案卷排他原则的运作原理（一）-二、案卷排他原则的运作原理

1、论行政案卷排他原则的运作原理* 该论文系国家社科基金项目“行政案卷排他制度研究”（ 08BFX019）的阶段性成果。听证者与决定者的统一机制金承东男，1968年5月生，浙江大学光华法学院（310008），副教授，法学博士。 内容摘要要：行政主主体内部部的管理理体制，使得听听证者和和决定者者在形式式上必然然是分离离的。由决定者必必须听证证，发展展到听证证者必须须决定，再发展展到案卷卷排他到到，才使使得听证证者和决决定者达到完完美的统统一。而而且案卷卷排他，通过案案卷这个个“隔音空空间”使得机机关决定定和行政政首长的个人人决定也也达到了了完美的的统一。最后，案卷排排他，通通过政策策、经验验和专业业

2、考量等等裁量因素等等的入卷卷，使得得行政首首长最后后的决定定程序，也变成成了看得得见的程程序。关键词： 听证者者 决定者者 统一一听取相对对人陈述述申辩是是听证程程序的一一个核心心要求，但问题题在于怎怎么确保保相对人人的陈述述申辩权权能有效效行使？因为行行政机关关的管理理体制具具有特殊殊性，它它是一个个由多个个内部机机构组成成的统一一体，这这些机构构在内部部是分离离的，但但对外又又是统一一的。这这就造成成在听证证程序中中听取相相对人陈陈述申辩辩的机构构（或人人），与与最后作作出决定定的机构构（或人人）往往往是相分分离的：即听取取陈述申申辩的人人，无权权做决定定；而有有权做决决定的人人，没有有听

3、取陈陈述申辩辩。在这这种情况况下，我我们怎么么才能保证证行政相相对人的的陈述申申辩被完完全吸纳纳到行政政行为中中，又怎怎么才能保证证行政行行为所依依据的所所有事实实都是行行政相对对人所知知悉和论论证的呢呢？一、概念念说明要分析这这个问题题，我们们有必要要先界定一一下本文文将要涉及及的以下下几个概概念：1听证证 本文所说说的听证证是广义义的听证证，既包包括进行行言辞对对席质证证辩论的的正式听听证，也也包括只只是采取取某种方方式听取取陈述申申辩的非非正式听听证，也也就是说说这里的的听证是是泛指行行政主体体各种形形式的听听取行政政相对人人陈述申申辩的程程序。这这种界定定为的是是本文的论论述和行行文方

4、便便，只具具有本文文意义。2机关关本文所指指的机关关是指行行政主体体，也是是为了本本文的论述述和行文文方便。因为如如果用主主体，无无法区分分“行政主主体”作为一一个整体体的主体体和“行政主主体”内部的的机构或或人作为为一个行行为主体体时，它它们之间间的相互关系系。因为为，无论论行政主主体中的的听证主主持人，还是行行政主体体中的行行政首长长，还是是其中的的其他机机构，他他们所做做的行为为都是行行政主体体的行为为，这样样就无法法区分“行政主主体的决决定”和“行政首首长的决决定”的关系系，以及及“听证主主持人的的决定”和“行政主主体的决决定”的关系系。这种种界定也也只具有有本文意义。3机关关决定与与

5、个人决决定本文所指指的机关关决定是是指行政政主体作作为一个个组织整整体作出出的决定定。个人人决定是是指行政政首长作作出的决决定，或或者听证证主持人人（或听听取行政政相对人人陈述申申辩的人人等）作作出的决决定。二、决定定者与听听证者的的统一1、听证证者与决决定者的的分离从形式上上看，在在行政主主体中，听证者者和决定定者是分分离的。这和法法院审判判不同，法院的的审判是是个人的的，法官官听取当当事人的的陈述申申辩后，由他进进行心证证和判断断推理，最后由由他作出出判决。 即使在合议庭审理的案件中，整个审判也是由主审法官或承办法官负责的。在此，听证者者和决定定者是高高度的统统一，从从而程序序和实体体也是

6、高高度统一一的。但但在行政政主体中中就不一一样了，听取行行政相对对人陈述述申辩的的一般是是机关内内部的职职员，听听完以后后，这些些职员并并没有作作出行政政行为的的权力，他们必必须把听听取的材材料提交交给行政政首长，由行政政首长最最后决定定。而行行政首长长拿到这这些材料料后，对对比较重重大的事事项，他他会召集集会议进进行讨论论，然后后根据会会议的讨讨论作出出决定，对于一一般事项项，就自自己拍板板决定了了。这就带来来一个很很大的困困惑，即即行政相相对人的的陈述申申辩到底底起了什什么作用用？很明明显“作裁决决的行政政官员或或行政机机关怎么么了解证证人和当当事人的的意见呢呢？如果果裁决者者主持审审讯，

7、亲亲自听证证，听辩辩护词，也显然然不会存存在这种种问题。然而而，如果果一个行行政官主主持审讯讯，另一一个行政政官作裁裁决，事情情则较麻麻烦。” 转引自伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第346页。正如一位位英国官官员所描描述的：“我们不不必费脑脑筋就可可以把这这种裁决决转化成成两个诉诉讼当事事人之间间的纠纷纷。两个个人之间间产生了了法律纠纠纷。他他们请求求法院解解决。法法院派了了一个代代表去听听证。他他去接受受了证据据，然后回回法院向向法官写写出报告告，这个报报告是咨咨询性的的。法院院的其他他人对此此报告加加以评论论，然后后再把这这个报告告送交法法院的另另一个部部门讨论论

8、。法院院的一个个不知名名的官员员作出书书面裁决决。你认认为这能能使案件件当事人人满意吗吗？” 转引自伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第347页。2决定定者必须须听证正当行政政程序赋赋予行政政相对人人陈述申申辩权的的目的在在于使作作出决定定的人听听取他们们的意见见，并尊尊重他们们的意志志。但行行政主体体中听证证者和决决定者的的分离，显然使使这个目目的无法法实现。因而必必须改革革：由最最后做决决定的人人来听证证。19333年，美美国著名名的第一一摩根案案最早实实现了这这种改革革。 1933年6月，美国农业部长签署了一项命令，规定了在堪萨斯市牲蓄市场买卖牲蓄的最高价格。依照有

9、关授权法律规定，农业部长只有在进行“正式听证”后，才可规定最高价格。1930年4月，当时农业部长发出一命令，要求调查当时的价格是否合理，1932年5月，在收集到大量证据和材料的同时，发布了规定价格的命令，同年7月，基于对业已改变了的经济条件的考虑，又重新举行了听证。听证会于1932年11月结束，并收集到大量证据。1933年6月14日，农业部长作出关于最高价格的决定，并拒绝再次举行听证会。农业部长的这个决定引起了很多人的不满，并纷纷诉到法院。在同时提起的对农业部长的五十起基于同一原因的案件中，最高法院只受理了作为代表的摩根案。在该案中，原告声称，农业部长在签署命令时，既未参加“正式听证”，也未审

10、阅有关证明材料，更没阅读和考虑原告呈送的证据要点和听证会上的辩论记录。他仅仅是在别人作出的决定上签了名而已，因而，农业部长的命令是非法的、武断的，并剥夺了他们宪法第五修正案中“正当程序”所保障的合法财产之权利。 地区法院三名法官判决支持农业部长的命令，驳回了原告的诉讼请求。这时，原告便直接向联邦最高法院提起了上诉。联邦最高法院受理了原告的上诉，经过审理，联邦最高法院认为地区法院驳回原告的请求是错误的，行政裁决应当相当于法院判决，作裁决的人必须听证。（转引自胡建淼主编：外国行政法规与案例评述，中国法制出版社1997年版，第489-490页）有关第一摩根案对美国行政法的影响还可参见伯纳德施瓦茨著，

11、徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第349-355页；王名扬著：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第502508页。该判判例中，联邦最最高法院院首席法法官休斯斯非常精精彩地指指出作裁裁决的权权力和责责任赋予予了农业业部长，而没有有赋予作作为一个个机构的的行政机机关。“因此没没有理由由说：牲牲畜买卖卖及牲畜畜法第3310条条规定的的权力授授予了农农业部（行政意意义上的的一个部部），故故一个官官员可以以审查证证据，另另一个没没有研究究过证据据的人可可以作裁裁决、制制作命令令。”既然作作裁决的的责任是是部长个个人的责责任，他他必须亲亲自听取取证据，他自己己必须认认真思考考，作出出他认为为

12、公正的的结论。“没有研研究过证证据和辩辩护词的的人不能能履行这这种职责责。这不不是一种种与个人人无关的的职责。这是一一种与法法官职责责相似的的职责。作裁决决的人必必须审讯讯。” 转引自伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第351页。第一摩根根案确立立的决定定者必须须听证的的原则，自然克克服了决决定者与与听证者者分离的的状况，但要不不折不扣扣地实施施这个原原则并不不容易。因为行政政主体实实行首长长负责制制，最后后作出行行政行为为的决定定权自然然要赋予予行政首首长，但但如果行行政首长长作出每每个行政政行为都都要亲自自听取相相对人的的陈述申申辩，或或者亲自自主持听听证，这这是不可

13、可能的。因为行政政首长不不同于法法官，法法官除了了对争议议进行裁裁决外，没有其其他职能能，他能能够而且且必须自自己听审审，自己己判决。但行政政首长除除了适用用法律作作出行政政行为外外，还有有更多更更重要的的职能要要履行：他要通通盘管理理所辖事事务，要要处理与与自己部部门相关关的政治治性的事事务，还还要对整整个行政政主体进进行组织织管理等等等。在在这种情情况下，如果要要他对每每个行政政行为，尤其是是具体行行政行为为都要亲亲自听证证，那么么就等于于他要把全部部的时间间花费在在鸡毛蒜蒜皮上的的事务上上去了。更何况况，行政政主体处处理的事事务种类类繁多，涉及面面广，要要作出的的行政行行为的数数量远远远

14、大于法法院受理理的案件件，哪怕怕行政首首长愿意意把自己己全部的的时间都都化在听听证上，他也无无法完成成。所以，我我们不能能从字面面上去理理解决定定者必须须听证，正如美美国联邦邦最高法法院首席席法官文文森所说说：“作裁决决的人必必须审讯讯，同时时我们也也必须记记住，审讯一词是是在艺术术意义上上使用的的，它意意味着程程序上的的一种最最低限度度，以确确保负有有制作最最终裁决决和命令令职责的的人能够够作出明明智的判判断。这这句话并并不是农农业部长长在摩根根案中充充当主审审官。” 转引自伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第352页。也就是说说，决定定者必须须听证表表示的是是决定者者

15、必须以以听证的的案卷为为根据，认真考考虑当事事人提供供的证据据；只要要符合实实质意义义上的听听证就行行了，而而不是要要求符合合形式意意义上的的听证。而且，决定者者必须听听证，也也不意味味行政首首长个人人要孤立立无援地地阅读所所有案卷卷材料，亲自研研究涉及及的所有有事实问问题和法法律问题题。因为为几乎每每一个行行政行为为的案卷卷材料都都很多，从几百百页到几几千页，甚至上上万页，要求行行政首长长亲自阅阅读完，显然是是不合情情理的。所以，决定者者必须听听证，并并不排除除在实际际的行政政程序中中取得机机关内部部职员的的帮助，内部职职员可以以进行调调查，证证据可以以由听证证主持人人接纳，这些接接纳的证证

16、据和文文件也可可以由具具有专门门知识的的下级官官员筛选选和分析析。而行行政首长长只要认认真考虑虑机关职职员的这这些筛选选和分析析，就符符合决定定者必须须听证了了。但是，当当我们把把决定者者必须听听证作上上述“艺术”理解的的时候，我们又又使自己陷陷入了另另一个困困境中，即在具具体案件件中，我我们怎么么来证明明决定者者认真阅阅读了案案卷材料料，或者者认真考考虑了机机关职员员对案卷卷材料进进行的筛筛选和分分析？这这几乎是是不可能能的！“鬼也不不知道人人的思想想”，要揭揭示人的的思维活活动是不不可能的的。所以以，美国国联邦最最高法院院在第四四摩根案案中明确确指出，就象不不能讯问问法官的的裁决程程序一样

17、样，法院院也不应应讯问行行政首长长的裁决决程序，这样会会破坏行行政程序序的完整整性和独独立性。这就是是第四摩摩根案确确立的“不能探探索决定定者的思思维过程程”的原则则。 由第一摩根案，又引起了相关的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案。在第三摩根案中，申诉人要求部长说明他作出决定的过程，包括他对听证笔录研究的方式和程度，以及他和部内职员讨论的方式。而农业部长在地区法院的证词中说明他制作决定的方式时声称，他对于这个案件的庞大记录，曾经浏览，以便抓住大意，他认为证据的核心也许包括在申诉人的诉状载要中，他把诉状载要和口头辩护词的记载拿回家中阅读，他和部内职员就这个案件交换意见几次，讨论了决定的草案。据

18、此，地区法院的多数法官，认为部长作决定的程序已符合“决定者必须听证”的要求。到第四摩根案中，农业部长又一次就他裁决此案的程序问题在地区法院受审问，这回他在审判中既做了书证，又亲自到庭作证。但最高法院在第四摩根案中明确认为：“农业部长不应当受到这种讯问，农业部长裁决的程序类似法院的司法程序，如果对法官进行这种讯问，将会摧毁法官的责任正如法官不应受到这种讯问一样，行政程序的完整性质，必须同样受到尊重虽然行政程序的进展和采取的方式和法院的程序有所不同，然而他们都是达到司法目的的合作的工具，各自的适当的独立，应当得到他方的尊重。”这样联邦最高法院在第四摩根案中就确立了著名的“不能探索决定者思维过程”的

19、原则。 （参见伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第355-361页） 最高法院院确立的的不能探探索决定定者思维维过程的的原则，使法院院不能再再质问行行政首长长有没有有认真考考虑听证证材料了了。这意意味着第第一摩根根案所确确立的“决定者者必须听听证”不仅无无法实施施，而且且也无法法监督。正如美国第二巡回区上诉法院在1974年的一个判决中声称：“第一摩根案件判决所给予的东西，第四摩根案件判决又收回去了”。（National Nutritional Food Assn. v. Food and Drug Administration, 491 F.2d,11442 Cir.19

20、74.） 3听证证者必须须决定既然决定定者必须须听证无无法实施施，但决决定者必必须听证证的精神神我们必必须坚持持。四个个摩根案案虽然使使我们不不断陷入入迷宫似似的困境境中，但但困境中中的经历历，不仅仅积累了了我们实实践的经经验，而而且增长长了我们们的技术术智慧，进一步步的探索索终于使使我们找找到了更更好的途途径：听听证者必必须决定定！这方面的的先行者者仍然是是美国。在四个个摩根案案中，联联邦最高高法院在在短短的的时间内内自己否否定自己己，表明明司法机机关在这这方面已已无能为为力了；而四个个摩根案案又用实实例说明明了行政政裁决程程序确实实存在问问题。这这就促使使国会采采取行动动，这种种行动的的结

21、果导导致了119466年美美国联邦邦行政程程序法的出台台。 有关摩根案对美国联邦行政程序法所起的直接推动作用，请参见伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第361-363页；王名扬著：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第508-509页。联邦邦行政程程序法规规定，在在行政机机关内部部建立独独立的听听证官员员，由他他们主持持听证，并也由由他们作作出决定定。 美国联邦行政程序法第554条第4款规定：依本编第556条主持接受证据的雇员，应按本编第557条的规定作出建议性裁决或初步裁决，除非他无法与该机关联系。第557第2款规定：如果机关未主持接受证据，该主持雇员或者在不属于本

22、编第554条第4款的规定的情况下，按本编第556条规定有资格主持听证的雇员则应案件作出初步决定，除非该机关以个案形式或一般规章形式要求将全部案卷材料核实后交该机关裁决。如果主持雇员作出了初步决定，而且在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉或动议，该初步裁决则无须经过其他程序便可成为该机关的决定。机关在受理当事人对初步决定的申诉或对初步决定进行复议时，享有作出初步决定所应有的一切权力，但根据通知或规章限制的事项除外。如果作出决定的机关没有主持接受证据，该主持雇员或者按本编第556条规定有资格主持听证的雇员则应先提出建议决定，但是在制定规章或裁决有关原始许可之申请的情况下（一）该机关可以作

23、出临时性决定，或者其负责雇员之一可提出决定建议以代替之。（二）如果机关根据案卷材料认为，要想正当且及时地履行其职能，就绝对且不可避免地要求省略这一程序，则可以省略之。但如果完完全由听听证官员员主持听听证，又又由他们们作出决决定，那那么又剥剥夺了行行政首长长的决定定权，从从而毁坏坏首长负负责制的的行政管管理体制制。为了了避免这这个危险险，联邦邦行政程程序法进进而规定定听证官官员的决决定只是是初步决决定，当当事人对对初步决决定不服服可以上上诉于行行政首长长，行政政机关对对该决定定不满，也可主主动要求求复议。而且听听证官员员毕竟无无法承担担行政决决策的责责任，所所以初步步决定只只适用于于按常规规方式

24、，把普遍遍性规则则适用于于具体情情况的事事项，而而对于新新发展的的领域，具有开开拓性质质的事项项，听证证官员在在听证结结束后只只能提建建议性的的决定，最后的的决定，仍由行行政首长长作出。 初步决定和建议性决定的区别还在于，初步决定已经发生效力，只有在当事人不服提起上诉，或者行政机关主动要求复议时才失去效力。而建议性决定只有咨询性质，必须在行政机关接受后才有效力。另外，对于政政策选择择性特别别强的事事项，即即行政机机关制定定法规或或者决定定初次申申请许可可证的，行政机机关不需需要有听听证官员员的建议议性决定定，就可可作出临临时性决决定。 但临时性决定并不排除行政机关可以要求职员提出一个建议性决定

25、，能够提出这种建议性决定的人，也不以主持听证的人或有资格主持听证的人为限。之所以这样规定，是因为对于这类政策选择类的事项，行政首长或行政机关中其他有经验的职员比听证官员更有作出正确判断的优势。对对于临时时性决定定，当事事人可以以提出反反对，当当当事人人不能提提出正当当的反对对理由时时，临时时决定即即成为最最后的决决定。最最后，对对于前述述政策选选择性特特别强的的事项，如果确确有迫切切需要迅迅速决定定的，行行政机关关可以免免除一切切事先的的决定，包括初初步决定定、建议议性决定定和临时时决定在在内，而而直接作作出最后后的决定定。这样联邦邦行政程程序法的的规定，不仅做做到了听听证者必必须决定定，而且

26、且也兼顾顾了首长长最后决决定的要要求。4案卷卷排他：决定者者必须听听证与听听证者必必须决定定的统一一虽然由决决定者必必须听证证发展到到听证者者必须决决定是一一个技术术进步，但还不不完美。因为听听证者必必须决定定，虽然然可以使使行政相相对人的的陈述申申辩权得得到满足足，但却却可能摧摧毁首长长负责制制的行政政管理体体制。所所以，美美国联邦邦行政程程序法的的规定来来了个折折中，区区分出初初步性决决定、建建议性决决定、临临时性决决定和免免除一切切的决定定。但这这种折中中，兼顾顾了首长长的决定定权，却却又不可可避免地地带来了了另一个个缺陷：怎么保保证行政政首长的的最后决决定符合合听证的的要求，即决定定者

27、必须须听证。因为听听证主持持人主持持完听证证后，他他把作出出的初步步决定、建议性性决定和和临时决决定交给给行政首首长，由由行政首首长最后后作决定定。而且且对于这这些决定定，相对对人仍然然可以再再向行政政首长提提出反对对意见，进行进进一步的的陈述申申辩，那那我们又又怎么来保保证行政政首长此此时会充充分考虑虑听证主主持人的的建议，充分听听取相对对人所作作的进一一步陈述述呢？这时候还还是要靠靠案卷排排他继续续发挥作作用。听听证主持持人主持持完听证证后，当当然要按按照案卷卷排他原原则的要要求作出出初步决决定、建建议性决决定和听听证报告告等。 在美国听证结束后，听证主持人要作出初步决定、建议性决定和临时

28、性决定等，而在其他国家，听证结束后，听证主持人则要作出听证报告或听证建议等。虽然称呼不同，但所起的作用都是一样的。但但这之后后，听证证主持人人的意见见、初步步决定、建议性性决定和和听证报报告，以以及相对对人的进进一步陈陈述申辩辩等，这这些经过过听证程程序加工工过的案案卷材料料还要继续续记入案案卷中，成为一一个新的的案卷，行政首首长最后后的决定定必须根根据这个个新的案案卷作出出，这个个新的案案卷材料料中没有有记录的的因素绝绝不能成成为行政政首长最最后作决决定的依依据。这时候，由于有有听证主主持人的的听证报报告或初初步决定定的存在在，我们们再要求求行政首首长的决决定程序序也做到到案卷排排他不仅仅是

29、可能能的，而而且也是是可行的的。首先先，这时时候提交交给行政政首长的的案卷材材料已经经经过听听证主持持人或行行政机关关中的其其他职员员的分析析和筛选选，其中中的事实实关系和和法律关关系都已已梳理清清楚，即即使相对对人这时时候提交交的新的的陈述申申辩也只只是对要要点的阐阐述，因因而阅读读这些案案卷材料料，不需需要耗费费行政首首长很多多的时间间和精力力，他只只需要从从全局角角度把把把关就行行了。其其次，听听证后，经过听听证主持持人的心心证和分分析推理理，数量量庞大的的听证材材料及其其所反映映的复杂杂关系在在听证报报告或初初步决定定中都已已简化和和清晰化化，再也也不需要要我们象象第三和和第四摩摩根案

30、那那样去审审查无法法审查清清楚的行行政首长长的思维维过程。这样，在在案卷排排他原则则的作用用下，并并通过听听证报告告或初步步决定这这个中介介进行承承上启下下的衔接接，我们们就既可可以做到到听证者者必须决决定， 指在听证主持人的听证程序中。又又可以做做到决定定者必须须听证 指在行政首长的决定程序中。从而使使听证者者和决定定者达到到高度的的统一。这种完美美的技术术操作，在美国国联邦行行政程序序法得到到了进一一步的解解决。 该法第557第3款规定：在作出建议性、初步性或临时性决定，或者机关对其下属雇员的决定作出复议决定之前，当事人有权得到合理机会向参与决定的雇员提出供其参考的（一）提议应认定的事实和

31、结论。（二）对下属雇员的决定或建议性决定、或者对机关临时性决定的异议。（三）上述异议或事实认定和结论的证明理由。案卷应注明对当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定。包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分，而且它还应包括下列说明1.就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量问题所作出的认定、结论及其理由或根据；2.有关的规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。也也正因此此摩根案案判例在在美国行行政法中中获得了了里程碑碑意义的的赞誉。首席大大法官范范德比尔尔认为：“第一摩摩根案判判例关于于行政程程序中的的审讯官官的作用用的判词词在行行政法中中具有头头等重要要

32、的意义义。” 联邦上诉法院判例汇编第2辑第105卷第545、556页。美国著著名行政政法学家家施瓦茨茨认为：“联邦行行政程序序法直接接产生于于第一摩摩根案判判例。” 伯纳德施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众出版社1986年版，第362页。我国著名行政法学家王名扬先生也认为：“联邦行政程序法在很大程度上是国会为贯彻摩根案件的原则而作出的努力。”（王名扬著：美国行政法，中国法制出版社1995年版，第509页）尔后，其他国国家也开开始效仿仿。如日本行行政程序序法第第24条条第3款款规定：“主持人人于听证证终结后后，应尽尽速作成成报告书书，载明明当事人人等对不不利益处处分原因因之事实实所为之之主张，有无理

33、理由之意意见。并并连同第第1项之之笔录，向行政政机关提提出。”我国虽虽然在行政处处罚法和行行政许可可法中中，没有有规定听听证主持持人要制制作听证证报告或或听证建建议，但但在一些些部门规规章和地地方规章章中却对对此也作作出了明明确规定定。 如司法行政机关行政处罚听证程序规定第34条规定：“听证结束后，由法制工作部门写出听证报告，连同听证笔录、案件材料一并上报本机关负责人审批。”工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则第40条规定：“听证结束后，听证主持人应当写出听证报告，连同听证笔录一并上报机关负责人。”再如深圳经济特区行政处罚听证程序试行规定第41条第1款规定：“首席听证员或独任听证员，应当于听证

34、或最后一次听证结束后10日内, 完成听证员行政处罚建议书。听证员与首席听证员意见不一致的，应当在听证员行政处罚建议书中简要说明。首席听证员与听证员或独任听证员均应在听证员行政处罚建议书末尾签名。”该规章第42条规定：“首席听证员或独任听证员应当将行政处罚建议书提交拟作出行政处罚决定的行政机关首长，由其首长作出决定。”三、机关关决定与与个人决决定的统统一1、机关关决定与与个人决决定的分分离在行政机机关，机机关决定定和行政政首长的的个人决决定既是是分离又又是统一一的。行行政机关关的任何何决定基基本上都都是行政政机关内内部各机机构和职职员分工工合作的的结果，宏观决决策和总总体调控控由行政政首长负负责

35、，而而其中涉涉及的具具体问题题，如专专业问题题、法律律问题、技术问问题、数数据问题题等则必必须由不不同的机机构和专专家分工工解决，行政首首长对它它们的关关系进行行协调和和组织。最后，又由行行政首长长进行综综合判断断，并代代表行政政机关作作出决定定。这是从整整体角度度来看的的，但如如果从行行政相对对人角度度来看，情况就就很不一一样了。在涉及及他自身身利益的的行政行行为中，他发现现行政机机关的某某一职员员来主持持听证，听取他他的陈述述申辩，然后又又由行政机机关中的的另一批批职员来来研究该该案中涉涉及的法法律问题题和其他他专业问问题，然然后又由由其中的的一些人人，就此此向行政政首长汇汇报，汇汇报后又

36、又由行政政首长集集体开会会决定或或者就由由某个行行政首长长直接拍拍板决定定了。这这个决定定过程会会使行政政相对人人无所适适从，他他根本就就无法知知道这个个涉及他他的行政政行为在在行政机机关内部部是怎样样作出来来的，更更无法知知道，他他的陈述述申辩在在行政机机关作决决定的过过程中到到底起了了什么作作用？在在他眼里里，机关关决定和和个人决决定是分分离的，听取他他陈述申申辩的是是听证主主持人和和其他一一些职员员，而作作出决定定的是行行政首长长和另一一些人；听取他他意见的的人无权权作决定定，而有有权作决决定的人人，又不不听他的的意见。他希望望行政机机关中作作决定的的人，能能直接听听取他的的陈述申申辩，

37、即即作决定定的人和和听取他他陈述申申辩的人人是同一一人。因因为这样样他就看看得到谁谁在听他他的意见见，谁在在作决定定，他心心里就会会有底，才会放放心。而而现在，行政行行为最后后是以机机关的名名义作出出的，但但其中谁谁在听取取他意见见，谁在在起决定定作用，这个过过程是怎怎么进行行的，他他都无从从知道。这就使使他很不不满。美美国第一一摩根案案就是这这种不满满的体现现，联邦邦最高法法院为了了解决行行政相对对人的这这个不满满，切实实保障相相对人享享有的陈陈述申辩辩权，提提出了“决定者者必须听听证”的要求求。这个要求求很合理理，也很很鼓舞人人心，可可惜在行行政机关关中却无无法实施施。毕竟竟行政机机关不同

38、同于法院院，法院院可以作作到的，行政机机关却不不可以，也不应应该作到到。由此此又导致致联邦最最高法院院在第四四摩根案案中不得得不提出出“禁止探探索决定定者思维维过程”的要求求，从而而把第一一摩根案案所确立立的决定定者必须须听证的的原则又又收了回回去。2案卷卷排他：机关决决定与个个人决定定的统一一第一摩根根案所确确立的原原则虽然然被收回回去了，但该案案所揭露露的问题题却是必必须解决决的。我我们应在在维护行行政机关关固有管管理体制制的前提提下，使使机关决决定和个个人决定定相统一一，从而而使行政政相对人人既能看看到自己己案件的的听证者者，又能看到到自己案案件的决决定者，这同样样需要靠案案卷排他他来保

39、障障。如前所所述，在在听证报报告、初初步决定定等的承承上启下下的中介介下，案案卷就可可以象个个“隔音空空间”一样，把听证证主持人人、其他他机关职职员以及及行政首首长等都都隔在同同一个案案卷空间间中，从从而保证证他们所所作的决决定始终终是相一一致的，这样就就不仅使使机关决决定和个个人决定定也统一一了，而且也也使相对对人既看看到了自自己案件件的听证证者，又又看到了了自己案案件的决决定者。这样的的正义，才是相相对人需需要的看看得见的的正义。四、政策策、经验验与专业业考虑的的入卷最后，行行政机关关与法院院不同，行政机机关作决决定的时时候，并并不仅仅仅是把法法律适用用于具体体案件中中，很多多情况下下还要

40、基基于政策策选择，行政经经验以及及专业技技术的考考虑。由由此，行行政机关关作决定定时，往往往有很很大的裁裁量权。再则，听证主主持人以以及行政政机关中中的其他他职员，只是法法律专家家或技术术专家，各自分分管着自自己的领领域，他他们的考考虑只能能侧重于于某一方方面。这这就需要要行政首首长对他他们的考考虑进行行通盘协协调和综综合分析析，这样样才能作作出代表表行政机机关整体体要求的的决定。同时，由于行行政机关关实行的的是首长长负责制制，行政政首长在在作决定定的时候候，有义义务考虑虑作出的的行政行行为是否否符合最最佳的政政策选择择，是否否有利于于本机关关行政任任务的实实现。 美国联邦行政程序法规定的听证结束后作出的临时性决定和免除一切事先的决定，就是基于这些考虑而安排的。 那么行政政首长在在这过程程中，进进行通盘盘协调和和综合分分析的理理由，以以及基于于政策选选择，行行政任务务的实现现而作出出的判断断等，怎怎么能让让行政相相对人也也知道和和理解，并接受受公众和和国家有有权机关关的监督督呢？否否则即使使听证程程序很公公道，但但由于决决定程序序不公正正，最后后作出的的行政行行为还是是不能让让人信服服。更严严重的是是，这样样还会使使行政首首长基于于政策、经验和和专业技技术等的的裁量考考虑变成成让人无无法琢磨磨的东西西，从而而为其滥滥用裁量量权创造造条件。为此，还是要要象前面面