公共管理的核心与前沿

1、一、公共管理发展的背景与理论基础（一）20世纪70年代末以来政府改革与公共管理发展的社会背景信息化与全球化的发展，导致社会和经济结构的巨大变化大众民主的发展，社会对政府日益挑剔和期望增高企业经营机制与市场活力的示范效应，形成政府变革的压力公民自治与公民社会（NG0/NPO）的崛起，希望和能够减少对政府依赖政府治理公共事务面临着经济上的财政危机、组织管理的效能危机与政治上的信 任危机，必须探索新的治理模式实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务更少的官僚、更好的治理更少的管制、更多的服务更少的支配、更多的自主政府的回应：调整政府与社会、市场以及政府内部的关系探索治理新模式：市场化、社会化、

2、信息化、绩效化政府内部的再造：革新观念、调整分工、再造流程，实现组织管理的内部取向转 向战略、结果和顾客取向善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整： 必须以外部需求为动力寻找新的角色与功能定位，并调整自己的行为方式。（二）20世纪70年代末以来公共管理发展的理论支撑1、公共政策理论：2、新公共行政理论：3、公共选择理论：4、新公共管理理论：5、治理理论：6、新公共服务理论：（三）当代西方国家政府改革与公共管理发展的基本情况1、西方发达国家政府改革的类型（1）幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等（2）内容的视角

3、市场模式参与模式解除规制模式灵活模式2、西方发达国家政府改革的基本阶段（1）第一阶段（20世纪80年代至90年代初）：减少政府职能削减社会福利，不养懒人和闲人。以市场检验推行国有经济（公共企业）的民营化与私有化：缓解财政压力。改革规制：实现经济自由化，激活市场。破除政府对公共服务的垄断，实现“以私补公”。更多的公私合作：增加公共服务的供给能力，提升公共服务的供给质量。在政府和公共部门进入市场竞争机制：通过竞争求质量。政府内部分权化：建立上下级政府之间的协作伙伴关系。改革内部规制：实行以结果为导向、以绩效为标准的评价和控制体系改进治理工具：借鉴企业管理技术与方法，引入战略管理、全面质量管理、 标

4、杆管理、目标管理、绩效管理等，以降低官僚主义，提高行政效能。重塑组织文化：建立顾客导向的政府。精兵简政：大量精简机构、管理层次和人员。流程再造：实行模块化和机动化运作。推行绩效评估：改革人事和预算制度，注重绩效评估和绩效预算管理。（2）第二阶段（20世纪90年代中期至今）：提高公共服务质量通过信息化改进服务质量：构建便捷、透明、快速的电子服务与管理体系。发挥社区、NGO、NPO的作用：强调充分发挥志愿团体、慈善组织、社区组织、 合作社、民间互助组织、企业公益活动等民间自治理力量解决特定公共事务的治理问 题；通过社会自我规制，取代政府规制。弱化政党的意识形态色彩，共同为社会服务：重点完善和改进各

5、种公共服务机制，提供更人性、便捷和快速的公共服务：建立责任分担的积极福利制度：以积极福利观取代20世纪80年代的消极福利观， 建立“个人、社会、国家”社会风险与安全分担的责任机制。政府功能重在规划、引导、服务、协调和补救：不再是一味的私有化和民营化， 而是鼓励市场与民间力量发展和发挥作用，以及扮演“最后一着”的“元治理”、“兜 底”的补救角色。提升政府的谈判、协调、交流、对话能力和技巧。西方国家经过20世纪80开始的政府改革实践，已基本上奠定了公共管理框架与 格局，新的公共事务治理模式已经形成。此时政府的形态总体上实现了由“善政”向 “善治”的转变民主参与的政府；企业家精神的政府；分权化的政府

6、；合作治理的政府；高效便捷的电子政府。二、公共管理的主要观点与内容（一）公共管理的涵义与基本特征所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采 取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公 共需求，不断实现和增进公共利益的过程。思考：1、公共管理的主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门2、公共管理的对象变化：重新界定公共事务的范围与性质3、公共权力与政府权力的区别：集体行动并不等同于政府行动4、公共利益实现的关键：表达、聚合、达成、补偿与调节机制5、公共管理的新策略：战略管理、绩效管理、内部服务和服从于结果的组织 管理6、政府角色与功能：更

7、多的合作治理与柔性行为方式（二）公共管理的知识体系1、公共管理的对象是国家和社会公共事务公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动，即负责对一定共同体成员 普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。公共事务（公共问题、公共需求）的类型划分：（1）依据范围：全国性公共事务、地方性公共事务、社区性公共事务核心提示：政府对公共事务必须分级治理，正确处理府际关系（2）依据时态：公共事务范围的动态性斯密的“守夜人”消极政府时期；政府干预、福利国家的功能扩展时期；进入20世纪80年代以后的重大调整。核心提示：公共事务治理必须考虑现实需求和社会经济与技术条件的变化依据性质：管制性公

8、共事务、服务性公共事务代议制政府通过公共权威和资源优势实现公平和 公正A、公共管制：实现秩序，确保市场自由、公民自由和政权稳定B、公共服务：提供企业和公民不愿或无力提供的公共产品官方对政府职能的理解：经济调节经济调节经济调节I I经济调节公共服务寓于另外三项政府职能之中，是未来政府职能的核心（4）公共经济的观点：不同的产品和服务可以采取不同的制度安排纯私人产品1、排他成本较低2、由私人公司生产3、通过市场分配4、通过销售收入融资范围：私人可以自由选择的消费品供给模式：完全市场化生产准公共产品（A）1、产品利益由集体消费但受拥挤约束2、由私人公司或直接由公共部门生产3、由市场分配或直接由公共预算

9、分配4、通过销售收入融资，如对该服务使用 权的收费范围：公共资源；拥挤性公共产品、绩 优产品供给模式：政府主导、公私合作、必要 付费（政府关注产权确认、社会公正与普遍 服务）准公共产品（B）1、含外部性的私人产品、俱乐部 产品2、私人企业生产3、通过含补贴或矫正性税收的市 场分配4、通过销售收入融资范围：私人消费但不能自由选择的 俱乐部产品、规模经济产品供给模式：私人生产、公私合作、 收费补偿（政府关注通过补贴和管制将 外部效应内化）纯公共产品1、难排他或很高的排他成本2、直接由政府生产或由与政府签约的私 人企业生产3、通过公共预算分配4、通过强制性税收收入融资例子：国防；城市路灯供给模式：政

10、府或公共部门生产、税收 补偿以及自愿前提下的少量以私补公排他非排他* 兄争非兄争规模经济产品，如铁路运输系统、电力输送网、城市供水、供暧、供气系统等。这类公共产品多属于基础设施方面的产品，大多具有自然垄断的性质。所谓绩优产品，是指不论人们收入水平如何，都应该消费的公共产品。如基础教 育、医疗卫生服务等，关系社会公正。公共事务治理主体的多元性公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府组织和非营利组织） 为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。政府依然是解决公共问题的核心主体非政府组织、非营利组织是补充力量公共问题的解决更多是合作治理的网络行动关注私

11、人部门角色的变化应关注私人部门角色的变化私人部门虽不是公共管理的主体，但政府与非政府公共部门的任何有效公共管理活动，都离不开它们的积极参与、配合与合作；同时，在一定的制度安排下，私人部门也具有公共角色，可以实现公益目的。除 了反思“主观为自己、客观为社会”的价值外，还应：“企业公民”身份的公共参与企业对公益事业的捐助与支持企业直接投资公益事业的微利行动私人部门对公共服务市场化过程的参与3、公共管理以追求公共利益更有效的实现为宗旨在传统政府模式下，由于政府是公共事务治理的单一行为主体，人们寄希望于构 建一套完备的政治制度框架或政府伦理框架，期望通过政府的善政，即政府的良好统 治、良好管理，以最大

12、限度地实现公共利益。而在公共管理模式下，随着公共事务治理主体多元化与运作机制的弹性化，“善治” 成为实现和增进公共利益的途径。善治强调如何最终有效的解决社会公共问题，满足 社会公共需求。此时，人们不再关注它是由公共部门来完成还是由私人部门来完成。什么是公共利益？公共利益既不同于国家利益、政府利益、党的利益，也不同于分散的公 民利益，而是它们共同利益的交叉。公共利益的最大属性在于其社会性，而这种最根本利益就是保护公民权利 和市场自由，在此基础上才是促进社会发展与繁荣。公共利益的最大化，关键在于实现各阶层、各地区、各群体、公民个人 的利益表达、聚合、达成与补偿机制。当前公共利益的最大问题是解决好强

13、势群体、官僚群体、精英群体操纵政策 的问题。4、公共事务治理过程的民主化政府鼓励和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。基层政府有更多的自主权和自治权。政府权力的运行方式，既包括政治、法律、管制、命令、惩罚等强制 性方式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式。公共部门的组织设计强调的是外部取向的战略性、灵活性、回应性和创 新性。在涉及公共事务和公共利益的领域，无论是否有无政府的参与，都必须保持 开放性，以最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益。5、强调对私人部门管理经验的借鉴公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技 术操作层面广泛借鉴私人部

14、门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项 目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组 织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部 门。三、公共管理与公共行政的差异（一）公共行政产生的夕卜部环境公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动，它是资产阶级革命后，随 着市场经济与公民权利的确立，代议制宪政体制的逐步完善的产物，并成为现代政府 的发端。理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生 的标志。市场（企业自由竞争

15、）社会（公民自治）1、公共行政产生的思想基础：追求和尊重人权与自由1517年的宗教改革：人类精神生活的世俗化文艺复兴运动：关注人的价值与意义资产阶级的启蒙运动：追求人权与自由的宪政设想2、公共行政产生的社会结构：公私分离公共领域私人领域公共事务（公共问题）私人事务（私人问题）公共权力私人权利公共利益私人利益开放性隐私性参与性自主性公私分离是现代社会的基本结构，并形成自由市场、自治社会和公共政府三大版 块。有市场经济才能奠定公共行政的经济基础。3、公共行政的政治结构：行政与政治的分离政治的功能是实现公共意志的表达和聚合，行政的功能是执行和贯彻公共意志。政治领域贯彻竞争性原则，以选举的政党政治与自

16、由的结社为基础；行政以高效 执行追求目标。“政治行政”领域形成三重委托代理机制政治领域：公民议会政府一一官员（公民主权：看得见的脚投票）主权者-立法者-执行-执行者纳税人服务者经济领域：股东董事会经理层雇员（消费者主权：看不见的手决定） 为了实现三重委托代理机制的良好运行，必须解决三个问题：委托人的真实意志表达：必须改革选举制度核心提示：竞争性的选举制度是关键委托人对代理人的约束和监督：必须改革人大制度核心提示：精简化、常任化、职业化、权威化对代理人激励与约束的成本尽可能内化：必须健全强化自律的制度控制核心提示：任何管理的关键就是建立有效的激励与约束机制并使之被行为者内化4、公共行政产生的宪政

17、结构：国家权力的分工与制约纵向分工：地方自治。公民主权基层政府次级上级政府中央政府，并依据 责任确立事权和财权划分。这样需要统一治理的事项在宏观能管好，微观事项又能灵 活地方自治，体现了根据利益相关性的公共事务分级治理。横向分工：三权分立与相互制衡。每一层级保证国家机器的合理分工与权力制约。 立法机关决策（法律优先、法律保留）口行政机关执行司法机关监督（司法审查）。思考：关于决策、执行、监督相分离的四种理解。（二）公共行政的特征1、公共性：公共行政最基本的特征政府存在的本质目的和合法性在于追求公共利益政府权力属于公共权力，按照委托代理机制组成和行使政府活动的范围即政府职能限于公共领域政府活动依

18、据是公共意志体现的法律和公共政策政府活动的过程体现公民参与公共权力必须承担公共责任2、公共行政的受制约性：以保证政府的公共性社会权利与公共权力的平衡：以私权制约公权法权与行政权的均衡：以法权制约公权公共权力的合理分工与制约：以公权控制公权选举政治的制约：公民权的最直接体现大众传媒的舆论监督：社会性公共权力的载体3、公共行政的相对自主性：保证政府依法与科学行政相对独立于政党相对独立于利益集团下级相对独立于上级依法管辖各司其职工作人员相对独立于领导思考：如何看待政绩工程中的动力机制？如何落实公务员对上级说“不”？4、公共行政的组织运行：组织管理的规范与效能论政府组织的内部管理：注重理性与规则主义的

19、科层制部门化的目的是实现专业化，但注意协调的有效性层级化的目的是实现有效控制，但注意成本的节约性和沟通的有效性政府组织的外部行政必须严榕依法行政”，内部管理必#页实现制度化和规范化； 规则化是保证运转的稳定性与可靠性，但注意规则的一视同仁与回应性。中国的问题：规则有制无度：工具主义与潜规则部门分工与层级分工过细：交叉管理与重复管理政府组织的人员：在文官制度下实现职业化官员是一种职业：专业化与职业化经过公开考试选拔任职专业化的培训与职业操守官员任职的职业回报是薪水和退休养老金职业化的核心是对职务目标效能，而不是对上级效忠职业保障：政治中立、功绩晋升、职务常任、司法独立职业操守的核心是公共精神：公

20、私分明公事公办对事不对人政府组织管理的追求：执行功能定位下的效率在执行功能定位下，实现效率全上是公共行政追求的行动指南和组织管理 依据。但后来开始关注对结果、公平的责任。政府组织寻求科学的行政管理原则，以实现效率化。后来效率原则得到更多的修正。对公共行政的评价：首先是西方资本主义国家对传统专制和随意性政府管理模式的取代；是现 代政府模式的发端和主流形式；公共行政与大工业时期的市场经济、注重理性和契约的西方文化、资本主 义的宪政模式，一起推动了资本主义国家的发展，但也有其历史阶段性；目前中国学术界批判的传统行政模式在中西方有着重大差异。中国的政府 管理并没有经历“公共行政”的发展阶段，还有统治（

21、管治、人治和随意性）行政的强 烈色彩，不能人云亦云。（三）公共管理对公共行政的新发展1、政府行政进一步民主化：直接、大众、参与的民主不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今政府的第一原 则。有三个原因：代议制民主的局限；行政的合法性来自社会参与基础上的认同，而不仅仅是法律。2、公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）社区自治功能或利益性自治非功利性的民间公益组织或 行动相对于政府：非政府组织（NGO） 相对于企业：非营利组织（NPO） 学术上称为：第三部门、第三领域第三部门的兴起，反

22、映了当代社会的结社革命与社会自治，体现社会文明，也完 全符合马克思所讲的“小政府、大社会”，以及未来国家消亡的规律。第三部门的伟大意义：解决公共问题、治理公共事务新渠道实现公民自治与维护自由秩序的保障政治民主与社会民主有效运转的基石组织社会资源与进行社会动员新途径实现社会和谐与实践社会美德的载体发展社会经济和壮大社会服务的力量政府失灵和市场失灵有益矫正与弥合思考：当前的中国，无论是转变政府职能还是实现民主，必须要大力发展第三部门中国发展民间组织的基本思路：双向互动1）增强民间组织的利益代表性和公信力，关键在于自组织化。2）何增强民间组织的自律性，关键在于政府立法、规划、引导、监管，为其发展 提

23、供公平竞争与自我发展的环境。中国公共管理社会化的两个方向：一是发育非政府组织；二是改革现有的事业单 位、行业组织、社区组织，实现社会化。3、公共服务的市场化1）公共服务市场化的涵义是指政府根据公共服务产品的性质，通过民主政治程序作出规划或者决策，确定 公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，利用包括民营化、公私合 作等多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的生 产或经营，从而增加公共服务的供给能力，提高公共服务质量的治理模式。2）公共服务市场化的基本思路：公正与效率的结合一是将决策和执行分开,即政府“掌舵”（通过决策实现公共服务的供给），而“划桨”（执

24、行，即具体的生产、经营、管理）领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势 进行“杂交”，从而既满足公平要求，又能提高效能。二是公共服务的提供者多元并存，打破垄断，竞争发展。通过以私补公和私人力量、 社会力量介入，扩大公共品的供应；通过竞争求质量。三是公共服务的消费者有在多元的提供者之间有选择的权利和用以选择的资源，形成有限竞争的公共服务市场。3）公共服务市场化的运行模式政府规划或必要的投资减税（掌舵者、合同谈判者、合同监管者）竞争性市场化运作（通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府 采购等方式负责生产与经营，包括公私在内的多元力量划桨）消费者自主选择（政府财政

25、补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点，以选择形成公 共服务消费市场）通过公共管理社会化和公共服务市场化，政府职能的范围和实现形式发生了重大 变化。A；公共管制B：公共服务4、组织管理的变革：建立外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向的体制与机制， 内部管理服务和服从于外部需要政府内部进一步分权：在地方自治的基础上进一步分权；探索微观组织结构的扁 平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重绩效和结果控制的外部取 向，用绩效取代效率（3E）：成本投入产出效果经济效率效益经济要求两点：投入适度和成本观念效率要求创新：体制、机制、行为与技术，并

26、以结果为导向设计内部组织管理和 工作流程。效益要求树立科学发展观与政绩观：建立外部为主的评价机制。引入企业管理技术与方法及风格：建立顾客导向的政府；明确政府的战略管理体系和目标管理体系；推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。利用信息技术全面再造政府（BPR），建立整合一体化的电子政府运作模式；观念再造；职能体系和输出方式再造；组织结构再造；组织业务流程再造。简要小结：公共管理与公共行政的区别：（1）公共事务治理形成了以政府为核心的多元行为主体：在多中心的治理个人自 主、市场解决、社区自治、功能性社会团体自组织、基层政府自治、次级政府解决、 中央政府

27、治理、国际社会协作）体系下，既分工又广泛合作。（2）政府角色变化：由政治本位或自我利益本位转向社会本位；由管理转向治理、 由控制转向服务；由划桨转向掌舵（注重规划、引导与激励）。（3）行政过程的民主与顾客导向：行政的公开化与民主化，以公民需求、公民参 与、公民监督和公民评价，作为政府管理与服务的动力、过程与尺度。（4）行政过程的绩效和结果导向：以解决问题为目的，由关注投入到关注产出和 绩效，由关注过程、分工、规则到关注结果，从关注事后到关注回应性及事先的预防; 广泛采取采用企业管理技术与手段以及信息技术再造政府组织结构与工作流程。（5）政府体制与政府行为的灵活化（以法治和公共职业精神理解为前提），灵活 的组织结构、人事及工资管理。四、当代中国政府改革借鉴西方国家公共管理经验时应注意的问题（一）当代中国政府改革与西方国家政府改革的相同点都是在不触动政治体制下