乡村债务问题的政治经济学思考

1、乡村债务问题的政治经济学考虑摘要：目前中国的乡村经济运行隐含着很大的债务风险。对西部某地乡村债务所做的实证分析说明：要从根本上解决这个问题，必须有相应的政治体制、经济体制的重大变革。关键词：乡村；债务；制度变革一、引言十一届三中全会以后，中国农村经济开展迅速，农民生活程度进步很大，农村改革获得了宏大成就。但是，随着改革的不断深化，特别是二十世纪九十年代以来，农村社会经济开展又面临一些新问题。其中之一，是乡镇政府和村委会组织普遍陷入沉重的债务危机，这已经成为税费改革后农村经济开展和农村社会稳定的一大障碍。至于全国乡村债务总额是多少，目前还没有权威的全国统计数据，一些学者在抽样调查的根底上估计全国

2、乡村两级债务总额不低于6000亿元，这个数字已超过长期建立国债数额，平均每个乡镇的债务近450万元。许多个案研究结果都支持这个估计结果，如笔者对西部某县级区进展实地调查所获得的数据资料也证实了这一点。乡镇政府和村组织偿债才能非常有限，随着偿债期限的到来，假如到期的债务得不到清偿，由此引起的各种社会矛盾也将爆发出来，从而影响到社会稳定。目前关于乡村债务问题的研究，大多属于一般性的研究，根本上是就事论事地研究这个问题，而对于引起债务问题的更深层次原因，还很少有人进展研究。本文认为，乡村债务问题所涉及到的范围已经超出其本身，是农村政治、经济、社会问题的集中反映和发酵。本文首先对西部某县级区乡村债务进

3、展实证研究，然后采用政治经济学的分析方法，对乡村债务问题进展深层次考察。二、对D区乡村债务的实证分析西部某市D区共有33个乡镇，501个村，全区人口81.2万，2022年GDP为396143万元，财政总收入22814万元，在西部属于经济较为兴旺的地区。截止2022年底，全区乡村两级债务总额为18542万元，所有乡镇和村都有负债，其中乡镇级债务总额为13472万元，村级债务总额5070万元，债务总额占全区当年GDP的4.68%，占区本级财政收入的81.27%.一乡镇债务根本情况在全区乡镇债务13472万元中，乡镇政府直接债务为13181万元，占乡镇债务总额的97.84%；以乡镇名义担保发生的债务

4、为291万元，占乡镇债务总额的2.16%.乡镇平均直接债务为399万元，负债最多的乡镇的债务额为995万元，负债最少乡也有99万元。表1是D区33个乡镇负债分布情况。表1D区乡镇负债分布情况负债额万元100以下100200201400401600601800800以上平均额总额乡镇数个1610952399万元13181万全区乡镇间接债务，总额为291万元，乡镇平均8.82万元。其中：为个人担保债务额172万元，占59.1%；为其他单位担保债务数额84万元，占28.9%；为所属企业担保债务数额35万元，占12.0%.乡镇债务构成：一是兴建公共设施和公共产品支出形成的债务，为7564万元，占乡镇级

5、债务总额的57.4%.其中：学校建立欠债4875万元，占公共设施建立支出的64.4%；道路修建欠债2176万元，占公共设施建立支出的28.8%；民政优抚欠债91万元，占公共设施建立支出的1.2%；方案生育欠债57万元，占0.8%.二是弥补基金会资金缺口3015万元，占乡镇级债务总额的22.9%.其中：历年乡镇政府借款1884万元，占62.5%，呆坏账1131万元，占37.5%.三是兴建政府办公楼、住宿楼等其它开支1154万元，占乡镇级债务总额的8.7%.四是借款兴办企业972万元，占乡镇级债务总额的7.4%.五是弥补日常开支476万元，占乡镇级债务总额的3.6%.二村级债务根本情况在村级债务总

6、额5070万元中，直接债务为4959万元，占村级债务总额的97.53%，担保债务为111万元，占2.47%.村级债务分布。全区村级直接债务总额4959万元，村平均债务9.9万元。假如以乡为单位分类，村级债务最多的乡总额高达1070万元，最少债务的乡总额为4万元。表2是以乡镇为单位计算的村级债务分布情况。表2以乡镇为单位的村级债务分布情况负债额万元50以下501001012002013003014001000以上总额平均乡镇数个10866214959万元9.9万元村级担保债务总额为111万元。其中：为所属企业担保债务75万元，占67.6%；为个人担保债务19万元，占17.1%；为其他单位担保债务

7、17万元，占15.3%.形成村级债务的直接原因有以下几个方面：一是消费性支出1773万元，占村级债务总额的35.7%，其中：兴办企业投资负债958万元，占54%；村集体经济组织经营支出负债679万元，占38.3%.二是上缴税费1603万元，占村级债务总额的32.3%.其中：乡统筹费欠款1307万元，占81.5%；国家税收欠债171万元，占10.7%；部门收费、罚款负债6万元，占0.4%.三是公益性支出1101万元，占村级债务总额的22.2%.其中：道路修建支出欠债838万元，占76.1%；教育支出欠债231万元，占21.0%；卫生支出欠债13万元，占1.2%.四是除消费性支出、上缴税费、公益性

8、支出和管理费用以外的其它支出291万元，占村级债务总额的5.9%.五是管理费用192万元，占村级债务总额的3.9%.其中：村组干部报酬欠债135万元，占70.3%；招待费用欠债16万元，占8.3%.三、乡村债务问题的政治经济学分析我国经济社会的二元构造，使得城乡不仅存在宏大的开展差距，而且形成了两种不同的运行体制。外表看来，乡村债务是乡镇政府和村委会组织财政支出大于收入的反映，实际上，这里面有着很复杂的原因，既有经济体制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。一经济体制改革滞后形成的乡村债务首先，从D区的乡村债务构成可以看出，兴建公共设施和提供公共产品形成的负债占债务总量的一

9、半以上，说明乡村财政收支缺口很大。乡镇财政是1983年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府有效运作。但是，随着向市场经济体制的转轨，各级政府在职能划分和支出范围的划分上开场模糊。随着分税制施行和各上级政府在财权的“强干弱枝的政策导向下，盛地市级政府照搬中央政府加强宏观调控的政策思路或取向，不断加大财力的集中程度，在将财权上收的同时，根本领权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力极不对称。县、乡两级政府所履行的事权，大都刚性强、欠帐多，所需基数大、增长快而无法压缩，如农村的九年制义务教育和改变农村根底设施严重滞后的场面都成了基层

10、政府特别是乡级政府的沉重负担。一方面，上级财政的集中度都在进步。比方，1993年的中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，到2002年上升为54.9%，同时，盛市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收，分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，进步到2000年的28.8%.另一方面，各种晋级达标的指令性目的又不断地下到达乡村，如农村普及义务教育的普九、普六等公益事业或达标晋级活动都需要乡村出资，其中很多是远远超出了农村经济开展的实际承受才能。因此，乡镇和村级集体经济组织的功能开场被异化，担负起更多超过其经济

11、承受才能范围之外的职责。为了完成省级政府下达的“普六、“普九任务，D区的乡镇村因为学校建立借债就达4875万元。其次，为开展乡村经济而借债。开展是硬道理，无论是对中央政府，还是各级地方政府来说，中心工作就是开展经济。在开展本地经济的过程中，无论是盛市、县级政府，还是乡、村都有一种内在冲动，施行所谓的跨越式开展战略就是这种思想的表达。因此，在推进工业化和市场化的进程当中，地方政府对经济开展的干预程度不断加大。上级政府的摊派不仅表达在教育根底设施建立的投入方面，而且还表达在经济开展中对乡镇政府下达招商引资和兴办企业硬指标上。在财力非常有限的条件下，乡镇政府、村级集体经济组织只好举债兴办企业，有些地

12、方是要求乡乡办厂、村村冒烟。假如企业办起来以后可以赢利，当然也是一件好事，不存在债务风险，一切问题都还好解决。但是，从理论来看，乡村兴办的企业往往属于竞争性行业，重复建立，受到资金、市场的限制，加上技术落后，经营不善，从一开场就注定为短命工程，企业投产之日就是企业亏损之时，结果往往与初衷相悖，大多投资都以失败告终，使乡村背上沉重的债务负担。除了乡村直接投资兴办企业而负债以外，招商引资是当前地方政府开展本地经济的一大手段。为了改善本地交通条件等投资环境，往往是市、县政府统一要求投资修建道路，有的地方要求乡乡通水泥路，有的地方甚至还要求村村通水泥路，往往上级政府所下拨资金杯水车薪，更多地是通过行政

13、命令由乡村配套资金，为了完成任务，乡村只好举债。D区乡村因道路修建造成的债务额达3014万元。第三、乡村负债也与乡村机构庞大、财政供养人数众多有关，供养人员不仅有乡镇政府在编和不在编的工作人员，而且还有村庄层面的村组干部，出现了“生之者寡，食之者众的严重格局。1984年，乡体制恢复之初，大多数乡镇工作人员仅有20人左右。1988年前后实行了重大改革，下放了一大批县直属部门归乡政府管理，而人事管理体制未健全，造成乡镇机构膨胀，人员过度增长。并且人员增长远远超过财政收入的增长，导致人头费占财政支出的比重越来越大，以致形成90年代财政支出的绝大局部被用于人头费的普遍现象，有了“吃饭财政一说。当收入缺

14、乏于弥补支出时，债务就开场形成。D区乡村两级在这方面的债务额为2113万元，这个数字不算校这充分说明基层政府机构和村组干部人数严重超过实际需要。当然，也不排除其中有的乡镇盲目追求高消费，建豪华办公设施、购置小汽车、大吃大喝等行为的存在。转贴于论文联盟.ll.第四、不合理的农村税费形成的乡村债务。农村税费体制改革前，农民除了上缴农业税、农业特产税和“三提五统外，还有各种集资摊派，农民负担非常沉重，大多数农村居民的税负都远远超过其经济承受才能，自然，农民拖欠、尾欠税费和摊派现象就变得越来越严重。由于现行体制下，乡镇都制定有税费征收完成期限并辅以奖惩措施，村干部为了完成任务，只有以村组织或个人名义向

15、农村信誉社和民间大举借债垫付税费款。二政治体制改革滞后造成的乡村债务仅仅从经济体制方面就事论事地分析乡村负债原因，对于彻底解决问题是不够的，必须从政治体制的角度来讨论产生这种现象的宏观背景和深层次原因。虽然我们提出了建立社会主义市场经济体制的目的，市场在配置资源中起根底性的作用，但是从改革开放的理论来看，政府始终起着主导性作用，中央和地方各级政府都把开展经济放在工作的第一位。为了加快经济开展，中央和地方各级政府可以调动一切可用资源。不断增加的社会公共效劳的需求，也使财政本身有自我扩张的需要。同时，政府的财政需求和压力不仅来自于社会和公共需要，也来自于政府自身利益的膨胀和扩张，即权利和利益都有不

16、断追逐更大的权利和更大利益的特点，除非受到约束和抵抗。这样，在资金短缺条件下的负债运行就成为一种常态。地方各级政府也逐渐形成了这样一种意识，只要靠借债完成任务，无论能否归还，无论债务风险有多大，都是被允许的行为。从我国目前政治体制方面的制度安排来看，乡村还缺乏本辖区公民显示对公共品和效劳需求的偏好、监视和评价公共品消费的标准的、可操作程序。乡镇政府和村级组织在行政上受到上级政府的管辖，特别是人事权在上级，乡镇政府往往就以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主。上级政府摊派的大量事务，无论是否合适本辖区的实际情况，下级都必须想方法完成。乡村为了完成任务，只好借债运行，经常出现一些“上级请客，下级

17、买单、“上级决策失误，地方负责收摊、最终由乡村“背锅的事情。上述表现实际上是乡村干部“经济人行为的结果。作为经济人，乡镇、村组干部最根本的行为动机和工作动力都是为了自身的利益。他们或者是为了政绩和升迁，或者为了直接的经济利益，以及为了荣誉。而在政治集权度比拟高的条件下，获得这些利益根本由上级说了算，因此，取悦上级是获取利益最大化的途径。因此，从完成上级任务角度看，乡村干部有主观动机。即使在乡村干部意识到上级决策错误的情况下，权衡利弊的结果，也是服从上级为最优选择。同时，还不排除乡村干部有主动腐败倾向的可能。某些乡村指导人，为了尽快干出政绩，为自己提拔或交流到好一点的岗位攒足“资本，即使乡镇财力

18、缺乏，也不惜举债大搞“形象工程、“政绩工程。少数指导人，为了直接的经济利益，借债上马各种工程，在发包工程中大肆收受贿赂，进展腐败活动，结果是富了少数人，却让当地的老百姓背上大笔债务。四、化解乡村债务的几点考虑乡村债务问题的解决包括两个方面，一是如何有效化解已有的债务，二是如何防止新债务的产生。要从根本上解决这个问题，必须有相应的政治体制、经济体制重大变革。一村级债务的化解与公共产品需求的偏好表露机制的建立要从根本上解决村集体组织的债务问题，必须落实村民民主选举制度，这是化解村级债务的制度保证。真正落实了村民民主选举制度以后，选举出来的村干部，必须为本村利益效劳，其行为的目的函数与本村居民的意志

19、相容；否那么，就得不到村民的支持而被村民大会罢免。这样，上面的各种摊派或“晋级达标任务，假如超出本村居民的承受才能或有损本村利益，将得不到村干部的支持，债务也就不可能产生。当今农村公共产品供应决策是“自上而下的，即由上级政府和机构根据自身的偏好或政绩导向来决定公共产品供应总量、供应构造和供应方式，而供应本钱却大都由农民分摊，导致局部公共产品的供应与农民的现实、迫切需求发生错位，增加了农民对公共产品的制度外筹资方式的抵触情绪。公共产品供应资金的筹集因循制度外筹资体制而公共产品供应的决策却是“自上而下的，这强化和固化了作为供应方的政府增加资金筹集加重农民负担的机制和冲动，也是对公共产品需求方的农民

20、作为直接的乡村公共产品供应纳税费人权利长期的漠视。当由外生变量来决定公共产品的供应时，必然加大公共资源筹集的客观和主观压力，导致农民对政府决策的任何公共产品供应都会反感和消极反对。因此，即使在农民税费负担没有减轻的情况下，对公共产品的供应决策体制做出根本的改变，乡村公共产品特别是村级公共产品的供应由乡民、村民决策，由乡村社会的内部需求决定公共产品的供应，使公共产品的供求顺利衔接，使乡村公共产品供应决策由“自上而下向“自下而上转变，建立良好的公共产品需求偏好的表露机制，使乡范围内或村范围内最广泛民众的意愿得以充分表达，这对农村的税费体制改革来说也是一个重要的进步。因为它不仅能推进乡村社会的民主政

21、治建立，激发民众当家作主的积极性，也使符合农民迫切需要的公共产品能由农民自愿和更有效率地供应出来，也使乡村社会有限的公共资源发挥最正确效益。在建立村民的基层民主架构时，村级公共机构设置不宜过大，以免占用太多的社会资源，应以精简、效能、适用为原那么，根据地方经济开展程度和公共事务的空间大小决定公共主体。对大多数经济落后、社会经济关系单纯的乡村，可考虑村委会和村党支部职能的合一，防止两套机构的掣肘，即“两委合一，由村党支部和一般村民共同推选村主任候选人，如中共党员被选为村主任，那么自动成为村党支部书记，如村主任不是中共党员，可开展其入党，如不愿参加中共，就撤换村党支部书记，由上级的乡党委指派，直到

22、有中共党员中选村主任，采取这样的措施，是基于中共党员是工人阶级先锋队的性质，如中共党员特别是村党支部书记，在村里不能被村民拥护为村主任起到带着作用，那就是不合格的。当然对东部经济兴旺地区和城郊地区的村组织建构，那么应根据村民之间社会经济联络的加强和公共空间的扩大、来自于集体资源利益的激增，设置功能较完善的公共机构，维护广阔成员的合法、合理权益，而且民众对这种民主的需要也是有支付才能的需求。二各级政府事权的重大调整和农村义务教育供应的财政体制变革对各级政府财权和事权的调整势在必行，应重新划分政府与市尝中央政府与地方政府在农村公共产品供应的责任即事权安排。如方案生育是根本国策，为了全国人民的共同利

23、益，应是全国性公共产品；乡村教育也并不完全是地方性质的公共产品，其受益者不仅包括上学的学生，整个国家都会因公民素质的进步而受益，这也是国家强行规定九年义务教育的根据，这些责任向基层政府的转移使乡镇政府承当了极其广泛的政治经济责任。在乡镇政府承当的沉重责任中，九年义务教育是最典型的公共事业，也是农村公共产品供应危机的主要表现。消除城乡财政二元构造是农村公共财政改革方向，在现阶段，国家最起码应承当起农村义务教育、方案生育等公共产品供应责任，而农村义务教育良好供应那么是重中之重。实行义务教育供应的财政体制变革，也是农村税费改革和改善农村社会开展状况、农民的人权状况的重要举措，它有助于降低农民人力资本

24、贫困、人权贫困程度。义务教育关乎国民整体素质的进步，是影响国家长远利益的公益事业，给予所有的社会公民享受平等的教育时机是国家的责任和义务。当今义务教育未真正义务化，这种情况在农村尤其严重，当乡村的财政危机导致了教育的供应危机时，在农村将导致新的教育贫困，这也将派生出农民下一代的信息贫困、人权贫困，也可能导致农民的收入贫困自我加强的循环，使一个个乡村的开展继续锁定在低程度陷阱。当前农村义务教育面临宏大危机，不少地区义务教育徒有虚名，高额的学校收费不仅直接减少农民的可支配收入，也导致开展中辍学问题传统体制下，辍学率相当低。根据不同层次的政府职能分工理论，再分配职能主要由中央政府履行，而义务教育提供具有较强的再分配性质，所以应加大中央政府或省级政府对农村义务教育的供应责任。应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进展力度较大的调整和改革，增加中央财政对农村义务教育的供应责任，详细建议有：1农村中小学老师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统一管理。中西部地区主要由中央财政承当，沿海兴旺地区主要由盛市、县各级政府