上海非学历教育培训市场发展与思考

1、上海非学学历教育育培训市市场发展展与思考考上海市教教育委员员会终身身教育处处副处长长程倍倍元上海教育育报刊总总社副编编审 项项秉健摘 要：本文实实证分析析上海非非学历教教育培训训市场的的形成、现状和和特点，以以及法规规政策和和政府管管理中的的“瓶颈”问题，就就规范和和促进上上海非学学历教育育培训市市场健康康有序发发展,提提出对策策思路和和可行性性建议，为为政府科科学管理理教育培培训市场场提供新新的思路路。关键词词：非学学历教育育；培训训市场自220000年以来来，上海海非学历历教育培培训得到到较快发发展。据据不完全全统计，上上海市每每年参加加非学历历教育培培训人数数达3220万人人次以上上，并

2、逐逐年快速速增长。与此同同时，上上海各企企业投入入培训的的人均费费用也逐逐年攀升升。上海海非学历历教育培培训已成成为建设设终身教教育体系系和学习习型组织织、学习习型城市市的重要要平台，社社会非学学历教育育培训的的发展日日益受到到各级政政府的重重视和社社会各界界的广泛泛关注。一、非学历历教育培培训市场场的形成成与发展展（一一）社会会需求孕孕育广阔阔的非学学历教育育培训市市场上海海非学历历教育培培训的需需求升温温，源于于上海经经济、科科技、教教育等发发展形成成的五个个拉动因因素。1.上海经经济社会会发展的的需要。上海“两个率率先”、“四个中中心”的城市市功能定定位，促促使上海海加快产产业结构构、产

3、品品结构优优化升级级的速度度。2.上海市市民生活活结构变变化的需需要。上上海人均均GDPP达80000美美元以上上，经济济发展步步入新阶阶段。根根据发达达国家的的经验，进进入这一一阶段后后，休闲闲业、旅旅游业和和各类教教育，在在市民生生活结构构中的地地位和需需求比例例迅速提提升，成成为主要要增长产产业。3上海教教育发展展的需要要。上海海已率先先普及高高中阶段段教育，至至20110年上上海新生生劳动力力的平均均受教育育年限将将达到114.55年。所所谓知识识的“马太效效应”，预示示着上海海对未来来非学历历教育培培训的需需求将会会进一步步增加。4.建设终终身教育育体系的的需要。一次性性学校教教育越

4、来来越难以以适应科科技、经经济的高高速发展展。构建建“人生一一次性和和阶段性性的学前前教育、基础教教育、高高等教育育，以及及多次性性和连续续性的非非学历教教育、培培训、休休闲教育育相结合合”的终身身教育体体系，对对于教育育更好地地适应经经济社会会发展、更好地地符合学学习者的的意愿和和需要，具具有重要要的意义义。5.扩大就就业的需需要。上上海每年年新增劳劳动力约约15至至20万万人，失失业人员员数近330万，各各类外来来劳动力力达到4400多多万；还还有企业业兼并重重组之后后提前“退休”的员工工，加上上海外归归来的学学子等，就就业竞争争激烈。竞争的的焦点是是知识和和能力，这这样就大大大激活活了本

5、市市非学历历教育培培训市场场。（二二）民办办非学历历教育的的快速发发展和社社会教育育培训需需求的日日益增长长，奠定定了非学学历教育育培训市市场的基基础1民办教教育培训训机构总总量增长长和教育育培训服服务社会会化转型型。据教教育行政政部门和和市劳动动与社会会保障部部门统计计：上海海民办非非学历教教育机构构和民办办职业培培训机构构数量分分别由220011年的113055所和4421所所，增长长到20006年年的16600所所和5440所，分分别增长长了222.6%和288.3%。2教育培培训消费费总量增增长，市市场前景景巨大。中国社社会调查查所公布布的“中国居居民消费费生活调调查报告告”显示：当前

6、中中国英语语培训市市场的市市场总值值大约为为1500亿元人人民币，为为中国国国民生产产总值的的0.11%。据据零点公公司对北北京、上上海、广广州三市市18至至45岁岁人群的的调查表表明：占占93.5的的人认为为非常有有必要进进行再学学习，调调查显示示“10个个城市青青年，99个急着着充电”。由此此可见，终终生学习习与终身身教育在在我国拥拥有极其其广阔的的发展空空间。（三三）非学学历教育育培训市市场化转转型随着着市场管管理和市市场调节节方式的的完善，非非学历教教育培训训服务管管理模式式已发生生较大变变化，并并促使非非学历教教育培训训市场的的形成下表表例举了了20001年和和20006年上上海非学

7、学历培训训市场的的调研结结果，从从表中可可见教育育培训机机构格局局、培训训任务等等方面的的变化。二、非学历历教育培培训市场场的现状状自上上世纪990年代代以来，随随着上海海建设一一流城市市目标定定位的确确立和“科教兴兴市”战略的的实施，上上海的人人才资源源开发和和教育培培训事业业得到迅迅速发展展，一个个覆盖“高等、中等和和初等教教育的基基础文化化教育、职业教教育和职职业培训训（职前前职后）、人文素素养和休休闲娱乐乐教育，以以及满足足外籍人人士、涉涉外人员员和国际际化教育育培训需需求”的非学学历教育育培训体体系得到到充分发发展。与与此同时时，上海海的民办办教育培培训机构构得以迅迅速发展展，并以以

8、“社会需需求和市市场规则则提供教教育培训训服务”成为社社会提供供非学历历教育培培训服务务的主体体，由此此上海非非学历教教育培训训社会化化运行机机制和市市场协调调机制得得以确立立，非学学历教育育培训市市场基本本形成。（一一）上海海非学历历教育培培训市场场的构成成主体本市市目前提提供非学学历教育育培训的的机构，有有民办、公办的的，有经经过政府府行政部部门审批批、具备备面向社社会招生生资质的的，也有有未经政政府行政政部门审审批或不不具备面面向社会会招生资资质的（如如教育培培训咨询询公司、社会非非正规就就业机构构等非法法人单位位）。但但所有这这些在非非学历教教育培训训市场上上提供教教育培训训服务的的机

9、构，无无论其办办学主体体的属性性如何，有有其共同同特征：一是不不使用国国家教育育财政专专项经费费；二是是不纳入入国家或或地方政政府统一一招生计计划；三三是根据据需方市市场的需需求实施施教育培培训内容容。主体体类型之之一：民民办教育育培训机机构（民民办非企企业法人人单位）。（1）由由政府教教育行政政部门审审核批准准的民办办非学历历教育机机构。（22）由政政府劳动动与社会会保障部部门审核核批准的的民办职职业培训训机构。主体体类型之之二：各各类全日日制高等等院校和和中等职职业学校校。主体体类型之之三：各各级各类类从事非非学历教教育的公公办教育育培训机机构。（11）各区区县政府府举办的的社区学学院（学

10、学校）和和区县成成人教育育中心等等，依据据政府对对教育类类事业单单位核定定的办学学属性、层次和和类别，提提供非学学历教育育培训服服务的机机构。（22）各区区县（或或乡镇人人民政府府）举办办的各街街道（乡乡镇）街街道社区区学校（或或乡镇成成人学校校）和老老年学校校等，提提供纯公公益性教教育培训训服务的的机构。（3）由由市政府府编制委委员会批批准设立立的，原原系统（或或行业）和和国家企企事业单单位举办办的教育育培训机机构。（44）由政政府人事事部门批批准可从从事人才才培训的的人才中中介机构构。其他他：部分分由政府府工商行行政部门门登记注注册的各各类经营营性机构构和公司司（包括括各类教教育咨询询公司

11、和和教育培培训机构构），虽虽尚未取取得政府府的“办学许许可”，也在在从事非非学历教教育培训训经营活活动。（二二）上海海非学历历教育培培训市场场的管理理体制上海海非学历历教育培培训市场场的管理理，实施施“谁审批批谁管理理”和“两级政政府两级级管理，以以区县政政府为主主管理”的管理理体制。1.谁审批批谁管理理（11）全日日制高等等院校、党校和和中等职职业学校校，以及及其他公公办教育育机构，开开展非学学历教育育培训服服务，由由其举办办的政府府部门和和系统（或或行业）主主管部门门负责管管理。（22）各类类民办非非学历教教育培训训机构，由由其审批批机关负负责管理理。其中中，提供供文化基基础教育育、艺术术

12、和社会会生活等等非学历历教育服服务的民民办非学学历教育育机构，由由政府教教育行政政部门负负责审批批和管理理；提供供职业技技能培训训的民办办职业培培训机构构，由政政府劳动动与社会会保障部部门负责责审批和和管理。（33）各类类经营性性机构（包包括各类类教育咨咨询公司司和教育育机构）从从事教育育咨询服服务，由由政府工工商行政政部门负负责实施施登记注注册和管管理。2.两级政政府两级级管理，以以区县政政府为主主管理（11）市和和区县教教育、劳劳动和工工商等政政府职能能部门，根根据各自自管理权权限，依依法对本本市非学学历教育育培训市市场履行行审批和和监管职职能。（22）以区区县为单单位，由由各区县县政府的

13、的相关职职能部门门负责对对本行政政辖区内内的非学学历教育育培训市市场和办办学机构构的教育育培训服服务行为为实施审审批和管管理。 （三三）上海海非学历历教育培培训市场场的特点点对在在本市非非学历教教育培训训市场中中占有主主要市场场份额的的本市民民办非学学历教育育机构办办学现状状的统计计分析，反反映出上上海非学学历教育育培训市市场具有有如下特特点：1.市场规规模不断断扩展，并并保持较较高增长长率。据据统计，220055年在本本市民办办非学历历教育机机构中接接受非学学历教育育培训人人次已达达到3220万以以上，比比20001年1154万万人次增增长了1107.8%（年年均增长长率为220.006%）

14、。2.市场结结构基本本反映市市民大众众学习需需求结构构。一是是反映市市民职业业需求的的包括职职业培训训类和以以求职为为主要导导向的外外语培训训类与计计算机培培训类比比例最高高（达到到53.9%）。二是反反映市民民提高文文化层次次需求的的属于文文化教育育类的自自考助学学和成人人教育（占占15.5%）。三是反反映市民民提高生生活质量量需求的的社会生生活类教教育培训训（占112.99%）。四是本本市非学学历教育育培训市市场以成成人教育育培训为为主体。3.市场变变化加速速，市场场竞争加加剧。据据统计，本本市非学学历教育育培训市市场的各各类证书书数以百百计，各各教育培培训机构构开设的的非学历历教育培培训

15、课程程更是数数以千计计。每年年各权威威认证机机构推出出新版认认证约550种进进入市场场，与此此同时，又又有一批批效用日日渐降低低的证书书逐步淡淡出。另另据各区区县教育育行政部部门统计计，每年年经审核核批准新新设置的的民办非非学历教教育机构构近百所所，但同同时也有有与此相相当数量量的民办办非学历历教育培培训机构构，因各各种原因因向审批批机构申申请终止止办学，自自行退出出市场。全市民民办非学学历教育育机构总总量基本本保持不不变，但但校均招招生规模模增长较较快，万万人以上上在校生生规模的的学校数数已达220余所所。随着着非学历历教育培培训的发发展，非非学历教教育培训训将成为为传统学学校教育育转向终终

16、身教育育发展的的新兴力力量，教教育的深深度和广广度将不不断增加加，社会会需求和和市场潜潜力将得得到进一一步发展展。三、制约非非学历教教育培训训市场发发展的主主要问题题（一一）政府府管理中中需要解解决的两两大问题题1.管理的的理念和和思路。政府应应该管什什么管学校校还是管管市场？管办学学主体还还是管办办学行为为？显然然，惟有有将凡是是发生在在非学历历教育培培训市场场上的任任何办学学行为（无无论办学学主体是是谁），均均纳入市市场管理理范畴，才才能真正正做到管管理到位位。2.管理的的策略。政府应应该怎么么管是政府府职能部部门对各各自审批批的学校校采用各各自的办办法进行行管理？还是遵遵循非学学历教育育

17、培训市市场的规规律，采采用统一一的市场场管理原原则和市市场管理理机制进进行分工工合作管管理？显显然前一一种管理理存在明明显缺陷陷；而后后一种管管理，需需要我们们进行积积极地探探索。（二二）政府府管理实实践中存存在的主主要瓶颈颈1.市场管管理的法法规制度度尚不健健全（11）民民办教育育促进法法及民民促法实实施条例例颁布布实施后后，与之之相配套套的法规规政策尚尚未制订订和颁布布，政府府对民办办机构市市场行为为的监管管和执法法的法律律规范不不够完善善。一是是本市民民办非学学历教育育机构(学院/学校) 设置置标准和和审批管管理办法法和广广告备案案规定等等法规政政策和管管理规范范尚未制制定和颁颁布，作作

18、为教育育培训市市场办学学主体力力量的民民办非学学历教育育机构的的依法审审批和管管理，缺缺乏操作作性法规规和政策策。二是是国家尚尚未制订订和颁布布经营营性的民民办培训训机构的的管理办办法，各各级地方方政府对对“经营性性教育培培训机构构”面向社社会的办办学行为为的监管管和执法法，缺乏乏法规依依据。（22）市场场办学主主体多元元化格局局与适用用法规“条块分分割，政政出多门门”现状，使使得上海海非学历历教育培培训市场场尚未建建立“统一的的市场规规则”。以高高等院校校面向社社会提供供非学历历教育的的管理为为例。本本市普通通高等院院校及下下属院系系和单位位（包括括院校内内设培训训机构、提供培培训挂靠靠单位

19、，以以及院校校内外多多元投资资或组建建的教育育集团）、成人高高等院校校和党校校等从事事学历教教育的院院校，以以及其他他公办教教育机构构，面向向社会开开展非学学历教育育培训办办学行为为（占据据较大市市场份额额，并呈呈逐年扩扩大趋势势），不不属民民办教育育促进法法等法法规管理理范围，也也无相应应法规政政策和管管理制度度来规范范和约束束这类办办学机构构的市场场准入行行为，因因此游离离于本市市非学历历教育培培训市场场“两级政政府两级级管理，以以区县政政府为主主管理”之外，这这是造成成本市非非学历教教育培训训市场秩秩序不规规范的重重要因素素之一。2.市场管管理体制制存在“管理盲盲区”和执法法死角本市市民

20、办非非学历教教育培训训市场实实行的“谁审批批谁管理理”的管理理原则，对对政府各各职能部部门“明确管管理职责责，各负负其责，加加强管理理”起了积积极作用用。但在在市场管管理中实实施“条块分分割，各各管一块块”的行政政化管理理体制，事事实上也也形成了了本市民民办非学学历教育育培训市市场的“管理盲盲区”和“执法死死角”。（11）不具具任何资资质和办办学许可可的单位位或个人人“无证办办学和违违法办学学”现象屡屡有发生生并呈上上升趋势势，且“因未经经审批，也也就无人人管理”，由此此游离于于政府监监管和执执法体制制之外。（22）经工工商行政政管理局局登记注注册，但但未取得得政府教教育行政政部门“办学许许可

21、”的教育育咨询公公司（机机构），擅擅自违法法违规招招生办学学现象较较为普遍遍，并处处于“政府教教育行政政部门无无权管，工工商部门门没有管管”的状态态。（33）教育育咨询公公司和“家教机机构”，违规规举办针针对中小小学生和和学龄前前儿童的的学科班班、补课课班现象象屡禁不不止，规规模呈不不断扩张张趋势。（44）目前前本市广广告管理理部门尚尚未出台台建立本本市教育育培训广广告备案案制度方方面的政政策规定定，且相相关媒体体和广告告发布单单位在经经济利益益的驱动动下，对对所发布布的广告告审核与与管理不不严，致致使“虚假不不实”广告和和违法违违规广告告成社会会投诉热热点，由由此引起起的办学学纠纷居居高不下

22、下，业已已成为本本市非学学历教育育培训市市场管理理中的顽顽症。3.各类办办学主体体的市场场定位和和服务功功能错位位，是目目前非学学历教育育培训市市场存在在不公平平竞争和和无序竞竞争，以以及社会会公益性性教育培培训费用用居高不不下的主主要原因因。目前前，部分分高等院院校和其其他公办办教育机机构，面面向社会会提供的的非学历历教育培培训服务务，采用用与民办办教育机机构相同同的“自行定定价收费费方式”即：公公办与民民办教育育“同价收收费”，未能能体现政政府办学学社会公公益性的的市场定定位和服服务功能能。4.民办非非学历教教育机构构的准入入标准过过低，非非学历教教育培训训市场的的办学隐隐患和风风险较大大

23、。上海海市民办办非学历历教育机机构的准准入标准准过低。申请开开办的注注册资金金（或开开办资金金）为110万至至20万万元人民民币，而而学校的的年学费费收入可可达几百百万甚至至上千万万元。其其次，目目前非学学历教育育培训均均采用“先付款款，后培培训”和“一次性性付款，在在规定期期限内参参加教育育培训”模式提提供消费费服务，决决定了民民办非学学历教育育培训机机构办学学过程（即即办学过过程和交交易过程程）具有有较高的的风险性性和不稳稳定性。四、发展非非学历教教育培训训市场的的思考和和建议（一一）厘清清“教育培培训市场场成份”模型，完完善政府府市场管管理方式式通过过对目前前非学历历教育培培训市场场需求

24、成成份的梳梳理，我我们认为为：上海海市非学学历教育育培训市市场由以以下几个个需求成成份构成成（如模模型图所所示）。上海海市非学学历教育育培训市市场构成成模型中中，各类类机构提提供教育育培训服服务的性性质和相相应的市市场功能能定位。1.各类高高等院校校和其他他公办教教育机构构。利用用“国有教教育资源源”面向社社会举办办的非学学历教育育培训服服务。其其市场功功能定位位：体现现政府办办学的社社会公益益性，向向社会公公众提供供“平价”（或政政府定价价、按成成本定价价）的教教育培训训服务，以以满足社社会最基基本的教教育培训训需求。2.各类民民办教育育培训机机构。社社会教育育资源（非非国有教教育资源源），

25、提提供的市市场化非非学历教教育培训训服务。其市场场功能定定位：依依据市场场需求原原则和运运行规则则，提供供“完全由由市场定定价”的教育育培训服服务，满满足社会会各界不不同层次次和不同同内容的的教育培培训需求求。3.公办和和民办教教育培训训机构共共同承担担的教育育培训服服务。如如列入“紧缺人人才培训训计划”、“就业与与再就业业培训计计划”等政府府计划，或或具有提提高公民民基本素素质（“普及性性”）功能能，并得得到政府府支持和和资助的的教育培培训服务务。其市市场功能能定位：得到政政府支持持，由“政府调调控价格格”，按市市场需求求杠杆和和公平竞竞争机制制进行管管理，体体现“教育培培训服务务的非营营利

26、性”。4.政府提提供的免免费教育育培训服服务。包包括：（11）由各各级政府府举办的的（乡镇镇）街道道社区学学校（或或乡镇成成人学校校）和老老年学校校等公办办机构承承担的“免费教教育培训训服务”。其市市场功能能定位：提供的的列入本本市终身身教育体体系建设设中的“纯公益益性”教育培培训服务务。（22）由政政府购买买或补贴贴的免费费培训服服务（如如目前正正在实施施的失地地农民就就业培训训和面向向待业、失业青青年的就就业培训训等）。其市场场功能定定位：承承担政府府对“就业和和再就业业人员群群体”培训任任务，以以及社会会转型和和城市化化进程中中的教育育培训需需求责任任，体现现政府对对“社会贫贫困人员员和

27、弱势势群体”的就业业与教育育培训权权的保障障。（二二）政府府管理“非学历历教育培培训市场场”的基本本思路和和原则政府府管理“非学历历教育培培训市场场”应正确确处理和和把握好好以下若若干关系系：一是是正确把把握政府府管理与与市场配配置和需需求调控控的关系系。政府府应健全全和完善善本市非非学历教教育培训训市场管管理、市市场运行行的法规规制度和和市场规规则，在在有法可可依和依依法管理理的基础础上，充充分运用用市场需需求杠杆杆和社会会评价的的调控作作用，鼓鼓励和支支持优质质教育培培训机构构做大做做强，促促进非学学历教育育培训市市场的健健康发展展。二是是正确把把握市级级政府统统筹协调调与区县县政府为为主

28、管理理的关系系。在现现行“谁审批批谁管理理”和“两级政政府两级级管理，以以区县政政府为主主管理”的市场场管理体体制框架架下，强强化条块块间的沟沟通协调调和联合合管理与与联合执执法，清清除非学学历教育育培训市市场管理理的管理理盲区和和执法死死角。三是是正确把把握市场场规则与与学校教教育教学学规律和和办学机机构决策策运行之之间的关关系。完完善民办办教育培培训机构构的法人人治理结结构；完完善办学学机构内内部的决决策程序序；完善善非学历历教育培培训市场场的社会会监督机机制。构构建非学学历教育育培训市市场监管管和自律律约束机机制。四是是正确把把握政府府依法管管理与切切实履行行公共服服务职能能的关系系。在

29、非非学历教教育培训训市场管管理中，政政府要在在依法管管理的同同时，切切实强化化政府履履行公共共服务职职能。政政府通过过管法规规制度建建设，管管市场导导向，管管公平竞竞争，管管监督与与自律，提提供公共共服务，“三权分离”（行政权与培训分离、考核权与培训分离、用人权与培训分离），实现市场管理、市场运行和市场发展的高效、有序、健康。（三三）完善善民办非非学历教教育培训训市场管管理的思思考1.健全和和完善非非学历教教育培训训市场的的法规政政策制度度建设，提提高市场场准入标标准，规规范各类类办学机机构的办办学行为为。（11）制订订和健全全地方性性法规和和规范性性文件。依据民民办教育育促进法法及民民办教育

30、育促进法法实施条条例，制制定和颁颁布本本市民办办非学历历教育机机构的设设置标准准、审批批管理规规定和办办法等等配套的的操作性性法规和和政策。提高市市场准入入门槛，完完善退出出机制。一是是依据民民办教育育促进法法和上上海市人人民政府府20004年226号令令，会同同市广告告管理职职能部门门，制定定和颁布布关于于建立本本市教育育培训广广告备案案制度的的若干意意见。二是是制订和和颁布进进一步规规范本市市普通高高等院校校、成人人高等院院校和党党校等从从事学历历教育的的学校，以以及其他他公办教教育机构构，参与与社会非非学历教教育培训训市场招招生办学学的若干干意见，明明确管理理职能和和责任，规规范办学学行为。（22）建立立和完善善非学历历教育培培训市场场管理的的制