻里沟通、交往的需要；5.鼓励单位大院逐步打开小区围墙，实现内部主要道路公共化。特殊要求：补齐小区在小区自治管理方面的不足；提供养老设施、适老设施和无障碍设施。围合式布局，道路呈环形布臵；有集中大片公共绿化活动空间；连续的沿街裙楼界面基本思路：从居民的基本服务需求出发，完善小区基本服务设 施。一般要求：1.完善小区基本服务设施；2.增加小区公共活动空间；3.增加小区绿地的可进入性；4. 完善小区道路指引系统； 5.提升小区整体景观风貌;6.鼓

24、 励大型小区应逐步打开小区围 墙，实现内部主要道路公共化。特殊要求：增强小区居民之间的沟通与交流；考虑配臵养老设 施、适老设施和无障碍设施。资料来源：广州市老旧小区微改造设计导则， 改造内容根据小区的改造先基础、后提升的原则，将改造内容分为 2 个板块、9 个分类、共 60 个要素。表 4：广州市老旧小区微改造要素及设施板块分类要素及设施楼栋门、对讲系统、楼栋三线、消防设施、供水设施、排水设施、用电设施、小区建筑楼栋设施楼道照明、防雷设施、化粪池、雨水管、空调排水管、信报箱、一户一表、管道燃气、防盗网和雨篷整治建筑修缮楼道修缮、屋面防水、外墙治理、建筑户外构造构件、出入口适老设施、外墙基础整饰板块小区设施3.服务设施环卫设施、康体设施、文化设施、老人服务设施、公共晾晒设施小区道路小区道路、步行系统及人行设施、无障碍设施、拆违及通道清理小区市政市政设施三线整治、安防设施、消防设施、市政照明、排水整治、供水管网、供电设施小区环境6.公共环境围墙清理维修、信息标识、街区绿化、物理环境治理小区建筑1.房屋建筑提升加装电梯、空调机位整治、屋顶整饰、立体绿化、节能改造提升公共空间2.小区公共空间开敞活动空间、街巷活动空间、口袋公园、小区入口、公共座椅、景观小品板块设施提升3.公共设施提升雨污分流、停车设施、非机动车设施、信息宣传栏、公共管理设施、快递设施、智慧管理资料来源：广州市老旧