我国当前的社区管理存在的问题及解决方案

1、城市社区管理存在的 问题 分析及 对策【摘要】现 代城市履行社区管理职 能是其重要功能，而社区管理职 能主要是由居委会承担和完成的。但是，居委会历史和 现实 原因，在履行管理职 能 时有 较 多 问题。不 仅仅 是硬件的 匮乏、软 件的缺位，更重要的还 在于职实 的背离性等，都使之 产生难 以摆脱的困惑。而要解决其根本问题 ， 应从制度保障、工作方式转变、促进居提高等方面予以改善。【关键词】居委会 居民自治工作方式 一、当前居委会社区管理存在的问题 及原因分析(一)普遍问题居委会的 职责、作用和地位说 明了居委会在社区建设与管理中 发挥 着重要作用，是社区建 设与管理的主体。但是，我国城市居委

2、会目前存在的一些问题 ，使其不能很好地适应 社区建 设 与管理的客观要求。1.角色错 位，社区居委会负 担 过重。作为 居民自治 组织 的社区居委会，不是一级 国家行政组织 ，没有行政 权 力来控制和推动社区的各 项 事业。而 “自治 ”制度又不健全，行政权力 对 社区干预 多，上级 行政部门 几乎都可以交任 务、下指标给社区居委会， 对 社区提出要求，居委会的情况就是 责任大、权利小、事情多、经费少、待遇低、力量弱，造成社区居委会的超负 荷 劳动。其具体表现有 :(1)居委会超权限、超职能、超量工作。 组织法规定，居委会是一个群众性自治 组织 ，而目前居委会所从事的工作是大大超出其权 限和职

3、能。如计生 调查、经济普 查、社区治安、社区卫生和疾病 预防控制、社区消防安全等，这些都是政府 职 能部门 的行政工作， 这 些工作是带 有政府行政行为 的，必 须 具有行政管理权和执法权才符合依法行政的要求。还 有一些技 术性和 专业 性很 强的职能性工作，是必须 具 备专业知 识、专业 技能，并需配备专业 工具的人 员 才可以 胜任和完成的工作，很明 显 ，本属于政府职 能部 门 和 专业单 位的工作交由居委会去做，是无法完成好的。(2)居委会承担了大量非“责 ”之 责 ，并且是有 责无权。目前各居委会内都挂满 了各种各 样 的牌子，有治安 责任人、计划生育 责 任人等， 这 些 项 目的

4、责 任人都是居委会的主任。政府、街道办事处 ，各 职 能部 门 有工作任 务 都往居委会派发 ，动不动就要居委会 签责 任状，使得居委会背 负着沉重的 压力。并且没有遵循权 随责转、费 随事 转 的原 则 ，无 权 要担 责 ，无 费要做事。从法律的角度、从客观现实 的角度分析，以居委会目前的性质 地位和能力，要承担起 责任、办 好事确有 难度。(3)不合理的 选举 和考 评制度。按照组织法规定，居民委 员 会向居民会 议负责 ，居民会 议 有权 撤 换 和 补选 居民委 员 会成 员。但有关职 能部 门 明确了居委会主任、副主任及其他居委会委员 的工作 岗位、工作项 目和工作 标 准， 这

5、无疑是把居委会视 作本部门 的下属机构，把居委会主任及委员 作 为职能部 门 的 员 工，反映出目前有些政府职 能部 门 的法制意 识还是很薄弱。(4)重 视 程度不 够 ，社区 应 有的社会地位难 以体 现。一是居委会工作人员 的待遇偏低，工作条件差。根据民政部的资料，各地居委会工作人员 的生活 补 助 标准普遍低于当地的最低生活保障水平。不仅 如此，全国大约有 3.6万个居委会没有 办 公用房，另有1.2 万个居委会的 办 公用房不足10 平方米，二者约 占全国居委会 总 数的10%以上。二是居委会规模的 设 置滞后于社区建设 与管理的现状。 1989年 颁布的城市居委会组织法规定，居委会

6、的规 模一般在100700 户 范 围内。这 是根据当 时 城区的建筑状况和通讯手段而定的。然而，时 至今日，高楼林立的居民小区比比皆是，原来几百盒的居住空间 已 经缩 小为 一两 栋 高楼;电话、电脑等现 代化的信息交流手段已 经 普及，原来必须 由居委会 专职 工作人 员 走家串 户 通知的事情， 现 在可以 电话、电脑进行。但现在 许 多居委会并没有配备上相 应 的 办公 设施，造成工作效率很低。.居委会、业主委 员会、物业管理公司关系不 畅。在居委会到底是 “居民自治组织 ”还是政府 “腿 ”这样 一个双重身份还搞不清楚的 时候，随着住房私有化，特 别 是新 兴 商品小区的迅速发 展，

7、 业 主委 员 会和物业 管理公司这 两大社区管理主体在社区自治工作中的作用越来越重要。同时 ，居民委 员 会与 业 主委 员会、物业 管理公司 这 三个功能重叠的 组织 形式之 间 也面 临着越来越多的矛盾与冲突。.社区参与 严重不足。居委会的生命力在于社区居民的积 极参与，居委会与社区居民关系的最核心体现也是社区居民参与。可见 社区居民参与非常重要，因为 人是社区建设 中的决定性因素，没有居民的广泛参与，再丰富的物质资 源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委会更了解自身需要，有他们 的参与，社区问题解决会更有效率。但是受主客观 因素的影响，我国社区居民彼此间 存在着一种 严 重的疏离感，

8、居民对 社区共同利益关心较 少，社区意识 不 强 ，缺乏 认 同感和归宿感。而传统 的参与模式过 于狭窄死板，无法提高居民的 认 同意 识。（二）产生 问题的主要原因.客 观原因。随着城市体制改革的不断深入，一方面企业深化改革， 转换经营机制，企 业的离退 职工、下岗职工逐 渐由 “单位人 ”向 “社区人 ”转变 ，同 时大量农村人口涌入城市，流动人口增加 ;另一方面由于政府职能转变 和 “小政府 ”、 “大社会 ”格局的形成，政府把更多的 职能回 归 社区，越来越多的社会事务下沉到社会基 层 部 门 ，考 验着社区居委会的承接能力。.对 社区居委会 认识模糊。由于实际 工作中，政府职 能部

9、门 各级干部 对社区居委会的性质、职能、作用认识 模糊， 认为 社区居委会是政府的派出机构，没有把社区居委会作为 一个居民自治组织 来 对 待，漠视 了社区居委会的法律地位，把给 居委会 发号施令、派放任务 当作是理所当然的事，于是不管三七二十一，一级一 级 往下 “批 发 ”工作任 务 ，一些本不 该 由居委会 办 的事情也压 到了社区，使社区居委会大部分时间 花在 应 付上级 交 办 的任务 上，大量挤 占了用于社区管理和服务 的 时间。而对 居民来 说 ，居委会承担着大量的政府和行政性事 务 ，很容易 让 他们 混淆居委会的角色地位，因此， 许多居民都不了解居委会的工作。再加之居委会与其

10、他一些政府组织 之 间 的定位模糊甚至错 位，导 致居民 对 居委会信 赖 度越来越低，就更没兴趣了解居委会了。.社区居委会和政府部门 关系理 论 与现实 的错位。 中华 人民共和国城市居民委 员 会 组织法第二条规定 : “居民委 员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织” 。同时还规定 “不 设市、市辖 区的人民政府或它的派出机构对居委会工作予以指 导、支持和帮助。居委会协助其开展工作。 ”所有 这些法律条文都表明，居委会是一个群众性的自治组织，不是国家的行政机关。在政府与居委会之 间 没有行政上的隶属关系，只存在着指导 与被指 导、协 助与被 协 助的关系。但在现实

11、中，却是居委会的行政性倾 向特别 明 显 ，政府对 居委会工作事 务 的干 预 包括了从人员 配 备 等重要事务 到居委会日常琐 碎的宽 广范 围。.工作超标超限，浮于表面。当前很流行 社区”，把社区当作筐，什么工作都往里放。譬如，不少政府部门现在都 热衷于搞什么 “某某工作 进社区” 的活动 ，做到最后， 这 “某某工作 ”似乎真的成了社区居委会的主要工作了。还 有的社区居委会因 为做这样 的 “某某工作 ”有了成绩 ，成了学习 的榜样 ，参 观取经者 纷至沓来，各 级 政府部 门 的 检查也接 连不断，一些社区居委会天天忙于迎来送往，介绍经验。而各政府部门 往往带 有任务观念，提要求、下任

12、务到社区，立完牌子、放下 资料、建完档案就完事。有时把工作 进 社区当作工作创新、上台阶 的突破口，对 社区居委会自身的承受能力估计过 高，使社区居委会超标 准超 负荷工作。与此同 时 ，由于行政体制改革普遍滞后，县 区 级 机构重叠，人浮于事的问题远 未解决，造成了各 职 能部 门职责不清。.工作方法不够科学。目前造成的社区居委会负 担过重的一个原因是社区管理的方法和技术 比 较 落后，现 在社区居委会简单重复的工作多、手工操作多、社区居委会人员 大部分 时间 忙于填写 报表、资 料 汇总等 简单事 务 性工作，工作量虽然大效率却很低。办公 设备 利用不充分或不 够 用，有的居委会配备 了多

13、台电脑 ，但是会操作使用的只有2 3 人，造成了 办公资源的浪 费 ;有的居委会由于条件所限，只配 备 了一两台 电脑 ，就限制了工作的 进行。6.相关方面的法律制度不完善。我国现 行的有关社区管理和居委会组织 的法律法 规还有 许 多立法上的空白，如社区居委会的法人资 格问题 ，由于社区居委会的法人资 格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护 自身的利益， 进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会的工作经 常 处于两难的困窘境地。二、加强 社区居委会管理的几点建议（一）完善居委会组织 的制度 规范各地政府 应根据当地自身情况，依照宪法和组织法的原则 ， 进

14、一步 规范政府与居委会双方的关系， 规 定政府对 居委会授权事 务 的范围、限度，居委会自身工作的主要方式、方法，政府对居委会人力、物力方面的支持力度等问题 ，将指 导 性的法律， 变为实际 的可操作性强 的各种 规定、条款。（二）减 轻居委会不合理工作负 担如前所述，居委会承担的下派任 务过 重是居委会的突出 问题之一。逐渐理顺 政府组织 与居委会的关系，切 实 减 轻 居委会的不合理负 担，是 强 化居委会 为 民服 务 功能的一项重要措施。首先，各级政府 组织 要根据相关法律和政策规 定，结合本地的 实际 情况，明确居委会的工作 职 能， 让 居委会有 权 拒 绝 不合理的摊 派性任 务

15、。其次，根据居委会组织法的相关规定，改 变 目前各 职 能部 门 直接向居委会布置任 务的状况。凡是政府职 能部 门 需要居委会协助完成的工作，都应 当 经市、市 辖 区的人民政府或者街道办 事 处 同意并统 一安排，而不得直接给 居委会布置任 务。基层 政府或街道办 事 处 向居委会布置工作任务时，要将交叉、重合的工作综 合起来交由居委会协助完成。再次，可以采用政府购买服 务 的方式，培育社会中介 组织 承担一部分政府布置的社区工作，例如人口普查等。众多非政府 组织 的出 现为 政府 职 能下移和居委会减负 二者的矛盾症结找到了一条解决的途径。公益性、志愿性、非营 利性社区中介组织 的介入，

16、 权 随 责走、责 随事转 到中介组织 ，不 让 居委会 负 担 过重。（三 ）增 强对居委会工作多方面的投入和帮助.多渠道解决居委会工作经费问题。经费问题 是保 证 居委会独立性和群众性的前提。一方面，应该把政府 资助居委会的措施制度化，即基层政府每月、每年 给 当地居委会多少 钱 的 资 助， 应该 固定下来，不因 为 一些不确定的因素发 生改变 ，并且不与任何条件挂钩。另一方面，居委会的 经费 来源也 应该 多 样 化，政府 应该 考 虑赋 予居委会接受社会捐助的 资格，并 对捐助居委会的个人、企业， 给予税收等政策的 优惠; 国家和地方也可每年拿出一定数额 的福利彩票公益金用于资 助居

17、委会开展社区福利性、公益性服务项目。同时， 应该 培育居委会的 “造血 ”功能， 兴办 一些 经营项 目，取得一定的 经济 效益，增 强 自身的 经济实力。当然要始终 把社会效益放在首位，将其收入主要用于 发展社区福利性、公益性事业。这样一来，居委会的 经费 不但有了可靠保证 ， 经费 的来源 结 构将得到 优化。.进 一步加 强社区用房和服务设 施建 设。政府部门应该根据当地 经济 社会发 展水平，并 结 合社区居民和 实际 居住人口的数量合理确定社区工作用房和公益性服 务设 施用房的使用面积。室内活动用房要有必要的活 动设 施和用品，并有一处面积较 大的 单体空 间 ，便于居民开展集体活

18、动。室外活动设施要有供居民开展健身、休闲 等活 动 的 场 地和必要的 设施。（四 ）改 进 居委会的工作方式改进 工作方式最有效的途径就是推 动 居委会工作的志愿者化和公益化。一方面，大量招募社区居民作为 居委会工作者， 让 居民真正成 为 社区的主人;另一方面， 还应该 改革居委会工作的报 酬机制，除了少数专业 性的全 职 人 员 可以拿工 资 外，其他居委会工作人员 的 报酬 应该 津 贴化。（五）突出居委会“居民自治 组织 ”的性 质居委会的 发 展 动 力来自于居民， 应充分 调动 居民的参与热 情， 发挥 居民自身的潜力，并 动员 其他社会力量关注居委会的建设 ， 调 整自治与完成

19、政府交办 工作的关系，才能把居委会建设 成名副其 实 的居民自治组织。.各 级 政府在出台一些便民利民政策时 ，建议 采取社区听证 会制度，充分听取社区居民代表的意见 ，确保政策能切合实际 ，操作性 强。.对 社区的重大 问题 或事情，由居民自己决定，提出方法意 见。例如居委会主任、副主任以及委员 候 选 人的提名和 选举应 当逐 渐 由社区群众自己来掌握，并对候选人的 资格条件 进 行规定。其中，居住在本社区应 当是首要的条件，因 为只有居住在本社区，他才具备 了当 选 社区自治 组织 管理者的基本要求，他才能够 了解社区居民的 实际 需要并根据本居住区的特点与居民群众的 实际 要求，开展社区活 动。另外，真正由居民选举 的管理者 应 向社区居民 负责 ，其工作 应 由社区居民来监 督和 评价。.强调 社区内有 较 大利益的群体在社区居民代表大会中的代表性， 让他们的利益 诉 求通 过 民主渠道 进 入居民自治的决策， 进而 进 入政府的相关政策，使社区居民自治更有实 效性，也有助于 动员 居民参加社区建设和民主自治。4.改革完善居委会考评 制度，要把居民会议 的考 评结 果作