行政诉讼法修改与行政诉讼检察监督制度的完善

1、行政诉讼法修改与行政诉讼检察监督制度的完善摘要：对行政诉讼进行法律监督是检察机关的重要职能，但现行行政诉讼法的立法缺陷严重影响到我国行政诉讼检察监督工作的良性发 展。当前依法治国和深化司法改革背景下， 通过修改行政诉讼法完善 行政诉讼检察监督制度势在必行。关键词：行政诉讼检察监督立法缺陷立法建议我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，对行政诉讼活动的法律监督是检察机关的重要职能。 但现行行政诉讼法规定存在 缺陷，行政诉讼检察监督机制不健全，检察机关的监督作用未能得到 充分发挥。当前依法治国和深化司法改革背景下， 通过修改行政诉讼 法完善行政诉讼检察监督制度显得尤为迫切。一、行政诉讼检察监

2、督的法律规定我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是 国家的法律监督机关。”这一规定是检察机关对行政诉讼活动实行法 律监督的最高法律依据。现行行政诉讼法总则第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼 实行法律监督”。该条是对行政诉讼检察监督的原则性规定。行政诉 讼法分则第六十四条规定：“人民检察院对人民法院发生法律效力的 判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提 出抗诉。”根据该条规定检察监督的范围非常有限，监督对象仅限于法院的生效判决、裁定；监督方式仅包括提出抗诉；监督手段则无具 体规定。二、行政诉讼检察监督的立法缺陷从我国现有的法律规定来看，行政诉讼检察监督

3、在立法上主要存 在以下缺陷：（一）监督范围模糊现有行政诉讼检察监督的立法缺陷首先表现在监督范围的规定上一一行政诉讼法分则规定未能完全体现总则的内容和精神，监督范围模糊。根据行政诉讼法总则的规定，行政诉讼监督是一种全程监督， 包括从立案阶段到执行阶段的部诉讼过程； 是一种广泛监督，既包括 对生效裁判结果的监督也包括对审判程序和执行程序的监督，既包括对法院司法行为的监督也包括对行政机关行政行为的监督。但行政诉讼法分则中仅规定了对法院生效裁判结果的监督，而对于其他方面的监督分则中无任何条款予以明确。 监督范围立法上的模糊，便造成检 察院与法院、行政机关之间的对行政诉讼检察监督范围理解的分歧， 司法实

4、践中，法院也常利用立法的不完善以各种理由排斥来自检察院 的诉讼监督，而对涉诉行政机关违法行为的监督则更是困难重重，检察监督无法充分发挥作用。例如，行政诉讼法从施行到2001年期 间，全国一审行政案件撤诉率从未低于 1/3,最高时达到57.3%,而几 乎没有法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定。1但居高不下的撤诉案中不乏存在许多“非正常撤诉”即原告受行政机关的威 胁、恫吓、欺诈而申请撤诉或者拿国家利益做交易或者法官在审理过程中的“变相”调解、动员撤诉等情形，这也是行政诉讼立案难、审 理难的表现之一。（二）监督方式单一现行行政诉讼法规定的行政诉讼检察监督方式仅有按照审判监 督程序提出抗诉这一

5、种方式，可操作性不强。面对实际工作的复杂形 势，单一的抗诉方式完全不能适应目前行政诉讼检察监督的需要。首先，对生效裁判结果的监督上存在多种抗诉情形，但并不是每种情形都有必要通过抗诉方式进行监督，例如法院审判程序中虽存在一定瑕 疵但裁判结果正确的情况下，抗诉的监督方式便不符合诉讼经济原 则。其次，对生效裁判结果监督之外的监督范围，如审判程序和执行 程序中司法工作人员的违法行为、行政机关在诉讼中的违法行为等， 均无法通过抗诉方式进行监督。司法实践中，为提高办案效率，检察 机关创设了检察建议的监督方式，如对法院确有错误的判决、裁定， 通过提出再审检察建议启动再审程序，对法院或行政机关在诉讼中存 在的

6、违法行为，通过提出其他检察建议或发出纠正违法通知书进行纠 正。最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉 讼法律监督的若干意见（试行）就明确了检察建议的使用，但由于 这种监督方式未上升到立法层面，实践中法院对检察机关提出的检察 建议，经常会以没有法律依据等理由拒绝接受， 行政机关对检察机关 提出的检察建议也有抵触情绪。例如，2008年至2011年湖北省检察 机关向法院提出再审检察建议15件，法院仅采纳了 3件。2（三）行政公益诉讼制度缺失实践中，对于损害国家利益或社会公共利益的行政行为，如行政机关违法拆除具有历史文化价值的古建筑，在税务管理、海关管理、 环境保护、食品卫生监督等行政

7、管理活动中，行政工作人员与相对人 串通，侵害了国家或公共利益等情况，往往因不存在特定的具体行政 行为相对人，或因违法行为有利于行政相对人而不愿起诉， 或由于行 政相对人资格的限制等原因而未提出起诉， 导致违法行政行为违法进 入行政诉讼程序，更无法进入检察监督领域。这就需要有法定的机关 或组织为保护国家利益和社会公共利益提起行政诉讼， 这理应是行政 诉讼法律监督的一个重要组成部分，但我国行政诉讼法尚无行政公益 诉讼的规定。三、行政诉讼检察监督的立法建议为弥补行政诉讼法规定的不足，使法律规定更具可操作性，最高 人民检察院出台了一系列司法解释， 但司法解释缺乏系统性，不免存 在漏洞，亦无法完全弥补立

8、法自身缺陷。事实上，立法的缺陷已经严 重影响到我国行政诉讼检察监督工作的良性发展，不修订行政诉讼 法，任何试图完善、改进行政诉讼检察监督制度的努力都会面临着无 法可依、权力自授的尴尬境地。3针对我国行政诉讼检察监督的立 法缺陷，建议从以下几方面对行政诉讼法进行修改和完善：（一）明确监督范围在行政诉讼法的修订中，在保持现行行政诉讼法总则规定不变的 前提下，应吸收司法解释中的有益条款，借鉴新民事诉讼法的修订经 验，结合行政诉讼的特殊性，在行政诉讼法分则中对行政诉讼检察监督的范围进行具体明确规定。对生效裁判结果的监督上，明确对损害 国家利益、社会公共利益的行政赔偿调解的监督；对程序的监督上， 应明确

9、对法院在审判程序（包括从立案环节到判决的全部审判过程） 和执行程序（包括行政诉讼执行和行政非诉执行）中违法行为的监督； 对主体的监督上，明确对涉诉行政机关违法行为的监督， 明确对司法 工作人员及行政工作人员在诉讼活动中违法行为的监督，将对事监督与对人监督相结合。（二）增加监督方式司法实践中，检察机关已针对不同情况对行政诉讼检察监督方式 作了多种有益探索，如再审检察建议、其他检察建议、纠正违法通知、 更换案件承办人、移送违法线索等，并取得了一定的成效。在修改行 政诉讼法时，应该对司法实践和改革的成果予以吸收和转化，实现行 政诉讼监督方式多样化。在规定每一种监督方式时，同时明确规定该 方式的法律效

10、力、适用情形、适用程序和保障手段等，防止实践中产 生不必要的分歧，保障检察监督的可操作性和实效性。（三）建立行政公益诉讼制度民事诉讼法修改对民事公益诉讼进行了立法， 但没有明确检察机 关可以提起民事公益诉讼，这其中有些原因是与民事诉讼的特点相 关，而行政诉讼的特点要求检察机关应当享有提起行政公益诉讼的职 权。4而且，我国检察机关是国家的专门法律监督机关，最适合代 表国家利益和社会公益，可以作为行政公益诉讼原告的身份提起诉 讼，能够避免陷入诉讼费用负担和败诉负担等困境。 修改行政诉讼法， 有必要根据中央司法体制改革要求， 借鉴民事诉讼法修改的经验，对 行政公益诉讼作出基本规定，明确检察机关有权在法律规定的情况下 提起行政公益诉讼。另外，考虑到诉讼成本及实效问题，应设置一定 的行政公益诉讼前置程序，如检察机关应先向行政机关作出检察建议 或纠正违法通知等监督方式，给予行政机关自我纠正的机会。注释：1何海波：行政诉