我国环境财政制度研究问题 对策 等

1、我国环境财政制度的现状及存在的问题我国环境财政收入制度现状及存在的问题我国环境财政收入制度现状环境相关税收制度（）环境相关税收制度概述我国尚未设置专门的环境保护税收，有关环境保护的税收措施散见于个别税种中。一是消费税、资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等在一定程度上具有环境保护性质的税；二是在有关税种中设置保护环境的相应的税收优惠条款，主要有增值税、消费税、企业所得税等。消费税 消费税是对特定的某些消费品和消费行为征收的一种流转税，旨在调节消费结构，引导消费方向，抑制不合理消费，增加财政收入。其主要税目分为几个类型，一是对过渡消费会对身体健康、生态环境、社会秩序等方面造成危害的特殊消费品，如烟

2、、酒、鞭炮等；二是非生活必需品；三是高能耗及高档消费品；四是不可替代和再生的稀缺资源消费品等；五是税基宽广、消费普遍、具有一定财政意义的产品。尽管从现行税制来看消费税在资源和环境保护方面的功能尚未充分发挥，但利用这些产品较高的消费弹性可促使消费者减少其消费，是能够为节约能源和保护资源产生一定积极作用的。税率（税额）的确定并没有充分考虑这些物品生产以及消费产生的环境外部成本，但限制污染的意图是明确的。资源税资源税是对在我国境内从事资源开发，因资源条件差异形成级差收入征收的一种税。当前资源税税目是原油、天然气、煤气、其他非金属原矿，黑色金属原矿，有色金属原矿和盐等个税目，课税对象局限于矿藏品，对大

3、部分非矿藏品资源没有征税，征税范围过窄，不但不利于遏制资源的过度开采，还可能刺激对非税资源的掠夺性开采。现行资源税的计税依据是纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据，这就使得企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价，其后果是导致对资源无序开采和积压浪费。可见计税依据不合理。此外，由于我国现行资源税单位税额只反映劣质资源和优质资源之问的单位级差收入，而且我国资源长期在政府控制下实行低价销售政策，造成资源税单位税额偏低。过低的资源税单位税额使资源税的保护环境和节约资源的作用空间极为有限。城市维护建设税城市维护建设税是以增值

4、税、消费税和营业税实缴税额为依据，专门用于城市维护建设而征收的一种地方特定税。该税开征于年，所征税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、防洪、供热、给排水、园林绿化、环境卫生以及交通标志、路灯照明、公共消防等公共设施的建设和维护。城市建设维护税属于地方税，地方政府可根据中央基本法制实施细则，根据“谁受益谁纳税，多受益多纳税的合理负担原则征收。尽管城市建设维护税每年征收的税额不高，大约不到年税收总额的，但是，由于该税种专款专用的特点，该税收已经成为城市环境基础设施投资的一项重要资金来源，为推广集中处理城市污水和生活垃圾、集中供热等开辟了具有法律依据的、稳定和专门的财政资金渠道。由于这些工程对于改善城市

5、大气和水环境质量具有重大意义，因此，这项税收是一项真正的环境税收，是为生态环境保护融资的一种“专项税。据有关资料显示，城市建设维护税用于环保投资已经占到总环保投资左右，占城市维护建设税的左右。而且，随着经济的较好发展和征税依据及税率的调整，来自这一渠道的资金将随之渐渐增加，进而有望形成一种主要为城市环境基础设施建设维护提供资金的长效财政一机制。城镇土地使用税城镇土地使用税是以国有土地为征税对象，以其实际占用的土地单位面积为计税标准，按规定的税额对拥有土地的单位和个人征收的一种税。目的是为了促进合理节约高效地使用土地，调节土地级差收益，理顺国家与土地使用者之间的利益分配关系。该税在一定程度上体现

6、了政府保护土地资源、节约用地的意图。耕地占用税为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护同益减少的耕地，该项税收主要是针对用耕地建房和从事非农业建设的企事业单位和个人。耕地占用税的税额主要根据不同地区经济发展水平和人均占有耕地的数量实行地区差别的幅度税额。该项税收收入专门用于建立地方农业发展基金。尽管耕地占用税的税额较低，但对抑制乱占滥用耕地资源起到了一定的作用。燃油税燃油税是指对在我国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税。目前在我国是作为消费税的一个税目征收的，未单独建立税种。它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，实质是汽车燃油税。燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换

7、成税收，更多地体现了公平原则。燃油税的征收，不仅仅是费改税的问题，更重要的是把价格信号引到更加合理的轨道上来。国内成品油价格继续坚持与国际市场有控制地间接接轨，建立和完善既反映国际市场石油价格变动和企业生产成本，又考虑国内市场供求关系；既反映石油资源稀缺程度，又兼顾社会各方承受能力的价格形成机制，从而促进资源节约和环境保护。成品油价税费改革方案自年实施，其对发展循环经济，促进节能减排，保护资源环境将起到积极的作用。（）环境相关税收总量分析图与环境相关税种绝对规模的增长数据来源：中国统计年鉴（年各年年鉴），中国统计出版社，中国财政年鉴（，），中国财政杂志社编辑出版上述与环境保护有关的税收收入呈逐

8、年上升趋势，年的规模相当于年的倍多，为环境保护和削减污染提供了一定的资金和激励，它们占总税收的比例大约在；但随着近年经济发展取得较大成就，总税收规模增长较快，环境保护相关税收增长速度落后总税收的增长速度，图显示环境保护相关税占总税收比例不高，期间有回落的趋势，这也反应了我国环境保护落后整体经济的发展；当然，环境保护相关税占比重约为，这也表明现行税制框架具有一定的“绿色”税改革基础。图环境保护相关税占比重数据来源：中国统计年鉴（年各年年鉴），中国统计出版社；中国财政年鉴（，），中国财政杂志社编辑出版社对以上环境保护相关税种作进一步分析，主要是资源税在发挥环境保护的作用，但。由于资源税存在的种种问

9、题，使其作用也有限，不能有效遏制资源枯竭、环境恶化的趋势。所以总的来看，在合计中真正起着对环境保护作用的数据比例将小得多，不到的，而根据欧盟国家的相关统计数据，例如荷兰的环境税收入占总税收收入的，占其的，可见我国与欧盟国家有较大的差距。此外，我国的关税、车船税、固定资产投资方向调节税（年暂停）等税种也体现了环境保护的意图。（）环境税收优惠制度环境税收优惠是国家出于环境保护的需要，促进国民经济健康发展，在一定时期内对特定的纳税人应缴纳的税款给予减征或免征的一种鼓励措施，是我国环境税制的重要组成部分。概括起来，我国现行税中环境保护有关的税收优惠措施主要有：增值税对销售下列符合规定的自产货物实行免征

10、增值税：再生水；以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉；翻新轮胎；生产原料中掺兑废渣比例不低于的特定建材产品。对污水处理劳务免征增值税。对销售下列符合规定的自产货物实行增值税即征即退：以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品；以垃圾为燃料生产的电力或者热力；以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油；以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土；采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于的水少的一截子全国实行排污费的有偿使用，拉开了排污费制度改革的帷幕。年月国务院颁布排污费征收使用管理条例，并于当年在全国实施。这是我国排污费制度逐步完善的标志，是排污收费的政策体系、管理方式、收入

11、使用、收费标准的重大完善和改革。随后，相应配套规章办法也及时出台。排污费制度实行以来，已覆盖废水、废气、噪声、废渣、放射性等领域。二十多年来的实践表明，排污费是有效的经济手段。排污费制度在促进企业污染治理、筹集污染治理资金、严格环境监察执法和加强环保能力建设等都起到了重要的作用。排污收费制度在我国环境管理工作中发挥着基础性作用，不仅提高了污染治理能力，而且加强了环保系统的整体能力建设，己成为我国目前环境保护实施范围最广的一项经济手段。但是，如下表中所示，我国的排污费解缴企业不断增长的同时，排污费总量也不断增长。表历年排污费征收情况数据来源：中华人民共和国环境保护部官方网站生态补偿收入“生态补偿

12、包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。生态补偿收入主要指各项生态环境补偿费。中国最早的生态环境补偿费实践始于年，在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用。世纪年代中期进入快速发展期，全国广西、福建等省区个县市开始试点，年征收范围包括矿产开发、土地丌发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、产品单位总额、按生态破坏的占地面积征收、综合性收费和押金制度种。征收标准有固定收费和浮动收费两种。尽管系统的生态补偿费政策没有得到全面实施，其中的押金制度却在两个领域得到了贯彻，一个

13、就是耕地占用开垦的押金制度，另一个是矿产资源开发的复垦押金制度。【庄困泰，高鹏，千学军中国生态环境补偿费的理论实践北京：中国环境科学，（）： 总体而言，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。以矿产资源开发的生态补偿为例进行研究。中国从上世纪年代中期开始对矿产资源开发征收了矿产资源税，从年又开征了矿产资源补偿费。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中造成的生态环境破坏的情况，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿题。从矿山设计和开采来说，绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。我国矿产资源补偿费平均

14、费率偏低，仅为，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为。年实施的中华人民共和国矿产资源法实施细则对水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需费用，即矿山开发的押金制度。在各地的实际操作过程中，多是按矿产资源销售额或销售量的一定比例征收生态补偿费。浙江省对于新开矿山，通过相关立法，建立矿山生态环境备用金制度，按单位采矿破坏面积确定收费标准，同时，按“谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理的原则解决新矿山的生态破坏问题，做到不欠新帐。对于废弃矿山，采用两种办法治理和恢复：若受益者明确的废弃矿山，按照“

15、谁受益、谁治理”的机制实施；若废弃矿山已没有或无法明确受益人的，则由政府出资并实施。（）环境资源的有偿占用当前包括：排污初始权占用的有偿使用（包括废水、水污染物、大气污染物等）和生态服务资源初始占用的有偿使用（包括土地、湿地、草地、生物资源等）。排污许可证我国现行环保法律法规，如环境保护法、大气污染防治法、排放污染物申报登记管理规定等已对实施排污许可证制度做出规定。到年，我国已发放排污许可证的企业数为个，已发放排污许可证数份。目前，我国排污权交易尚处于试点阶段。虽然一些地区如江苏、山西、河南等都出台了地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。因此，目前的排污权交易从审批到交易

16、，实际上都没有统一的标准。我国一些地方法规，在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面很积数据来源：年中国环境统计年报极。如太原市二氧化硫排污交易管理办法、珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划、江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法（试行）等。虽然有些地方法规规定的排污权交易政策并未得到真下的实施，有些实施效果还有待观察，但是这些地方性的立法尝试为我国排污权交易制度的建立提供了许多宝贵的可借鉴的立法经验。年月我国财政部、环境保护部和江苏省政府联合启动了太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点，这标志着环境资源无偿使用时代的结束。排污权交易制度要在中国推行，还可能面临一系列的困难

17、。例如作为一种特殊形式的利益分配，如何防止多占多要，如何保证政府初始分配的公平，以及由于缺乏全国垂直统一的监测网络，如何以真实数据为基础进行真正规范等问题。因此，排污权交易政策还需要根据国情进一步研究和试点。我国排污权的核定尚处于初始阶段，由于一些地方片面追求经济发展的速度和粗放型发展方式仍未从根本上得到改变，所以导致经济发展与环保总量控制之间出现矛盾，使得排污总量的确定成为排污权交易的难点。生态服务资源初始有偿占用年我国提升国家环保局为正部级机构时，强化了其生态保护职能，并首次在国家环保局成立自然生态保护司，表明政府保护环境的坚定决心。同时，随着我国市场化经济改革日益深化，政府鼓励更多用市场

18、来配置资源，如从世纪年代开始的土地的招（标）、拍（卖）、挂（牌）出让制度，从年开始的探矿权的有偿取得制度。目前我国矿业企业没有全部负担矿业权取得成本。在矿业权取得环节，无偿占有矿业权还比较普遍。过去，我国在对矿产资源的管理上是采取行政手段无偿授予矿业权。这是造成目前绝大多数矿山企业特别是国有企业无偿占有矿业权的重要原因。目前的状况是“双轨制，矿业权行政审批与市场取得（公开拍卖）的方式并存，据相关统计，当前中国万个矿山企业中仅有万个矿山企业是通过市场机制取得矿业权，其他均是通过行政方式取得。我国环境财政收入制度存在的问题独立环境税缺失以我国目前的环保措施而言，主要是以收费为主，征税为辅。这些少量

19、的税收措施零散地存在于资源税、消费税、增值税、耕地占用税等有关规定中。从严格意义上讲，我国目前还不存在真正意义上的环境税。尽管这些税种的设置为保护环境和削弱污染提供了一定的资金，但其本身并不以保护生态环境为目的，“绿色程度不够，范围不广。因此，一方面难以形成稳定的专门钐；环境污染的税收收入来源，弱化了税收对保护环境的调控作用；另一方面难以适应世后国际贸易中各国根据环保水平和标准设置的“绿色壁垒”，使得许多产品的受到冲击，在国际贸易中处于不利地位。目前税收优惠相关的措施还不够完善我国法规中关于保护环境的条款很分散，彼此也不衔接，没有形成系统，调控环境的面还较窄。虽然在实践过程中这些规定间接对环境

20、产生了一定有利的影响，但是同趋严峻的环境状况，我国的环境保护措施所发挥的作用还远远不够。我国目前的税收优惠的计算主要以纳税人的直接支出为依据。这一方法在某些产业开发初期能保障一定的投资收益率，收到促进资本集聚、鼓励民问投资的效果。但同时我们要注意到，直接支出存在着容易诱使企业骗取税收优惠，导致财政收人减少等弊端。税种选择上过于集中于所得税，其他税种偏少。由于企业所得税是地方财政收入的主体税种，如果税收优惠额度增加过大，会使地方财政收入相对减少，从而有可能挫伤地方政府的积极性，不利于调动各方力量促进环保产业发展。我国现阶段的税收优惠没有实行预算管理，即没有建立税式支出制度。这使公众对税收优惠的监

21、督、控制作用发挥不够。虽然有些地方政府对环保产业制定了一些税收优惠政策，但是税收优惠的管理权绝大部分集中在中央。同时，对税收优惠的可行性论证分析制度未有效建立，这可能对税收优惠政策的效益产生不利影响。税收优惠仍然缺乏立法支撑。除企业所得税法、循环经济促进法外，大部分税收优惠仍然依据财政部和国家税务总局下发的通知、规定，缺乏法律形式的制度保障。同时，这些通知和规定在出台过程中缺乏规划，长远性和统一性较差。资源环境有偿使用制度不完善（）排污收费制度我国年出台的排污费征收使用管理条例规定，直接向环境排放污染物的单位或个体户，应当按规定缴纳排污费，此即“付费即排污”的污染控制办法，其更多是依靠政府行为

22、来推动环境保护。我国排污费制度取得了一定的效果，但环境质量并未得到根本提高，仍存在一些问题：排污费标准偏低。现行排污费主要是对超过国家或地方排放标准的排污单位征收超标排污费，而对于已经达到或低于排放标准的，不征收排污费。但我国现行收费标准大大低于治理成本和污染防治费用，还不到治污投入的，造成企业违法成本低、守法成本高，企业从自身利益出发，宁可支付排污费而不愿采取减污措施，不利于调动企业治污积极性，这对环保科技和环保工业的发展极为不利。部分排污费为浓度收费，浓度收费一方面可能造成企业采取稀释的办法，通过降低污染浓度逃避交费，另一方面也不利于控制环境容量所容许的排放污染物实际数量，适时根据实际情况

23、制定和修改环境目标，还可能打击企业开发节能生产工艺的积极性。而且，由于税率相对稳定，调整滞后，通货膨胀降低了排污费的真实水平，更减少了污染企业治理污染的积极性。征收范围过窄。现行排污费征收范围虽然已有废水、废气、噪声、废渣、放射性等，但没有包括所有污染环境的行为，如生活污水、危险废弃物、车辆的废气排放、水土的破坏行为等，以致于许多污染行为得不到有效控制。排污费资金使用效率低。排污费征收的费额中一部分是用于治理污染，另一部分是用于环保部门能力建设。我国排污费收取的资金大多进入当地的地方财政，有限的资金分散到各个地方政府手中，治理污染的资金无法集中使用，降低了资金的使用效率。而且资金极有可能被非法

24、占用、挪用。（）生态补偿收入制度对生态补偿收入的概念和内涵没有形成统一的认识；生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；生态补偿机制建立过程中，利益相关者的参与度不够；补偿标准的确定缺乏科学依据；补偿资金来源单一，补偿数量不足；由于缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱；政策和法规不够健全，原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应新形势发展的要求。（）排污许可制度排污许可初次分配的公平性问题。排污许可证初次分配时主要考虑该区域的公平性和经济有效性。现今的总量控制由国家向地方逐级下达，按行政区划分配执行，在执行中各行政区可能存在不同的执行标准，难以有效解决跨行政区域环境问题。而且按此方式，分配到各

25、行政区的指标和最终分配到污染源的排放权指标都是刚性的，排放指标因此丧失了通过流动获得优化配置的可能。国家有关部门难以通过其所掌握的现有的信息来确定各个排污企业的实际排污情况。同时，信息在不断变化，难以有效合理地分配各排污企业间的排污许可。而且分配结果将维持一定的稳定时期，这种相对的固定性造成我国的短期总量控制目标缺乏延续性，不符合长期环境管理的要求。排污权交易缺乏市场机制，政府是交易的主要推动者，市场配置作用不明显。排污者不是基于追求企业成本最小化的原则来进行交易，而是奉行政部门的命令来完成任务，因此，企业不能体会排污权交易制度对于自身利益的作用。久而久之，市场上对于排污权交易的需求就会不断下

26、降，使之陷入一种恶性循环的状态之中，进而阻碍排污许可证制度有效发挥保护环境的作用。配套制度供给不足。与排污许可制度紧密联系的制度包括环境影响评价制度、“三同时制度、排污申报登记制度、限期治理制度以及排污收费制度。这些制度之间缺乏有效地配合机制，使其不能充分发挥各自作用，不能形成全方位的环保合力，极大地影响了排污许可证制度在实际执行过程中应有的强度和力度。我国现阶段排污权交易立法滞后，缺乏完善统一的法律法规的支撑。各个规章制度对排污权交易及其配套政策的规定不具有权威性，也不具有全局稳定性，这是我国排污权交易实践中政府干预不当的重要表现。（）生态服务资源初始有偿占用收入制度我国生态服务资源初始无偿

27、占用的普遍现象，与传统经济体制下形成的廉价或无偿的资源和环境使用制度有直接关系。在传统的以行政主导为主要特点的资源和环境使用制度下，资源和环境的廉价或无偿使用普遍存在，这就造成企业缺乏珍惜资源和保护环境的压力与动力。我国环境财政支出制度现状及存在的问题我国环境财政支出制度现状环境财政支出制度概述环境保护财政支出，即环境保护支出中政府投入的部分，用于实现政府环境保护职能和解决各类环境问题的那部分财政资金。我国从年月日起根据财政部制定的政府收支分类改革方案和（年政府收支分类科目全面实施政府收支分类改革。新政府收支分类体系由“收入分类科目、“支出功能分类科目”和“支出经济分类科目三部分构成。在类“支

28、出功能分类科目中首次单独设立了“环境保护支出功能科目，主要反映政府在履行环境保护职能所发生的各项支出。这标志着环境保护在财政支出中第一次有了“户头。这是政府环保投入的重大突破，也是环境保护投入机制的进一步完善。“环境保护支出功能科目具体包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、退牧还草、风沙荒漠治理、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出等。总量分析目前的预算管理体制中已有了环境保护的支出项目，但由于改革是渐进性的，改革前的旧科目与新科目并未实现数据转换，无法进行比较。另外，统计部门对环境保护资金的数据也没有按照财政资金和非财政资金的分类进行统计，所以很

29、难直接从国家的统计数据中精确了解环境保护财政支出具体情况。但有研究表明，我国环境保护投资中各级政府和公共部门的投入已经占到了以上（邹首民等，）。因此，在下面的分析中以环保投资为对象进行分析。根据我国环境保护部门的统计口径，环境保护投资主要是指环境污染防治投资，包括新建工业项目防治污染投资、老工业企业污染治理投资和城市环境基础设施建设投资三部分，通常不包括生态保护和恢复的投资。表年我国环境污染防治投资情况资料来源：中国统计年鉴（年各年年鉴），中国统计出版社世纪年代以前，我国对环境污染治理基本没有投入，与环境有关的城市基础设施的投资也非常有限。年代以后，我国将环境保护纳入国民经济计划，但整体投入偏

30、少，“六五至“八五期间，全社会环境保护投入只占同期的左右。从“九五时期开始，我国政府高度重视环境保护工作，环境保护投资呈现快速增长趋势。整个“九五期间环境保护投资亿元，是“八五期间环境保护投资的。其中，年的环保投入是亿元，占的比重首次突破。“十五期间，全国环境污染治理投资快速增至亿元，比“九五”时期增长倍，占同期的比重迸一步达到。为实现“十一五环境保护目标，“十一五期间全国环保投资约需占同期国内生产总值的。全国环境污染治理投资总量变化情况图全国环境污染治理投资总量变化情况数据来源：中国统计年鉴（年各年年鉴），中国统计出版社再从增长率指标看，“十五期间我国环保投资的年均增长速度达，已经高于同期的

31、的增长速度，但却大大低于同期固定资产的年均增长速度，而且环保投资占固定资产投资的比例在年总体呈现下降的趋势，这说明在固定资产投资增长的同时，环保投资并没有同步跟上，在一轮又一轮固定资产投资的热潮中，对环境保护的投资却有些偏冷。而环保投资欠账将会越积越多，环境恶化的局面难以扭转。如下图所示，我国前期投入较少，污染治理投资存在大量的历史欠账。据曲格平（）估计，工业污治欠账约在亿元，城市与污染控制有关的基础设施欠账至少有亿元，环境保护投资的历史欠账总数约在亿元左右。要弥补这些投资，要求环境保护投资进一步增加。我国历年污染治理投资欠账占的比重图我国历年污染治理投资欠账占的比重资料来源：侯伟丽，中国经济

32、增长与环境质量，科学出版社年版据统计，“八五期间，各级政府用于环境与资源保护的财政支出为亿元（包括地方财政列收列支的排污收费资金亿元），占全社会环境保护投资的一半，占同期国家财政总支出的，其中中央财政支出亿元，地方财政支出亿元，分别占同期中央和地方财政总支出的和（王金南，）。“九五和“十五时期，政府进一步增加对环境保护的投入。除了各项常规性支出外，还实施了一些环境保护重点项目工程。年政府启动重点地区天然林资源保护工程实施方案，整个工程从年到年，总投资亿元。据国务院批准的长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案，年，天然林资源保护工程资

33、金总投入为亿元，其中中央补助亿元（长江上游、黄河上中游地区亿元，东部、内蒙古等重点国有林区亿元），地方配套亿元（长江上游、黄河上中游地区亿元，东部、内蒙古等重点国有林区亿元）。在上述总投资中，含基本建设投资亿元（其中中央补助亿元，地方配套亿元），财政专项资金亿元（其中中央补助亿元，地方配套亿元）。自年起中央财政设立森林生念效益补助资金起，在全国开展森林生态效益补助资金试点，为林业生态建设提供了政策保障和资金支持。结构分析从近年来环保投资结构的整体情况来看，城市基础设施建设投资占比最高，城市基础设施增长带动了整个环保投资的增长，“三同时环保投资的比重较稳定，工业污染源治理投资波动较大，近两年增长

34、较快，这与环境“十一五”规划节能减排的目标密切相关。“十五环境保护计划指标没有全部实现，二氧化硫排放量比年增加了，化学需氧量仅减少，未完成削减的目标。“十一五期间，我国人口在巨大的基数上还将增加，城市化进程将加快，经济总量将增长以上，经济社会发展与资源环境约束的矛盾将越来越突出，国际环境保护压力也将继续加大，环境保护面临越来越严峻的挑战。围绕实现“十一五规划确定的主要污染物排放控制目标，把污染防治作为重中之重，所以对工业污染源治理投资将会增大。表 年环境污染治理投资结构资料来源：中国环境年鉴（各年年鉴），中国环境年鉴出版社图环保投资结构分析数据来源：年中国环境公报镇化的进程将不断加快，污染程度

35、和范围都将加大，当前，对工业污染治理的投资水平恰恰是制约环保目标能否实现的关键。虽然按“谁污染谁治理的原则，企业应承担起污染治理投资的责任，但由于环境公共物品的特殊性，政府并不能免除环保投资的责任。而且环保领域广泛存在的外部性问题也决定了以利润最大化为追求目标的企业难以主。：动地承担起这一责任。表年我国工业污染投资构成资料来源：中国环境年鉴（年各年年鉴），中国环境年鉴出版社新建和改扩建项目的污染防治资金。从年的年间，这部分投资在环保投资总量中所占的比例一直维持在以上，“八五期间为亿元，比“七五期间增加了亿元。按照“九五规划，这部分投资的总量是亿元，是结构比例中最重的一块，看来实际执行情况和计划

36、差距较大。【】（中国社会科学院环境与发腱研究中心中国环境与发展评论（第一卷）【】北京：社会科学文献：版社，： 中国的工业污染治理一直在环保领域中扮演着重要的角色，也是城市污染治理中的重点，国家有关部门在此投入了巨大的人力和物力。多年来，中国的工业污染状况有了极大的改善，投资的集中度也就同时有了一定幅度的降低。随着中国经济改革的深化，企业现代化制度的推进和经济结构、产业结构的不断调整，加之近几年经济形势的剧烈动荡，中国相当一部分大中型国有企业在技术更新改造上普遍遇到资金不足障碍，而作为外部性很强的污染治理投资对于这些困难企业来说就更难做出相应的保证，所以污染治理改造资金投入的减少应当是在估计之中

37、，但同时也说明中国在监督企业遵守国家相关环境法规方面还需投入更大的管理力度。当前，由于各地经济发展水平不同，环保投资力度也不一样。根据地方环境公报，北京市年的环保投入已占全市的，年前北京用于环保的投资将高达亿元；“十五期间，广东环保投入将超过全省的，其中珠江三角洲地区将达；“九五末期，上海环保投入已占全市的，“十五期间将继续保持在的水平。但在中西部的不少省份和地区，由于经济条件限制，环保投入仍亟待加强。按经济性质分类的环境财政支出（）环境财政投资性支出政府投资应该逐步退出一些竞争性的环保投资领域，将财政投资集中用于具有显著社会公共效益、并能够发挥投资导向作用的环保投资项目上。从政府在环境保护投

38、融资领域的作用来看，政府财政投资的方向主要有：大型城市环境基础设施建设，如城市污水处理厂、生活垃圾处理项目、城市管道煤气项目、集中供热项目；大型跨区域或流域的综合治理项目；危险废弃物处理、核废料处理处置设施建设项目（含运行）；生态建设项目；环境保护机构的行政设施建设（包括实验室、监测站、办公室、公寓等）。其他环保投资主要是指，“三废”综合利用利润留成、银行贷款和利用国外相应的专项资金。在这部分的投资构成中，“三废”综合利用利润留成和银行贷款由于现行政策设计和执行中的种种缺陷，这部分资金所占比例相对是比较少的。但同时国外的相关专项资金由于渠道可控，管理严格等因素其使用效率和成效相对较高，已成为中

39、国环境治理投资中到位状况最好、利用效率最高的资金来源。如中国的太湖和淮河的治理很大程度上就受惠于国外的专项赠款和贷款。据环保部的相关统计，“八五”期间中国在环保领域利用外资达到了亿美元，“九五”规划中利用外国环保资金约亿美元。（）环境财政消费性支出一些公共消费项目事实上支持着环境保护事业，例如，通过对环境行政主管部门的出建立和运转政府环境保护行政管理系统，来加强政府的环境保护职能。当然，与环保护有关的行政事业费并不仅限于环境保护行政主管部门，承担环境保护职能的其它关部门、环境敏感部门的行政事业费也包括在内。同样，还包括卫生设施方面、科学究、环境教育推广的支出。具体说来涵盖以下几个方面：国家环境

40、行政管理费，包括政事业费（含运行和装备费用）、环境监测（含监测设备的购买与维护）、环境监察、境规划、环境标准等；环境信息、环境科学研究、环境教育宣传、支持解决重大环境题的关键技术攻关示范和推广；历史遗留污染物及场地的处理；自然生态保护；国际行和国际合作中的非投资性支出。排污费改革后，财政部门比较重视环保系统经费保证情况，绝对量有所增加，与年相比，年中央和地方财政预算资金增加了亿元，财政预算资金已经占到环保部门经费来源的。但有的地方相关部门反映，关于环保部门实行“收支两条线管理后经费安排的实施办法中规定的“专项经费按照工作需要予以重点安排、“充分保障、“统筹安排等规定不明确，可操作性不强，再加上

41、地方财力有限，财政支出增加幅度相对小于排污费改革后排污费列支减少幅度，使环保部门经费保障的规定难以得到有力的贯彻实施。东部地区环保部门经费缺口相对较小，东部地区部分省市（如北京、上海、天津、计划单列市等）的环保部门经费保障情况好，中西部地区环保经费保障率较低。从经费缺口情况分析，中西部地区经费缺口最大，达亿元，占经费预算的，经费保障率较低。环境行政执法费用本应该由政府财政全额负担，而实际上是不足的，所以才出现了的“吃排污费”现象。据一项研究表明，环境行政执法的经费与经费预算需求相比，总体缺口，其中监督执法经费、仪器设备购置经费、基础设施经费缺额较大，缺口率分别为，和，难以保障各项环保工作的需要

42、。环境行政执法投入不足，无法配备相应的技术设备，严重制约环境行政执法的效果。3“十五期间，我国组织实施了国家重大科技专项“水污染控制技术与治理工程，开展了湖泊污染治理与生态修复、饮用水安全保障、城市水环境质量改善、新型废水处理等水污染控制技术的研发与示范，为中国水污染防治提供了切实可行的技术方案与配套技术体系。研制了一批环境监测技术与设备，多种技术与设备实现了业务化应用。开展了机动车排气净化、固体废弃物处理、燃煤锅炉烟气脱硫、重点行业清洁生产等关键3陈斌，逯元章等环保部门经费保障问题调查【J】环境保护，（）：技术研发与工程示范，开发了一批具有自主知识产权的高新技术与设备。在国家科技攻关计划中设

43、立“重大环境问题对策与关键支撑技术研究项目，在环境保护战略和技术政策、化学品控制技术、循环经济理论与生态工业技术、污染场地修复技术等方面开展研究，初步建立了中国绿色核算体系框架。按支出形式分类的环境财政支出中国的财政支出体系中，环境有关的转移支付项目以税收减免支出、政策性补贴、专项转移支付等形式广泛存在。我国目前虽然大部分地区都存在着生态环境问题，但相比较而言，中西部地区却尤为突出。自年起，中央政府不断加大对欠发达的中西部地区的财政援助，增强中西部地区财政保障能力。通过一般性转移支付和专项性转移支付，着力建立长效机制，把生态建设与农村基础设施建设、产业开发结合起来，实施换草、退耕还林政策，调整

44、农业结构、增加农牧民收入。据中国统计年鉴的相关数据分析，年东、中、西部地区人均财政支付比例关系为：，年这一比例缩小为：。从这一数据可见，通过转移支付，西部地区的财力大大增强，增强了地方环保事业投入的能力。（）财政补贴财政补贴的环保领域包括：以市场融资为主但需要政府予以扶持的技术和产品，如废物综合利用等；污水、垃圾和危险废物处理工程建设及运营；区域性的生态环境保护工程的建设和运营；大中城市的热力、燃气和供排水管网建设和运营；城市环境监测工程的建设和运营；生态补偿费用等。我国历来对传统常规能源实行补贴，特别是煤炭部门。据曲格平年月关于我国生态安全的演讲，从世纪年代中期开始，我国在减少能源补贴方面取

45、得了显著进步，煤炭补贴率已从年的下降到年的。年到年常规能源的总补贴仍很高，既是国家财政的一大负担，又加重环境污染且不利于新能源产业的发展。我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如减免税收、先征后返、利润不上缴等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微，激励作用有限。（）专项转移支付在现行转移支付体系中也存在一些针对生态环境保护尤其是重点生态区域的专项转移支付政策，这集中体现在以下几个方面：第一，天然林保护工程转移支付。年，实施天然林保护工程，并对由于天然保护工程所引起的地方财政减收进行转移支付补助，其中中央财政承担了实施天然林护工程经费亿元，其中专项转移支付亿元，基建投

46、资亿元。财政专项补助资包括森林管护费、政策性社会性支出补助费、社会保险补助费、职工分流安置费及职培训费等；基建投资主要用于封山育林、人工造林和飞播造林。第二，退耕还林工程转移支付。中央财政采取转移支付的方式对退耕还林（草）引的地方财政减收给予适当经济补偿。年起每年采取定额补助的方式，对地方退还林减少的收入给予补助，补助额与年相同，为亿元。截至年，安排退耕林亿亩，荒山荒地造林亿亩。年全年安排退耕还林资金元，其中，财政专项补助资金亿元（粮食补助资金亿元，退耕现金补助亿元），基建投资（种苗费）亿元。第三，退牧还草工程转移支付。年，国家累计投资亿元，在内蒙古、四川、云南、贵州、西藏、青海、甘肃、宁夏、

47、新疆共安排草原围栏任务亩，其中禁牧围栏万亩，休牧围栏万亩，划区轮牧围栏万亩；另外，退化草原补播改良万亩。该项工程的实施，使这些牧区的草原植被得到了一定恢复，牧草产量大量提高，草原畜牧业生产方式得到转变，生态环境明显好转。第四，京津风沙源治理工程转移支付。年，国家决定投巨资在北京、天津、山西、内蒙古、河北启动京津风沙源治理工程，建设期年。京津风沙源治理工程实施年以来，工程建设累计完成退耕还林及营造林万亩，草地治理万亩，小流域综合治理平方公里，生态移民人。第五，生态移民搬迁转移支付。国家安排国债投资在西部部分地区组织实施了生态移民搬迁试点工程。“十五以来，累计安排国债资金约亿元，搬迁贫困人口约万人

48、。这项工程既有效解决了这些地区贫困人口的脱贫与持续发展问题，又有效地促进了被搬迁地区生态环境的恢复和保护。第六，生态效益补偿基金。年，中央财政正式建立了森林生态效益补偿基金制度。中央补偿基金是针对重点公益林管护发生的保护、营造和管理给予一定补助的专数据来源：年中国环境统计年鉴数据来源：年中国统计年鉴数据来源：，国数据来源：年中国统计年鉴项资金，中央财政每年安排的生态效益补偿基金规模达到亿元。除上述主要的专项转移支付政策外，国家还通过实施三江源自然保护区建设、水土流失治理、森林防火、野生动植物保护区建设、人畜饮水工程、病虫害防治、小流域治理等专项工程，对全国重点生态保护区尤其是中西部地区的生态保

49、护和建设投入资金进行支持，对加强这些重点地区的生态环境保护发挥了积极的重大作用。但是，现行用于生态保护和建设的专项转移支付资金分散、种类多、力度不足。其规模在全部专项转移支付中的比重非常小。尽管各地区之间由于存在生态环境的相关性，也自发形成了一定规模的横向转移支付用以保护生态环境，但其规模也是非常小的，而且具有极大的不稳定性。我国环境财政支出制度存在的问题（）污染投资支出总量不足，结构不够合理据国际经验，当治理环境污染的投资占的比例达到时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到时，环境质量可有所改善（世界银行，）。据世界银行发布的相关数据，发达国家在世纪年代环境保护投资已经占的，其中美国为，日本

50、为，德国为。尽管我国的财政环保投资总量在逐年增长，“十五”期问的环保投资仍然只是接近发达国家或地区世纪年代的水平。近年来我国生态环境保护的财政支出，一定程度上还只是“问题导向的应急投资，这与控制环境污染、改善环境质量的需求差异仍然较大。从统计数据看，我国目前环保投资已基本能够遏制环境恶化，但仍没有达到预期环保目标。根据“十一五”环保目标，按照“多还旧账，不欠新账的原则，“十一五”期问，全社会环保投资预计达到亿元，约占同期的，环保投资总量面临巨大的挑战。加上统计口径差异（在我国环保投资中，把城市排水、燃气、集中供热、园林绿化、市容环境卫生等与环境污染治理关系不大的投资都纳入环保投资口径，例如“十

51、五期间，城市环境基础设施建设投资总额亿元，其中燃气工程建设投资、园林绿化工程建设投资、集中供热工程建设投资等，占环境基础设施投资总额的，占环保投资总额的。剔除这些数据，“十五期问全国环保投资占全国同期的比例在之间。）我国环保资金缺口可能会进一步扩大。环保投资结构的不合理，工业污染源治理投资和建设项目“三同时环保投资被挤压，在较大程度上抵数据来源：年中国统计年鉴消了我国环境保护投资的快速增长，在环境保护目标和需求日益提高的情况下，实现坏目标的难度进一步加大。（）环保部门经费不足，环境科技投入不足排污费改革后环保系统经费保障情况比较严峻，尤其是中西部地区，基层环保部门法和能力建设等费用受到较大影响

52、。随着环境监察执法、征收排污费、排污核定、污事故处理等一线执法力度加大，相应的环境经费保障要求更高。原来完全或大部分依排污费的市、县级环保部门公用经费、专项经费受排污费改革冲击较大，执法经费缺，与不断增长的环保工作需求形成较大反差，难以保障常规性的业务经费支出，也间造成了违规使用排污费的问题。实施“收支两条线后，全国仍有较大比例的环境监察机构属于差额财政拨款，相当部分地区环保能力建设缺乏且无固定的资金来源。解决环境问题，促进环境保护，最终要依靠环境科技的创新和进步，这就需要加大对环境科技的投入。重要的依据是年召开的科技大会，国务院颁布了中长期科学技术发展纲要，纲要特别把发展水资源、能源和环境保

53、护技术放在优先位置，并将环境列为个重点领域之一，并规划了方向。但是由于我国起步较晚，与西方发达国家相比，与我国当前严酷的环境状况相比，我国的环境科技投入还是不足的。（）环境财政补贴对资源环境产品价格的扭曲补贴造成对产品价格的扭曲，使价格并不能反映产品生产的真实成本，不能有效地传达稀缺信息，影响到投资者、生产者、消费者的决策。尤其用于农业、渔业和能源方面的补贴大多被认为可对市场产生扭曲作用，并不利于环境保护。发展中国家的能源补贴虽然存在其合理因素，但是，即使最后的收益为正，化石能源补贴必然导致能源效率降低，化石能源补贴的规模越大，对环境的负面作用就越大。而通过降低终端消费价格对贫困人群的补贴，也

54、可能无益于贫困人群。用于能源生产和消费、农业、渔业、交通运输及其它的自然资源为基础的产业的财政补贴有削弱环境保护和资源节约的副作用。虽然国家在新能源和可再生能源开发利用方面有一定的补贴政策，但与常规能源的补贴相比只是杯水车薪，远不能满足新能源和可再生能源发展的需要，不利于新能源和可再生能源的丌发和利用。环境保护补贴，即对负外部性减少者给予的补贴手段，虽然对污染控制具有一定激励作用，但也存在着严重缺陷。第一，补贴手段不能保证企业减少排污总量。第二，补贴手段不利于刺激污染者研制和采取新的控污技术。第三，补贴手段的刺激后果可能导致污染者千方百计提高补贴前的污染水平，以凸显治污效果，从而获得更多的补助

55、金，由于财政部门对企业的生产经营信息掌握不充分，容易导致企业利用虚假信息获取高额财政补贴，扭曲了财政补贴对生态环境保护的激励作用。（）环境转移支付制度存在的问题当前环境财政转移支付制度存在一定问题：一是上级财政对下级生态保护区地方政府的纵向财政补贴的补贴标准的确定缺乏客观准确的尺度，缺乏科学性。中央转移支付的规模是由当年中央预算执行情况决定的，随意性大，数额不确定，而且资金拨付要等到第二年办理决算时才实行，这种滞后不能满足建设和保护生态环境的即期需求。二是我国目前在同级财政之间的横向生态环境转移支付方面并不完善，横向转移支付在生态环境保护方面的积极作用难以真正发挥。之所以强调横向转移支付，并不

56、是说以目前的纵向转移方式无法实现生态补偿，事实上，“退耕还林”、“退耕还草”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿，但这些是以项目建设方式对特定地区的专项支出，没有形成制度，补偿的覆盖范围也有限，从实际效果看，还存在许多不合理之处，如补偿数额不足，时间过短等等。现行的纵向转移支付制度仍将主要目标放在平衡地区间财政收入能力差异上，体现的是公平分配的功能，对效率和优化资源配置等调控目标则没有兼顾。即使从平衡地方财政收支的角度来考量，其作用也很有限，虽然近年来中央用于转移支付的资金量逐渐增加，但总量仍偏小，未根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面。可见，对于区域间横向利益协调问题，纵向转移支

57、付只能解决一小部分，力度和范围都非常有限。国外环境财政制度的经验借鉴国外环境财政收入制度经验。环境税收制度西方国家在上世纪后期就很重视通过税收手段来实现环境保护的目的，在环境税收度方面积累了一些经验：（）以环境税收手段为主体，并与其他多种经济手段配合使用。国家广泛地采取多种经济手段来保护环境，如环境保护税收、收费、保险手段、低息贷款、环保拨款、补助金、加速折旧、押金、排污许可及排污权交易等，其中税收手段是各国所采取的主要经济手段。（）以开征特定环境税种为主，并辅之以其他环境税收手段。西方各国开征了以能源税为主的多种税种，根据欧盟环保部门的统计数据，年，欧盟国的环境税收占整个国家税收收入的比例平

58、均为，而其中能源和交通税收所占比例就高达。美国的能源税是中国的倍，欧洲的能源税则是中国的倍。欧洲征收较高的能源税，部分收入是用于改善公共交通。汽油价格高，可减少使用私家车，同时激励民众去购买燃料节约型汽车。对石油和天然气征税，能非常有效地让家庭和企业减少使用能源。在中国，住宅采暖耗能也一般是日本或欧洲同样住房的两倍。（）充分运用各种税式支出手段，鼓励发展环保产业，保护环境。根据环境保护的要求重新改组税制结构，在劳务和自然资源之间进行税收的重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有负作用的消费和生产转化。另一方面是通过增加新税种和调整现行税收的方式为环境保护提供有利刺激作用。（）推行税收中性政

59、策。税收中性原则的含义：政府征税应当避免对市场机制运行发生不良影响，使税收对各种经济活动所发生的不良影响减少到最低限度。对于环境税收制度而言，税收中性通常表现为纳税人以补偿或补贴等形式，或者以减少其它类型税收的方式获得与其所支付的环境税等值的款项。（）充分运用行业差别税率和产品差别税率。差别税率在国家环境税中相当普遍，不仅不同行业之间存在税收差别，同一税种中不同产品也存在税收差别。如美国的柴油、汽油实行行业差别税率，含铅汽油和不含铅汽油也有税收差异。（）环境税收入专款专用。一是用于污染源的治理，由政府建设环保设施或以有偿的方式提供给企业实施清洁生产的费用。二是为环保科研部门提供科研经费，研发有

60、利于节约资源和降低污染的新工艺新技术，实现生产的低成本高效率。环境税收入专项使用极大地加强了税收的可接受性，因而环境税收专款专用的做法在世界各国十分普遍。三是支持环保产业的发展，使税收在环保和环保产业发展中发挥了巨大作用。此外，许多国家还积极采用税收减免和优惠等政策，鼓励企业节约资源、治理污染，鼓励科研单位加强节能和污染治理的科技研发。（）征税范围广，税收负担重。纵观各发达国家所征收的环境税，其课征范围极为广泛。为了控制二氧化碳的排放，世纪年代初，丹麦、荷兰、挪威、芬兰、美国和瑞典等国开征了碳税。美国早在年代初就开征了二氧化硫税，随后，德国、挪威、荷兰、日本等国也开征了二氧化硫税，年，瑞典也开