论我国城市贫困治理中的社会工作

1、论我国城市贫困治理中的社会工作文/ 杨 荣新视野 2008.3摘要：社会工作与城市贫困治理具有共源性，反贫困是社会工作的起点，也是其核心理念。我国政府对城市贫困高度重视，但在贫困治理中缺乏对社会工作的有效运用，这极大地影响了反贫困工作的成效。结合我国社会工作发展现状，笔者提出了“设岗、搭台、培育、购买”等一系列在城市贫困治理领域引入社会工作的政策建议。关键词：社会工作；城市；贫困治理中图分类号：C916 文献标识码：A文章编号：1006-0138(2008)03-0035-03贫困治理是一项十分复杂的系统工程。在我国城市贫困治理中如何准确定位社会工作者的角色，使之充分发挥专业功能，促进社会救助

2、由单一向综合发展，是一个既关系贫困人群生活保障，又关系社会工作发展前途的重要问题。反贫困是社会工作的核心理念社会工作是在贫困治理过程中逐步产生并发展起来的。在人类历史进程中，贫困问题是一个长期存在的社会问题。在工业革命前，日常的贫困治理主要由民间慈善组织或者宗教机构承担，遇到天灾人祸时，政府才会积极介入救灾救济工作，但一般都是临时性的。我国历史上的扶贫济困活动大都属于这种情况。建立制度性的贫困治理模式，由政府承担贫困人口的救助责任，是从17 世纪英国开始的。英国从圈地运动到工业革命，大量失地农民流入城市，造成城市贫困人口剧增，城市贫困问题日益突出，对社会稳定带来很大影响。依靠传统的民间慈善组织

3、和宗教团体已经无法满足社会需要。在这种情况下，英国政府于1601 年颁布济贫法。该法正式承认政府负有救济之责，授权教区向富人征收济贫税；地方教区须为其管辖范围内的救济工作提供救济经费，负责具体救济事宜，中央设立监督人员，建立政府救济机关；教区为不能工作者及儿童提供粮食；有劳动能力者必须通过工作换取救助，教区负责为有劳动能力者提供劳动场所；作为公共救济机构，教区仅在贫民不能从其家人或者亲属处取得赡养时，才为其提供救济。济贫法在规定政府救助责任的同时，要求教区协调社会资源，强调有劳动能力者助人自助。“由政府的参与、专人的负责（贫民监督员）、院外救济的实施，足见已带进社会工作的观念和方法”。1 现代

4、意义上的社会工作正是伴随着英国在治理城市贫困过程中建立新型社会救助制度而开始萌芽的。1788 年，德国汉堡市在英国济贫办法基础上实行一种被称为汉堡制的社会救助制度。该制度设立一个中央办事处，负责处理全市的贫困救助事务，同时将全市划分为若干区，每区设监察员一名和赈济员若干人，使社会救助工作更为组织化和专业化。1852年德国爱尔伯福市对汉堡制进行改革，将全市划分为若干区、段，不仅设立专门的社区救助工作人员，而且完善、规范了社会救助的资格和程序，提高了社会救助的制度化程度。从贫困治理的角度看，汉堡制和爱尔伯福制初步建立了家庭探访（可视为家计调查的前身）、定期回访、鼓励就业、最低救助、收入增加后停止救

5、助等办法，后来为许多国家所采用，在社会救助发展史上具有里程碑意义。从社会工作角度看，汉堡制和爱尔伯福制针对贫困家庭的不同情况，探访后有针对性地研究、讨论，再提出具体的救助办法，实为个案工作的前身; 其将全市划分区、段，按区、段实施救助，并由当地熟悉情况的居民担任义务赈济员的做法，完全符合社区社会工作的手法。在随后的城市贫困治理进程中，社会救助和社会工作沿着不同的方向前进，均获得了较大的发展。在社会救助方面，德、英、美等国相继建立健全了社会保障体系，为城市贫困人口提供基本的生活保障。从1883 年起，德国先后颁布疾病社会保险法、老年和残疾社会保险法、工伤事故保险法等，率先建立社会保险制度；英国于

6、1911 年颁布的国民保险法是世界上第一部有关社会保险的综合性法律；1935 年，为应对经济大萧条，美国颁布社会保障法，对社会保险、社会救助、卫生及社会福利等一系列贫困治理措施进行了制度上的安排，为现代社会保障奠定了基础。从此，政府承担贫困治理主要责任的制度框架在法律上得到确认。在社会工作方面，从18 世纪中叶开始，英美各国相继建立慈善组织会社，开展睦邻组织运动。前者以非政府性质的慈善组织会社为基础，积极构筑组织网络，协调民间慈善资源，从物质、教育、就业、心理等各个方面为城市贫困者提供救助，其工作以友善访问员（Friendly Visitor）开展的个别调查为基础。慈善组织会社运用统一的理念协

7、调组织慈善救济事业，为形成具有共同价值和统一概念范畴的社会工作专业体系创造了条件，是社会工作实现专业化的一个重要实践基础。2 后者则以社区改造应对城市贫困，把发放款物的简单型社会救助发展为对贫困者精神的关怀和对贫困者社区环境的改造。团体工作和社区工作正是在睦邻运动中得以实践，并发展为重要的社会工作方法。因此，社会工作与贫困治理具有共源性，也可以说是伴随着近现代社会救助事业的发展而萌芽、发育，并逐步走向专业化的。反贫困是社会工作的起点，也是其核心理念。当代社会工作虽然已形成多层次、宽领域、广覆盖的学科体系，其工作对象均属于贫困群体或极易陷入贫困的弱势人群，其工作目标仍然是提升个人能力、增进社会资

8、本、促进融入社会、摆脱或避免陷入贫困等，“社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动”，3这一定义很好地说明了反贫困在社会工作价值理念中的地位。我国城市贫困治理中社会工作的缺失我国城市贫困问题是从20 世纪80年代末开始出现，并迅速扩散开来的。随着我国市场经济体制的逐步确立和完善，国有企业、集体企业等全民所有制单位大量职工出现结构性失业、下岗，失业人口剧增。据统计，1986 年我国登记失业人数264 万人，1990 年达到383 万人，1996 年上升到553 万人，2001 年剧升到680 万人。4由于缺乏社会保障体系支撑，市场经济下的失业就等于贫困。据

9、专家估计，下岗、待岗、失业人员及其家属形成的城市新贫困群体，其规模大约在1500 万 3000 万人之间。他们与传统的城市救济对象一起，构成了我国庞大的城市贫困人群。城市贫困不同于农村贫困。首先，城市贫困群体缺乏基本的替代性生活资料。城市居民没有承包土地，自己不能生产生活资料。米、面、粮、油、水、电、燃气等所有基本生活消费品都要用现金购买。其次，城市贫困属于相对贫困。在经济体制改革过程中，城市财富向部分社会成员集中，相对于先富起来的那部分人，这些低收入群众的生活是贫困的。第三，城市贫困对社会稳定造成的影响是巨大的。城市贫困规模的扩大，城市贫困程度的加深，都是对共同富裕目标的背离，也使整个社会开

10、始质疑经济体制改革的政策。我国政府对城市贫困问题高度重视，早在2002 年中央就提出要深化分配制度和社会保障制度改革，积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度。5之后，社会保险和社会救助均获得较快发展。从制度设计上看，社会保险主要针对在职职工，实质上是将原来的单位保障转换为养老、医疗、失业、工伤等保险制度；社会救助则主要针对贫困人群，旨在为他们提供最基本的生活救助，避免其因失业、残疾、年老、上学等困难而陷入绝境。因此，社会救助制度的逐步建立和完善成为我国政府治理城市贫困的主要手段。通过对传统救助制度的改造，低保制度成为可以容纳城市贫困群体的新型社会救助制度。据民政部统计，2007 年底全国共有城

11、市低保对象2271 万人，全年平均每月每人可以获得政府102 元的救助，全年各级财政共支出低保金275 亿元。6 目前，城市社会救助制度已经发展为以低保制度为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助和临时救助为补充的社会救助体系。无疑，社会救助在我国城市贫困治理中正发挥着越来越重要的作用。以低保为核心的社会救助由政府制定政策，并负责实施。包括慈善组织在内的社会力量发挥的作用相当有限。造成这一现状的根源在于我国在构建城市社会救助体系时没有像西方国家那样，引导、培育、发展民间救助性慈善组织，没有广泛动员社会力量共同参与城市贫困治理。于是，社会工作伴随社会救助制度诞生并发展的景象在我国新型社会

12、救助制度建立过程中并没有出现。虽然我国城市社会救助在保障困难人群基本生活方面发挥了重要作用，但由政府“包办”的社会救助存在着内在的缺陷，无法放大其社会效益，也使城市贫困治理的成效打了折扣。首先，现有的社会救助制度仅关注物质上的救助，缺乏心理上的关爱。大量研究表明，贫困人群易形成封闭、自卑、不求进取的心理趋向，进而在价值观念、工作态度、社会行为及至家庭行为等方面形成一种非优选择。7在这种心理状态下形成的贫困文化不仅无助于贫困者脱贫，反而可能造成贫困向下一代的延伸。从有关河北廊坊等地的调查可发现，在城市低保对象中，93.2% 的人感到“孤独和沮丧”，28.4% 的人认为生活会变得更糟，38%的人认

13、为“无法通过自己的努力摆脱困境”。8 这表明，贫困人群不仅需要生活上的救助，更需要缓解心理上的焦虑、失落和不满，减少社会排斥，重塑生活信心。其次，现有的社会救助行政部门仅关注政策的落实，缺乏针对不同对象的救助策略设计。贫困人口在信息获取上具有天然的劣势，来自政府、民间、企业等方方面面的救助资源信息，并不能充分到达每一位有需求的救助对象。对一个贫困家庭来讲，非常需要有人帮助他们收集、分析、研判这些信息，并结合自己的情况作出申请或不申请的决定，以使自己所获取的救助资源在符合规定的情况下最大化。从事低保的民政部门和从事其他救助的政府部门，甚至实施水、电、燃气等减免的公用事业部门，都会关注与之有关的救

14、助政策的实施，但却无力站在贫困家庭的立场，为其思考综合性的脱贫思路。第三，现有的社会救助不能满足贫困群体多方面的社会服务需求。贫困家庭不仅财产少、收入少，可支配的资源有限，而且因经济状况引发的问题也很多，比如婚姻关系、子女教育、家庭冲突等，都会影响贫困人群的生活质量。社会救助不能仅仅着眼于物质的救助，还应当从救助对象的具体情况出发，分析其产生问题的根源，特别是要帮助贫困家庭解决其存在的现实问题，提高家庭、婚姻生活质量。第四，现有的社会救助专业化和技术化水平都有待提升。基于家计调查的社会救助是一项专业性和技术性都很强的工作，家庭财产的审核、救助金的计算、收入抵扣的减免等，甚至救助政策的实施，都需

15、要比较扎实的专业知识。在西方，社会救助工作中社会救助员或家计调查员都是很专业的职业。我国社会救助事业的发展，仅仅依靠社区居委会和民政干部显然无法提升其专业化和技术化水平。如何在城市贫困治理中引入社会工作从我国城市反贫困的发展方向看，引入社会工作是一个必然的选择。一方面，城市贫困治理需要全社会的广泛参与，社区组织和非政府组织将会获得较快的发展，社会工作者将在其中发挥重要作用；另一方面，城市贫困治理将从简单的发钱发物转变为赋权、增进社会资本和个人资产建设等综合性、注重发展的深层次救助，救助内涵的变化对救助方法提出更高的政策研究要求，没有受过专业社会工作训练的人士将很难胜任。同时，社会工作的发展也已

16、具备良好的社会环境。党的十六届六中全会不仅要求“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作人员职业素质和专业水平”，而且要求“充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平”，从而明确了社会工作的服务领域。那么，社会工作在城市贫困治理中能发挥什么样的作用？又该如何引入呢？与城市社会救助工作相结合，当前社会工作介入的领域主要有：需求评估、家计调查、个案辅导、团体参与、政策修订与实施等。所谓需求评估，是指社会工作者针对穷人家庭的实际情况，对其救助需求

17、进行详细评估，并根据救助资源情况，提出救助策略；所谓家计调查，是指社会工作者受政府救助机构委托，对救助申请人的家庭财产及收入、支出情况进行调查，并形成科学的调查报告；所谓个案辅导，是指针对救助对象的个体情况，“量体裁衣”，开展一对一的心理、交往、自我评价等方面的干预，消除救助对象的焦虑、沮丧等负面感受，增进融入社会的意愿和能力；所谓团体参与，是指社会工作者运用小组工作手法，对在一个场域内有着相同经历、感受或境况的救助对象，组织他们开展公益性活动或能够体现自身价值的活动，使他们从中发现改善自我生活状态的力量；所谓参与政策制定，是指社会工作者通过自己或所在组织，对社会救助政策的制定提供意见和建议；

18、所谓参与政策实施，是指通过进入社会救助行政机构，从事社会救助工作，将社会工作理念运用到实际工作中。目前社会工作进入社会救助领域存在着诸多障碍：一是“职业缺失”。9我国高校社会工作专业教育已经开展了多年，但在国家职业体系中尚无一席之地。社会工作专业学生毕业后，不知道自己的从业方向，更无法规划自己的职业生涯，社会上也缺乏对专业社工的了解。二是救助对象对社会工作者的排斥。专业社会工作讲求助人自助，是“受薪”的助人者，这与我国传统的助人观念存在差异。救助对象对社会工作者存在着普遍的排斥感。三是缺乏社会工作者进入社会救助领域的平台。我国当前城市贫困治理中缺乏救助类非政府组织，社会救助资源的调动主要靠行政

19、指令或有政府背景的“非政府组织”。社会工作者没有合适的平台进入并运用专业手法开展贫困治理。针对当前社会救助事业及社会工作发展现状，在城市贫困治理中引入社会工作，应采取“设岗、搭台、培育、购买”等措施，使社会工作由专业教育逐步转型为社会实践，不断推进社会工作的本土化进程，使社会工作更好地服务于社会救助事业。第一，在社会救助机构中设置社会工作岗位，并纳入现有职业体系。2006 年7 月，人事部、民政部曾联合颁发社会工作者职业水平评价暂行规定和助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法，这标志着我国社会工作者职业水平评价制度的正式建立。资格认证需要岗位作依托，开发不出合适的工作岗位，资格认证就不

20、能起到应有的作用。在城市社会救助工作中引入专业社会工作者，可采取两种方式，一是与社区建设相结合，在街道成立社会工作者管理服务机构，负责专业社工的招聘、培训和管理，社区根据社会救助对象的需求情况从街道聘请专业社工，协助开展社会救助工作；二是在街道社会救助机构中设置专门的社会工作岗位，通过设定专业社工资格条件，使基层从事社会救助的人员同时具备专业社工资质。第二，促进公益性社会救助组织的发展，为专业社工进入社会救助领域搭建平台。专业社工与社会救助行政人员有着根本区别，不能用社会救助行政人员代替专业社工。因此，要认真研究方便可行的政策，比如弃用双重管理制度、简化登记手续等，使基层公益性救助组织在为社会救助对象提供服务方面发挥更重要的作用。这样专业社工人才可以通过公益类救助组织进入社会救助领域。公益性社会救助组织这样一个平台，将为专业社工在城市贫困治理中发挥作用提供广阔空间。第三，研究制定专业社会工作者的评价、激励机制。职业化的社会工作者如果没有自己的评价和激励机制，就会影响职业的荣誉感和稳定性。建立社会工作者评价、激励指标体系和运行机制，是培育专业社工的重要手段。在路径上，评价与激励机制的建立应与其开展的工作相联系。从事城市贫困治理的社工和从